Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по моето гласање против решението на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.103/2015 донесено на 23.03.2016 година за отфрлање на иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 18 став 2 алинеја 7 од Законот за политичките партии („Службен весник на Република Македонија“ бр.76/2004, 5/2007, 8/2007, 5/2008 и 23/2013) го издвојувам и писмено образлагам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со наведеното Решение Уставниот суд со мнозинство гласови ја отфрли иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 18 став 2 алинеја 7 од Законот за политичките партии. Ова од причина што истата одредба била предмет на оценување пред Уставниот суд, кој со Решение У.бр.55/2013 од 04.12.2013 година не повел постапка за оценување на нејзината уставност, па како во сегашната постапка отсуствувале основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата, согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот.
За разлика од мнозинството судии, сметам дека членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Судот во овој случај не може да најде примена, а како, според моја оцена постои промена на фактичката и правната состојба, која неминовно води кон проблематизирање на оспорената одредба.
Имено, согласно член 1 став 1 од Уставот на Република Македонија, Република Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.
Според членот 2 од Уставот, во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните. Граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.
Според членот 8 став 1 алинеи 1, 3, 5 и 11 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; политичкиот плурализам и слободните, непосредни и демократски избори и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 18 од Уставот се гарантира сигурноста и тајноста на личните податоци. На граѓаните им се гарантира заштита од повреда на личниот интегритет што произлегува од регистрирањето на информации за нив преку обработка на податоците.
Според член 20 став 1 од Уставот на граѓаните им се гарантира слободата на здружувањето заради остварување и заштита на нивните политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања. Според ставот 2 од истиот член од Законот, граѓаните можат слободно да основаат здруженија на граѓани и политички партии, да пристапуваат кон нив и од нив да истапуваат.
Според член 50 став 3 од Уставот, граѓанинот има право да биде запознат со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Со оспорената одредба се определува должност за политичката партија, во рок од 30 дена од денот на одржувањето на основачкото собрание да поднесе барање за запишување во судскиот регистар и кон барањето, покрај другото, да поднесе „оригинални или фотокопии од уверенијата за државјанство на основачите заверени кај нотар“ (оспорена алинеја).
Според мое мислење во правниот поредок на Република Македонија постојат низа прописи кои определуваат на кој начин и со кои документи, се утврдува идентитетот, но и државјанството на граѓаните на Република Македонија.
Така, согласно член 1 од Законот за личната карта ( Службен весник на Република Македонија“ бр. 8/1995, 38/2002, 16/2004, 12/2005, 19/2007, 10/2010, 51/2011, 13/2012, 166/2012 и 154/2015) личната карта е јавна исправа со која се докажува идентитетот, државјанството на Република Македонија, живеалиштето и адресата на граѓанинот на Република Македонија.
Според член 23 став 1 од Законот за државјанство на Република Македонија, („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/1992, 8/2004, 98/2008 и 158/2011) државјанството на Република Македонија се докажува со важечка лична карта или патна исправа. Според ставот 2 од истиот член од Законот, државјанството на Република Македонија се докажува и со уверение за државјанство на Република Македонија кое врз основа на евиденцијата во смисла на член 22 став 1 од овој закон го издава Министерството за внатрешни работи.
Цитираните одредби од Законот за личната карта и Законот за државјанство на Република Македонија укажуваат на тоа дека државјанството не мора да се докажува исклучиво со уверение за државјанство како кај оспорената одредба, туку и со други исправи како лична карта или патна исправа. Дека е тоа така произлегува и од даденото мислење на Владата на Република Македонија бр.42-11992/1 од 07.12.2015 година.
Исто така, кога нотарот не ги познава учесниците во постапката лично и по име, според членот 47 став 1 од Законот за нотаријатот („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2007, 86/2008, 139/2009 и 135/2011), нивниот идентитет ќе го утврди со важечка лична карта или патна исправа. Ако тоа не е можно, или ако нотарот се сомнева во нивниот идентитет, тогаш идентитетот ќе биде посведочен од двајца сведоци на идентитетот кои пред нотарот ќе изјават дека лично ги познаваат учесниците и кои ги исполнуваат законските услови да бидат сведоци.
Во правниот поредок на Република Македонија егзистира и Законот за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност („Службен весник на Република Македонија“ бр.79/2013), кој влегол во сила на 08.06.2013.
Во постапката по предметот У.бр.55/2013 година, на чии правни аргументи се заснова сега донесеното решение за отфрлање на иницијативата Законот за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност, иако влезен во сила, не бил земен предвид од страна на Судот за формирање на правното мислење, што според моето мислење преставува пропуст. Инаку, врз основа на членот 25 став 6 од Деловникот на Судот, во наведената постапка, исто така, го издвоив своето мислење. Истото е објавено во „Службен весник на Република Македонија“ бр.4/2014 од 09.01.2014 година.
Според член 1 став 1 од наведениот закон, со овој закон се уредува постапката за прибавувањето и размената на докази и податоци по службена должност од страна на министерствата, другите органи на државната управа, организации утврдени со закон, други државни органи, правни и други лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, органите на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје (во натамошниот текст: органот надлежен за решавање), кога во управните работи, непосредно применувајќи ги прописите решаваат за правата, обврските или правните интереси на физички и правни лица или на други странки (во натамошниот текст: странките).
Во ставот 2 од истиот член од Законот е определено дека, одредбите од овој закон задолжително се применуваат во постапките за решавање за правата, обврските или правните интереси на странките.
Согласно членот 1 став 3 од Законот, под докази и податоци, во смисла на овој закон, се подразбираат исправите (уверенија, сертификати, потврди и друго), кои се издаваат од надлежен орган за кои води службена евиденција, а што служат за утврдување на фактичката состојба врз основа на која се решава за правата, обврските или правните интереси на странките.
Во членот 2 став 1 од Законот за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност е определено дека, доказите и податоците од членот 1 став 3 од овој закон, за кои органот надлежен за решавање води службена евиденција, ќе се смета дека странката ги има поднесено со барањето, а кои органот надлежен за решавање ги прибавува по службена должност. Според ставот 2 од истиот член од Законот, доказите и податоците од ставот 1 на овој член, ќе се смета дека странката со барањето ги има поднесено доколку за истите службена евиденција води друг орган, а истите органот надлежен за решавање може да ги прибави по службена должност, ако странката даде претходна согласност нејзините лични податоци да бидат употребени во постапката за остварување на определено право или правен интерес.
Според членот 3 ставови 1 и 2 од Законот, службеното лице кое ја води постапката е должно по службена должност да ги прибави доказите и податоците за фактите за кои службена евиденција води органот надлежен за решавање. Службеното лице ќе постапи согласно со ставот 1 на овој член и во случај кога во однос на фактите службена евиденција води друг државен орган, односно друг субјект кој води регистар за податоци.
Анализата на овие одредби укажува на уредена законска обврска за регистарските судовите за прибавувањето и размената на докази и податоци по службена должност, од каде инсистирањето во оспорениот член 18 став 2 алинеја 7 од Законот за политичките партии при запишувањето во регистарот да поднесат оригинал или фотокопија на државјанството, според мое мислење е најмалку непотребно. Во постапката по предметот У.бр.55/2013 година оваа околност Судот ја немаше предвид, иако во време на одлучување наведениот закон беше влезен во сила. Во оваа постапка укажав на постоењето на ваквата законска обврска, но мнозинството судии сметаа дека оваа околност не е од значење за донесување на поинаква одлука.
Со цел утврдам дали со оспорената одредба се ограничува слободата на здружување заради остварување и заштита на нивните политички права пристапив и кон компаративни истражувања на регулативата од нашето опкружување, од кои се утврди следното:
Во Законот за политичките партии на Република Црна Гора („Службен лист РЦГ“ бр.21/2004, 73/2010,, 40/2011 и 59/2011) во членот 7 став 1 е предвидено дека партија можат да основаат најмалку 200 граѓани со избирачко право во Црна Гора, кои своеволно потпишуваат изјава за основање на партија. Согласно член 8 став 2 од Законот изјавата мора да биде заверена кај надлежен суд. Според член 14 ставови 1 и 4 од Законот, регистарот на политички партии го води министерството надлежно за работите на управата, кое со свој пропис ги уредува содржината и начинот на водење на Регистарот. Кон пријавата за упис во регистарот се прилагаат:
– одлука за основање на партијата,
– статут на партијата
– програма на партијата.
Во преднацртот на Законот за политичките партии на Босна и Херцеговина од октомври 2013 година во членот 6 став 1 е предвидено дека, политичката партија се упишува во Регистарот на политички странки, а согласно ставот 2 од истиот член од Законот, со денот на упис во Регистарот политичката странка стекнува својство на правно лице. Слично како законското решение на Црна Гора, во Босна и Херцеговина, согласно членот 9 став 1 од Законот, политичка странка може да основаат најмалку 500 полнолетни деловно способни државјани на БиХ, кои своеволно потпишуваат изјава за основање на политичка партија. Согласно членот 22 став 4 од Законот, кон пријавата за упис во Регистарот се прилагаат:
-одлука за основање на политичка партија,
-статут на политичка партија,
-програма на политичка партија,
-доказ за уплатена административна такса и
-доказ дека основачот, односно лицето овластено за преставување и застапување, како и членовите на управните тела не вршеле таква или слична дејност во некоја политичка партија која ги кршела прописите за задолжително доставување на финансиски извештај до Централната изборна комисија на БиХ, кој го издава Централната изборна комисија на БиХ.
Според член 9 од Законот за политичките партии-основање и регистрација на политички партии (симнат текст од страницата на Хрватскиот Сабор), кон барањето за упис во регистарот на политичките партии, меѓу другото, се прилага доказ за хрватско државјанство на основачот и членовите на управните тела. Во членот 7 став 3 од Правилникот за обрасците и начинот на водење на регистар на политичките партии, како и обрасците и постапката за пријава, основање и делување на организациските облици на политичките партии е определено дека, во збирката на исправи се одлагаат: по еден примерок од барањето за упис, програмата, статутот, измени и дополнувања на програмата и статутот, како и сите прилози кон барањето на кои се темели направениот упис, односно промена на податоците во регистарот и примерок на решението за упис.
Според Законот за хрватското државјанство („Народне новине“ бр. 53/1991, 70/1991, 28/1992, 113/1993, 4/1994 и 130/2011) хрватското државјанство се докажува со лична карта, воена книшка или пасош. Хрватскиот државјанин кој нема ниту еден од наведените документи го докажува државјанството со „домовница-државјанство“ која врз основа на евиденцијата за државјанство ја издава матичниот уред. Државјанството е јавна исправа.
Во членот 37 од Законот за државјанство на Република Словенија, словенечкото државјанство се докажува со потврда или друга јавна исправа за државјанство издадена од страна на орган надлежен за водење на службена евиденција во која се внесуваат државјаните или органот за внатрешни работи, надлежен орган на управа во општината во која лицето живее.
Според членот 24 став 4 од Законот за политичките странки на Република Србија („Службени гласник РС“ бр.36/2009) кон пријавата за упис задолжително се прилагаат: записник за основачко собрание; основачки акт; изјава на основачот за основање на политичка странка; на пропишан образец, која содржи заверен потпис; потврда за упис на основачот на политичката странка во избирачкиот список; по два примерока од програмата и статутот; акт за избор на застапник на политичката странка и заверена фотокопија на личната карта на застапникот на политичката странка, а ако таа не содржи податоци за пребивалиште и адреса и потврда за пребивалиште.
Тргнувајќи од анализата на цитираните уставни одредби произлегува дека, слободата на политичко здружување, како уставно гарантирани основна слобода и право на човекот и граѓанинот се остваруваат непосредно врз основа на Уставот, при што Собранието има уставно овластување со закон да ги уреди прашањата кои се релевантни за остварување на оваа слобода. Ако се има предвид дека политичките партии како организирани група на идејни истомисленици, на демократски начин се борат да ја освојат државната власт, сметам дека наметнувањето на законска обврската за поднесување „оригинални или фотокопии од уверенијата за државјанство на основачите, заверени кај нотар“ при основање на политичка партија, преставува ограничувачки и отежнувачки услов за остварување на вака гарантираното уставно право и слобода. Вака наметнатата законска обврска ја попречува слободата за основање на политички партии, бидејќи, непотребно ја комплицира постапката за регистрирање на политичка партија и наметнува непотребен материјален издаток за барателите на уписот.
Анализата на одредбите од Законот за личните карти, Законот за државјанство на Република Македонија и Законот за нотаријатот покажува дека државјанството на Република Македонија може да се докаже со лична карта, но и со патна исправа, тоа не мора секогаш да се докажува со приложување на оригинално или нотарски заверено уверение за државјанство. Впрочем, според цитираните одредби од Законот за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност судовите, како државни органи, надлежни за регистрирање на политичките партии, потребните докази и податоци можат да ги прибави по службена должност од надлежниот орган за водење на евиденција на државјанствата, без притоа членовите на идната политичка партија да ги изложуваат на отежнувачки услови при регистрирање на партијата.
Оттаму сметам дека законодавецот немал основ да ја прoпише оспорената законска одредба поинаку од цитираните одредби кои се јасни и децидни по однос на околноста со кои исправи граѓаните во правниот промет докажуваат дека се државјани на Р.Македонија.
Впрочем, самиот Закон за државјанство во членот 23 ставови 1 и 2 пропишал дека државјанството првенствено се докажува со важечка лична карта или патна исправа, но и со уверение за државјанство на Република Македонија.
При формирање на моето правно мислење се раководев и од анализата на меѓународната регулатива која покажува олеснувачки пристап при регистрирање на политичките партии, без инсистирање државјанството да се докаже со соодветна исправа.
Оттаму, според моја оценка, оспорената законска одредба води кон попречување на граѓаните од идната политичка партија да изберат свои демократски избрани претставници, го попречува и ограничува развојот на политичкиот плурализам, односно егзистирање на мноштвото на политички опции, го попречува и ограничува слободното здружување на граѓаните заради остварување на политички цели во рамките на политичките партии, од каде истата не е во согласност со членовите 2, 8 став 1 алинеи 3 и 5 и 20 од Уставот. Воедно, одредбата не е во согласност и со членот 54 од Уставот, бидејќи со одредбата се ограничуваат слободите и правата на човекот и граѓанинот, за случаи што не се утврдени со Уставот на Република Македонија.
Судија на Уставниот суд на
Република Македонија,
Сали Мурати