Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), по моето гласање против Одлуката У.бр.80/2023 од 27 март 2024 година на Уставниот суд на Република Северна Македонија, го образложувам следното
И З Д В О Е Н О М И С Л Е Њ Е
I
Ставовите на мнозинството во оваа одлука се истите од Решението У.бр.80/2023 од 14 ноември 2023 година, со кое се поведе постапка за оценување на уставноста на член 6 став 4 од Законот за даноците на имот.
Во однос на нивната апсурдност и излегувањето надвор од она што треба Судот да го прави кога изразува сомнеж во согласноста со уставните одредби, изнесов низа аргументи во моето издвоено мислење во врска со ова решение.
Но, не само што сè остана на истото, во оваа одлука мнозинството се осврнува и на правни прашања кои воопшто не се релевантни во оваа фаза на постапката.
На пример, во образложението на Одлуката се даваат причини за тоа зошто се смета дека наводите во иницијативата биле основани.
Ова е погрешно бидејќи во овој дел од постапката, Судот треба ја даде својата оцена за уставноста, а не повторно да ги оценува наводите.
Имено, иницијативата од гледна точка на постапката, согласно член 11 од Деловникот на Судот, е поводот поради кој со решение се поведува постапка за оценување уставност. Нејзината основаност не може да биде причина да се утврди несогласност со Уставот, туку единствено Судот дава своја оцена за тоа, откако во претходната фаза ги испитал наводите во истата и го покренал уставно-правниот механизам за испитување на уставноста.
Уште повеќе, мнозинството повторно се навраќа на наводите во иницијативата кои се однесуваат на испитувањето на меѓусебната согласност на законите и барањето на подносителот за иницирање постапка за давање автентично толкување од страна на Уставниот суд.
На ова веќе беше одговорено и беше изразен став во претходно споменатото решение и апсолутно нема никаква причина, основ и потреба да биде дел од текстот на Одлуката, односно повторно да се преоценува во оваа фаза.
Но, ако се има предвид она што е подолу изложено, ова се помалите забелешки кои можат да се дадат на оваа одлука.
Сепак, добро е да се посочи и на нив со цел да се добие целосна слика како е пристапено и постапувано при одлучувањето во овој предмет, каде и помалите делови од мозаикот можат да помогнат при нејзиното оформување.
Натамошниот текст на ова издвоено мислење е посветен на суштинските и проблематичните аргументи содржани во оваа одлука.
Притоа, тоа не значи дека на овој начин му го одрекувам правото на мнозинството да има свој став.
Но, ако е став на мнозинство, не значи дека е правилен, а издвоеното мислење е формата преку која може да се изнесат спротивните ставови, за да може јавноста да даде своја оцена.
Од друга страна, пак, ова не е единствената причина за издвојувањето на моето мислење, туку сметам дека со ваквото правно резонирање се прави ненадоместлива штета на единиците на локалната самоуправа.
II
Овој дел ќе го започнам со нешто што е основно, општопознато и претставува аксиом, безброј пати повторуван во одлуките на Судот.
Имено, истиот нема надлежност да ја оценува примената на одредбата чија уставност, односно уставност и законитост ја оценува или како таа би се применувала.
Оценувањето на уставноста, односно уставноста и законитоста е нормативен спор помеѓу две норми – повисока и пониска норма во рамките на правната хиерархија. Притоа, се цени дали втората е во согласност со првата и ништо повеќе.
Спротивно на ова, мнозинството изразува став за тоа како оспорената одредба би се применувала и дава претпоставка на кој начин тоа би се случило, поради што смета дека не е во согласност со неколку уставни одредби.
Ова не е мој впечаток, туку така стои во самата Одлука.
Во продолжение ќе цитирам дел од истата, за да се илустрира и потврди она што го изнесов.
Според мнозинството „…оспорената одредба може на арбитрарен начин да се применува од различни општини на различен начин со примена на различни критериуми, со што граѓаните може да бидат доведени не само во правна несигурност, туку и ќе бидат различно третирани во нивните права и обврски во зависност од тоа која општина кој критериум ќе го примени…што претставува повреда на принципот на еднаквост“.
Со ова, се излегува надвор од она што му е улога и задача на Судот и се преминува на терен на кој уставно-судската оцена нема што да бара – да оценува примена на одредби.
Притоа, ниту самото мнозинство не е сигурно за тоа дали се можни проблеми при примена, па употребува израз „може“ (на арбитрарен начин да се применува, м.з.) со што и самото изразува одреден степен на сопствена неувереност дека тоа можеби и не е така.
На ваквиот приод, слободно може да му се даде квалификација дека е арбитрарен бидејќи се применува начин на оцена кој самото мнозинство си го измислува и наметнува надвор од надлежностите на Судот, при што доаѓа до заклучок дека тоа е само можност, што и не мора да се оствари.
Но сепак, поради непознати причини се приклонува кон другата можност без да даде причина зошто е направен таквиот избор.
Притоа, ако се има предвид погоре цитираниот текст од Одлуката, ова е образложено на нејасен, непрецизен и неразбирлив начин, што не би требало да е одлика на текст во кој патем се укажува на нејасност, непрецизност и неразбирливост на законска норма.
За илустрација, повикувам на препрочитување токму на делот од текстот од Одлуката кој претходно го цитирав, според кој сумирано, оспорената одредба се применува со примена на различни критериуми (?!), што е апсолутно неразбирливо и противвречно, со оглед дека се тврди дека не постојат било какви критериуми, а од друга страна, општините би применувале различни критериуми.
Ако се прифати овој начин на оценување уставност кој го воведува мнозинството, тогаш ќе може да се проблематизира практично секој закон или пропис кој е во сила, само со просто искажување сомнеж како истиот се применува или како би се применувал – што е уште пострашно.
Пред да го примени овој приод, мнозинството можело да го консултира Уставот, поточно член 110 од истиот, каде во првата алинеја од овој член, стои дека Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Така пропишаната надлежност никако не може да биде протолкувана на начин дека треба да се оценува примената на законските норми или да се претпоставува каква би била истата, туку морам да повторам, го ограничува Судот само на анализа на двете норми – уставната и законската и давање оцена за усогласеноста на втората во однос на уставната.
Патем, мнозинството требало да го има предвид и целокупниот текст на Законот за даноците за имот, кога станува збор за прашањето за примена на овој закон.
Доколку го имало, ќе можело да увиди дека овој закон содржи посебен дел (четврти дел, членови 86-89), кој се однесува на надзорот на неговото спроведување (или со други зборови: неговата примена), каде јасно е определен субјектот кој го врши таквиот надзор, а тоа не е Уставниот суд.
Но, за жал, наместо да ја оценува согласноста на одредбата со уставните норми како што налага Уставот, мнозинството си присвојува надлежност на друг орган, преку повторувам – претпоставување за тоа како би се применувала одредбата.
И на крајот, во овој дел морам да нагласам дека ако веќе се тврди дека е проблематична примената на одредбата, тогаш секако беа исполнети условите да се побара од Собранието на Република Северна Македонија да даде автентично толкување на член 6 став 4 од Законот за даноците на имот.
Токму ова беше побарано од страна на подносителот на иницијативата, покрај оценување на уставноста, со оглед на тоа дека Уставниот суд е еден од овластените субјекти од член 175 на Деловникот на Собранието за поднесување барање за давање автентично толкување.
Меѓутоа, мнозинството во Решението со кое се поведе постапка за оценување уставност, зазеде став дека овој предлог бил беспредметен и покрај тоа што истото тоа мнозинство ја проблематизира примената.
Притоа, наместо вака констатираното да биде повод да се побара автентично толкување, истото беше причина за поведување постапка и подоцнежно укинување, за што како што наведов погоре нема никаков основ.
III
Претходното кажано, не е единствениот пример со кој мнозинството со оваа одлука излегува надвор од она што е улога и задача на Судот при оцената на уставноста, односно во случаите кога ја оценува уставноста и законитоста.
Второто се однесува на нешто што исто е основно: нормата се оценува според она што таа го содржи, а не што би требало да содржи.
Доколку би било обратно, практично би му се дала неограничена слобода на тој што треба да ја оценува нормата, дури и да измислува најразлични причини кои според негово наоѓање треба да бидат дел од истата, па поради нивно непостоење нормата би била прогласена за неуставна.
За жал, тоа е случај со оваа одлука.
Повторно ќе илустрирам со цитирање делови од текстот на Одлуката „…Судот утврди дека недостасува јасно и целосно дефинирање на критериумите врз основа на кои ќе се пресмета рокот од 6 месеци за некористење на недвижниот имот“, потоа „…според Судот нејасноста на оспорената одредба произлегува и од фактот дека во рамките на Законот не се дефинирани начинот и постапката за утврдување на некористењето на недвижниот имот, односно не постојат јасни критериуми како, со што, и пред кој орган се докажува користењето односно некористењето на недвижниот имот“; и на крајот „Ова од причина што во рамките на Законот, не е дефинирано прашањето што претставува некористење на недвижен имот, ниту е предвидено дека со подзаконски акти ќе се операционализираат или дефинираат прецизно критериумите и постапувањето на органите задолжени за утврдување на некористење на недвижниот имот…“
Ако се сумира горното, произлегува дека неуставноста на оспорената одредба е поради фактот што наводно Законот за даноците на имот немал предвидено критериуми и не предвидувал постапка, а не дека нејзиниот текст е уставно-проблематичен.
Навистина, образложението на мнозинството е малку поразлично од она што го кажав на почетокот од овој дел, односно се констатира отсутност на содржина која би требало да ја има Законот, па поради тоа одделна негова одредба не е во согласност со уставните одредби.
Но, во суштина станува збор за варијација, каде основното е тоа што не се анализира текстот на самата норма онака како што е донесена, туку се претпоставува потреба од постоење на одредена содржина (овој пат во останатиот дел од Законот), па откако се констатира нејзино непостоење, се заклучува дека оспорената одредба не е во согласност со уставните одредби.
Притоа, се поставуваат две логични прашања:
– ако се утврдила „манливост“ на Законот (не содржи нешто што мнозинството смета дека треба да го има), тогаш зошто Судот не го укине во целина, туку останува да опстојува во правниот поредок со такви недостатоци и
– ако мнозинството ги констатира овие недостатоци во останатиот текст на Законот, зошто воопшто ја укинува оспорената одредба која практично е „жртва“ на она што не било предвидено во останатиот текст.
IV
Заслужува коментар и начинот на кој мнозинството доаѓа до заклучок за нејасност, непрецизност и неразбирливост на одредбата која ја укина.
Имено, преку тврдењето дека Законот за даноците на имот не го содржи тоа што мнозинството смета дека треба да го има, се извлекува заклучок дека оспорената одредба била нејасна, непрецизна и неразбирлива.
Но, пред да преминам на главното, морам да посочам на тоа дека иако е укината одредбата во целост, всушност во текстот на Одлуката се проблематизираат само нејзини одделни делови, а не целината.
Треба да се има предвид, дека оваа одредба е комплексна и патем предвидува зголемување на стапките на данокот на имот за три пати во однос на стапките пропишани во став 1 од овој член за другиот недвижен имот опишан во член 2 став 1 точка 1 од овој закон кој е во сопственост на државата или на општините, општините во Градот Скопје и на Градот Скопје како и во сопственост на физички и правни лица, а кој не се користи од сопственикот или не се издава под закуп подолго од шест месеци во текот на една година.
Меѓутоа, за делот за зголемување на даночните стапки не е дадено никакво образложение, иако одредбата се укинува во целост.
Без разлика дали се оценува нејасност, непрецизност и неразбирливост на одредба во целост или одредени нејзини делови, тоа се прави преку анализа на самата нивна содржина онака како што се донесени, а не според тоа дали во останатиот текст на Законот не е содржано нешто што се смета дека треба да биде содржано, па да се донесува таков заклучок.
Впрочем и самото мнозинство во немоќ да најде аргументи за нејасност, непрецизност и неразбирливост на деловите „користи“ и „подолго од шест месеци“ од член 6 став 4 од Законот за даноците на имот, бара на пример, причини во отсуството на наводни „критериуми врз основа на кои ќе се пресмета рокот од 6 месеци за некористење на недвижниот имот“.
Значи, не е нејасно, непрецизно и неразбирливо тоа што законодавецот во укинатата одредба предвидел рок од шест месеци за некористење на недвижен имот, туку мнозинството утврдило дека Законот не содржи одредби како би се пресметал овој рок, па поради тоа, овој дел од одредбата е нејасен, непрецизен и неразбирлив.
Патем, за мене е целосно нејасен и неразбирлив ставот на мнозинството за тоа како би се пресметувал рокот, во услови кога човештвото одамна го решило тој проблем преку определување на траењето на временските единици (час, ден, месец и година).
V
Погоре изложеното, укажува на тоа дека всушност не е даден ниту еден одржлив, логичен и правно заснован аргумент за несогласноста на член 6 став 4 од Законот за даноците на имот со уставните одредби наведени во Одлуката. Сепак, во продолжение ќе направам обид да дадам спротивни и суштински аргументи на оние на мнозинството.
Воопшто не е точно дека Законот за даноците на имот не предвидува начин и постапка за утврдување на тоа дали еден недвижен имот се користи како што тврди мнозинството.
Така, во член 29 став 3 од овој закон е предвидено дека за имотот што го стекнува или почнува да го користи во текот на годината или ако по некоја друга основа настанува даночна обврска, обврзникот е должен да поднесе даночна пријава во рок од 15 дена од денот на стекнувањето на имотот, или од отпочнувањето на користењето на имотот, односно од настанувањето на даночната обврска. По повод оваа пријава се донесува посебно решение од градоначалникот со кое се утврдува данокот на имот.
На општините пак, за утврдување на фактичката состојба им стојат на располагање сите предвидени доказни средства со ЗОУП, но и регистрите на недвижен имот, предвиден со член 39 од Законот за даноците на имот.
Потоа, во рамките на правната заштита можно е обжалување на решението за утврден данок или евентуално поведување управен спор, а содржани се и одредби дека даночниот обврзник има право на враќање на повеќе или на погрешно уплатениот данок, каматата и трошоците на присилна наплата (член 83), па не може да се каже дека не постојат механизми и опасност од арбитрарно постапување како што тврди мнозинството.
Што накратко значи ова?
Со член 6 став 4 Законот за даноците на имот се утврдени условите врз основа на кои се зголемуваат стапките за три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член со точно дефинирање за кој недвижен имот се работи.
Тие услови се: (1) овој имот да не се користи од сопственикот или (2) да не се издава под закуп подолго од шест месеци во текот на една година.
За тоа дали се исполнети овие услови се утврдува во посебно предвидена постапка поединечно за секој даночен обврзник преку донесување соодветен поединечен акт преку претходно утврдување на фактичката состојба.
Впрочем, тоа е и функцијата на законите.
Тие треба да ги предвидат условите, а даночната обврска да се утврдува за секој даночен обврзник преку законски предвидена постапка и апсолутно нема никаква логика да се бара нормирање какво што бара мнозинството.
VI
На крајот, морам да констатирам дека за мнозинството не беше воопшто спорно тоа што одредбата предвидува три пати поголеми стапки за данок на имот, туку е проблематично како се утврдуваат условите за негово плаќање.
Притоа, имајќи предвид дека даноците на имот се важен приход на општините, а со ваквата одлука се ускратува тоа, се надевам на поскоро извршување на оваа одлука од страна на законодавецот со цел да се овозможи повторно остварување на уставната должност за плаќање на јавните давачки.
Претседател
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска