Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 202/2019 и 256/2020), на седницата одржана на 3 април 2024 година, по гласањето за Решението У.бр.83/2023, У.бр.96/2023. У.бр 111/2023, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 1, член 2 и член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.111/23), писмено го образложувам моето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. До Уставниот суд на Република Северна Македонија беа поднесени три одделни иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи, a согласно со член 21 од Деловникот беше спроведена единствена постапка по истите. Во суштина заедничко за сите подносители (политичката партија „Левица“ од Скопје, здружението Хелсиншки комитет за човекови права од Скопје, застапувано од извршната директорка Уранија Пировска, Сојузот на синдикатите на Македонија ССМ од Скопје, застапуван од претседателот Слободан Трендафилов и Синдикатот за градежништво, индустрија и проектирање на Република Македонија СГИП, застапуван од претседателот Иван Пешевски) е фактот што оспорените одредби ги сметаат за спротивни на член 8 став 1 алинеи 1, 3, 11, член 9, член 32 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во моето издвоено мислење по предметот У.бр.85/2021, од 15.12.2021 година по повод иницијативата за оценка на уставноста на Законот за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 и Коридорот 10, поднесена од ДКСК, гласав против член 12 став 1 од оспорениот закон кој се однесуваше на работното време за работниците кои работат на стратешкиот проект, односно за истиот сметав дека основано може да се постави прашањето за неговата уставност. И во тој случај како и во конкретниот, јас не ги доведувам под сомнеж уставниот основ и уставното овластување на законодавецот со закон да уреди специјален правен режим за реализација на легитимна цел којашто има општествена оправданост, како што тоа беше сторено со оспорениот закон за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 и Коридорот 10 д. Легитимната цел претставува реализација и заштита на вредности коишто ги афирмира Уставот. Според член 56 став 1 од Уставот, добрата во општа употреба какво што несомнено е патната инфраструктура, претставуваат добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита. Според член 57 од Уставот, Републиката го поттикнува економскиот напредок и се грижи за порамномерен просторен и регионален развој како и за побрз развој на стопански недоволно развиените подрачја. Ваквите уставни вредности се нераскинливо поврзани и меѓусебно условени со цел корпус на економски права кои произлегуваат од Уставот. Општествената оправданост произлегува од реалната состојба во Републиката во поглед на патната инфраструктура, безбедноста на патиштата, регионалното поврзување, регионалниот развој, регионалното поврзување со паневропски коридори и импликациите односно последиците од таквата состојба во економската реалност во државата.
Но и за тој закон, идентично како и за, со конкретната иницијатива, оспорените измени во Законот за работни односи, сметам дека уставното овластување и основ, освен во формалната смисла, налага законското нормирање во неговата материјална суштинска природа да биде во рамките на Уставот и во согласност со неговите темелни вредности, начела и гаранции, односно законодавецот во операционализацијата на уставните норми и вредности е должен да води грижа за она што често и во расправите пред судот и во моите издвоени мислења го потенцирам. Тоа е фактот, дека основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, не случајно се „прворангирана” темелна вредност на нашиот уставноправен поредок. Тие се темелот на кој се заснова Уставот, тие ја претставуваат смислата и суштината на целовитоста на пишаниот Устав, со единствена цел, преку останатите темелни вредности како што се владеењето на правото, принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, таквите слободи и права да бидат гарантирани и заштитени. Позитивноста е само едната страна на уставните права (нивната реална или фактичка страна), а покрај тоа, тие поседуваат идеална димензија. Идеалниот карактер на човековите права не исчезнува откако ќе се трансформираат во позитивни права, таа е присутна и по нивната позитивизација. Токму потрагата по идеалната димензија, со барања за оптимизација во „најголема можна мерка“ или алтернативите, барање за „гаранција за минимална позиција” или барање за „забрана за голема диспропорција”, налага од законодавецот, особено од уставните судии сериозно да ја разберат и идеалната и реалната димензија на правото.
За жал, ниту законодавецот со тогаш оспорениот Закон за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 и Коридорот 10 д, (ниту во конретната иницијатива со Законот за измени и дополнување на Законот за работни односи), не ги заштитил правата на граѓаните на начин на кој налага Уставот, но, ниту мнозинството судии со својата одлука, не постапија правилно во однос на конзистентно толкување и заштита на слободите и правата на граѓаните, а со пропуштањето да утврдат дека со оспорените законски одредби, законодавецот во суштина на граѓаните им ги повредил основните слободи и права признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, со тоа што дозволил одредена категорија граѓани да бидат ставени во нееднаква положба.
Но, по постапувањето на Судот по предметот У.бр.85/2021 на кое се однесува и моето издвоено мислење од 15.12.2021 година, сепак по друга иницијатива Судот неколку месеци подоцна ја донесе Одлуката У.бр. 148/2021 и У бр. 15/2021 од 13.07.2022 година, со која го укина член 12 од Законот за изграба на инфраструктурни коридори 8 и 10.
2. Според мое мислење, ваквата одлука на Судот, поточно аргументите со кои истата беше образложена на некој начин се „изиграни и изманипулирани” со сега оспорените одредби од Законот за измена и дополнување на законот за работните односи. Судот, односно мнозинството судии, едноставно не останаа конзистентни на своите стојалишта од Одлуката по предметот У.бр.148/2021 и У.бр.15/2021 од 13.07.2022 година. Во што се состои моето несогласување со мнозинството судии.
Прво, мојата несогласност е со ставот на мнозинството дека оспорениот член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи не е во спротивност со член 32 од Уставот.
Спротивно од ставот на мнозинството судии, мојот став е дека член 32 од Уставот изречно и императивно утврдува дека остварувањето на правата на вработените се уредува со закон и со колективен договор и ниту на еден друг начин. Оспореното законско решение го напушта тоа ниво на заштита кое го нудат позитивните законски прописи и меѓународните конвенции и се прави обид да се наметне механизам за заобиколување на веќе воспоставени правила, што создава нееднаков третман на одредена група работници со акт на министер. Објаснувањето на мнозинството судии дека поради спецификите на проектите од стратешки интерес потребно е и поинакво регулирање на начинот и местото на исплата и затоа истото го пропишува министерот за финансии во согласност со министерот за труд и социјална политика како ресорно надлежни субјекти, како и образложението дека министерот не го пропишува начинот и местото на исплата на плата „erga omnes” спрема сите работници, туку го пропишува само начинот и местото на исплата на платата на работниците кои работат на проекти од стратешко национално значење, претходно утврдени со конкретен закон, е спротивно на суштината на Одлуката на Уставниот суд У бр. 148/2021 и У бр.15/2021 од 13.07.2022 година, со која се укина член 12 од Законот за изградба на инфраструктурни коридори 8 и 10. Целта на Одлуката беше да не се повредува принципот на еднаквост на граѓаните/работниците, односно истите да бидат изедначени во правата кои произлегуваат од Уставот и законот за работни односи, а не да се прави диференцијација на една категорија работници (кои не работат на проекти од стратешки интерес) со друга (работници кои работат на проекти од стратешки интерес).
Со ваквата одредба се загрозува правната сигурност и владеењето на правото, се воспоставува нееднаков третман на граѓаните кои ги остваруваат или ќе ги остваруваат своите права од работен однос гарантирани со претходно воспоставените уставни и законски норми.
Законот за работните односи во делот VIII „Плаќање на работа” од член 105 до член 115 детално го уредува местото и начинот на исплаќање на платата на работникот од страна на работодавачот. Овие одредби на Законот за работните односи на уставно оправдан начин претставуваат операционализација и разработка на член 32 став 3 од Уставот со кој е регулирано дека секој вработен има право на соодветна заработувачка и став 5, кој императивно пропишува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Самиот факт што во Законот за работните односи во делот VIII „Плаќање на работа” од член 105 до член 115 детално го уредува местото и начинот на исплаќање на платата на работникот од страна на работодавачот е потврда дека станува збор за material legis, со што се исклучува можноста, уредувањето на платата на работниците да биде регулирано на поинаков начин со подзаконски акт како што тоа е сторено во овој случај. Без никаква дилема уредувањето во оспорениот член 1 со кој се предвидува „Министерот за финансии во согласност со министерот за труд и социјална политика го пропишува начинот и местото на исплата на платата на работниците кои работат на проекти од стратешко национално значење утврдени со закон”, не може да биде предмет на подзаконско уредување.
Второ, во врска со оспорениот член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи, каде што се предвидува исклучок од траењето на прекувремената работа подолго од 8 часа неделно и 190 часа годишно за работа на проекти од стратешко национално значење, сметам дека работниците се доведени во неповолна положба и правна несигурност бидејќи вака поставената законска одредба без да се утврди горна граница на прекувремените работни часови остава простор за толкување и манипулација со вкупното времетраење на прекувремената работа.
Во прилог на моите аргументи е Одлуката на Уставниот суд У.бр.148/2021 и У бр.15/2022 од 13.07.2022 година, во која меѓу другото, се потенцира дека вака пропишаното времетраење на работното време, без разлика дали се работи за прекувремена работа, се разликува и е неограничено подолго од пропишаното траење на прекувремената работа која е дозволена за сите други работници во Република Северна Македонија, кое е пропишано како со закон така и со колективни договори и кое не може да биде подолго од 8 часа неделно или 190 часа годишно прекувремена работа, освен во точно определени случаи и за определено време, како и на Директивата 89/391/ЕЕЦ на Советот од 12 јуни 1989 година за воведување на мерки за подобрување на безбедноста и здравјето на работниците на работните места каде што јасно се прокламира преземање на сите потребни мерки за заштита на здравјето на работниците, особено преку правото на користење на дневен, неделен и годишен одмор како период за обновување на физичките и интелектуалните капацитети на работниците и елиминирање на можноста работникот да се откаже од тој одмор, ниту во името на националниот стратешки интерес. Откажувањето од правото на дневен, неделен и годишен одмор е изречно забрането со член 32 од Уставот на Република Северна Македонија и секоја одредба која предвидува откажување од тоа право во форма на писмена изјава за согласност, е неуставна.
Без дилема, со оспорениот член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи, законодавецот направил обид да се „ублажат” последиците од укинувачката Одлука на Уставниот суд во однос на член 12 од посебниот Закон за изградба на инфраструктурните коридори 8 и 10 и да се „заобиколат” аргументите на образложението на Судот. Меѓутоа и вака поставената законска одредба сметам дека е противуставна односно спротивна на начелото на еднаквост на граѓаните и владеењето на правото.
Фактот што спорните прашања се уредуваат со измени и дополнувања на Законот за работните односи, наместо со измени и дополнувања на специјалниот закон (Законот за изградба на инфраструктурни коридори 8 и 10) нема никакво посебно значење во однос на оправдувањето на нивната уставност.
Оттука, сметам дека се основани наводите во иницијативата според кои, оспорениот член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи ги дерогира ограничувањата во траењето на прекувремената работа уредени со член 117 став 2 од Законот за работните односи (најмногу 8 часа во текот на една недела и најмогу 190 часа годишно, и прекувремената работа во период од три месеци не може во просек да надминува повеќе од осум часа неделно), пропуштајќи да утврди какво било ограничување на максималното траење на прекувремените работни часови, односно максималното траење на вкупното работно време кое би ја вклучило и прекувремената работа, наменето за работа на проекти од стратешко национално значење.
Во член 117 од Законот за работните односи се уредува и ограничува прекувремената работа која на барање на работодавачот, работникот е должен да ја извршува. Меѓутоа, со оспорениот член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи овие ограничувања, повеќе не важат за работа на проекти од стратешко национално значење утврдени со закон кој предвидува дека по исклучок на член 117 ставови 1, 2 и 7 за работа на проекти од стратешко национално значење утврдени со закон, а заради потребата од континуитетот во работата, прекувремената работа може да трае подолго од осум часа неделно и 190 часа годишно, по претходна дадена писмена согласност од страна на работникот.
Вака поставената законска норма е во спротивност со основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и втемелени во член 8 од Уставот.
Во однос на оспорениот член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи, односно став 3 од член 134 од Законот, во кој се додава алинеја 44 која заедно со останатите 43 алинеи предвидува исклучок од правилото за недела како неработен ден, идентично на мојот став изнесен во издвоено мислење по предметот У.бр.4/2022 од 01.12.2022 година, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи (со кој се воведе недела неработен ден и исклучоци од правилото), и со тие измени и дополнувања и со конкретново законодавецот сакајќи да постигне благородна цел во интерес на работниците, истите ги става во нееднаква положба. Ваквото уредување не е во интерес на сите работници, напротив има неконзистентност, нејасност што води до противречност и целта, односно генералното правило „недела неработен ден за сите работници” ја губи смислата за голем број работници.
3. Преку владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, се обезбедува примена на правните норми и во конкретни случаи и таа примена претставува механизам којшто го исклучува самоволието и арбитрарноста, односно обезбедува супрематија на правото преку почитување на начелото на уставност и законитост со цел основните слободи и правата на човекот и граѓанинот признати во мешународното право и утврдени во Уставот да бидат обезбедени и заштитени. Правната сигурност на граѓаните, исто така, е основа за функционирање на владеењето на правото. Владеењето на правото е гаранција за остварување на сите останати темелни вредности на нашиот уставен поредок.
4. Поради сето претходно наведено, сметам дека Судот требаше да поведе постапка за оценување на уставноста на член 1, член 2 и член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.111/23), и темелно, суштински, во светлина на највисоките вредности и начела да ја испита нивната уставна оправданост и согласност со член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 11, член 9, член 32 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски