У.бр.133/2022 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.133/2022
Скопје, 09.04.2025 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, член 70 алинеја 2 и член 78 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 9 април 2025 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ ОДБИВА барањето на проф. д-р Димитар Апасиев од Скопје, за заштита на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, што се однесуваат на правото на политичко дејствување и забраната на дискриминација по основ на политичка припадност.

2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

Проф. д-р Димитар Апасиев, на 23.12.2022 година, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе барање за заштита на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот кои се однесуваат на правото на политичко дејствување и забрана на дискриминација по основ на политичка припадност за кои што смета дека му се повредени со дејствие сторено од страна на г. Талат Џафери, во време кога тој ја извршувал функцијата претседател на Собранието на Република Северна Македонија.

Подносителот во барањето дава хронологија на настаните поврзани со предлогот за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување на референдум што тој го поднел до претседателот на Собранието на Република Северна Македонија Талат Џафери. Имено, тој наведува дека на 7 октомври 2022 година, во својство на физичко лице – овластен предлагач, до претседателот на Собранието на Република Северна Македонија м-р Талат Џафери, поднел Предлог-барање за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување задолжителен дополнителен референдум, со кој побарал да се овозможи понатамошно непречено собирање на уставно предвидените 150.000 граѓански потписи за распишување референдум со следново прашање: „Дали сте за продолжување на преговорите со ЕУ со прифаќање на собраниските Заклучоци бр. 08-3238/1 од 16 јули 2022 rодина ?

Подносителот на барањето смета дека претседателот на Собранието, г.Талат Џафери, постапил спротивно на Уставот и на Деловникот на Собранието, бидејќи наместо согласно Законот за референдум веднаш да го достави неговиот предлог до претседателот на Законодавно-правната комисија и до претседателот на матичното работно тело заради давање мислење за уредноста на иницијативата, тој со Известување бр. 08-4147 /2 (од 12.10.2022 год.), своеволно му наложил на подносителот, како предлагач, Предлогот за граѓанска иницијатива да го усогласи со Деловникот во рок од 15 дена. Според подносителот на барањето, известувањето на претседателот на Собранието е каприциозно, конфузно и бесмислено, бидејќи истото се заснова на одредби од Деловникот на Собранието кои се однесуваат на неуредност на „предлог на закон”, иако во конкретниот случај се работело за Предлог за покренување граганска иницијатива на државно ниво за распишување референдум. Тој смета дека претседателот на Собранието дал паушален одговор во кој цитирал погрешни и нерелевантни членови од Законот за референдум.

По приемот на известувањето, подносителот на барањето како овластен предлагач, благовремено поднел Поднесок за деловничко усогласување на Барањето/прецизирање на првично поднесениот предлог во кое ги прецизирал сите направени пропусти од страна на претседателот на Собранието и одново побарал од него да постапи согласно законот и Деловникот. Претседателот на Собранието на 15 ноември 2022 година издал второ Известување (бр. 08-4147/4) што подносителот го примил на 17.11.2022 година во кое, без правен основ и без образложение, претседателот на Собранието ја повторил одлуката да не го проследи предлогот на пленарна седница. Ваквото постапување на претседателот на Собранието, според подносителот, целосно ги пречекорува неговите инокосни ингеренции, ја узурпира надлежноста на пленумот и ја крши процедурата за граѓанска иницијатива, како уставно загарантирано право, со што се оквалификува како класичен ultra vires акт.

Со опишаното дејствие подносителот смета дека му е сторена повреда на уставно зарантираното субјективно право на политичко дејствување, односно правото – како граѓанин – активно да учествува во политичкиот живот, преку поднесување на претставки и предлози до органите на државната власт во коешто спаѓа и правото да поднесува предлог за пристапување кон измена на Уставот, предлог за донесување или измена и дополнување на закон, како и правото на покренување граѓанска иницијатива за распишување на референдум на државно ниво.

Подносителот на барањето смета дека со одбивањето да ја проследи иницијативата до надлежните собраниски тела, претседателот на Собранието ја злоупотребил својата службена положба и овластување, спротивно на уставните, законските и деловничките норми, арбитрарно ја узурпирал надлежноста на пленумот на Собранието и го оневозможил подносителот да го оствари уставно заштитеното право на политичко дејстување. Ваквото постапување на претседателот на Собранието според подносителот, ја загрозува демократијата и владеењето на правото како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Понатаму во барaњето се наведува дека со наведеното дејствие, претседателот на Собранието го повредува и правото на забрана на дискриминација на граѓаните по основ на политичка припадност што е гарантирана со Уставот и со член 14 и член 1 од Протоколот бр. 12 од Европската конвенција за човекови права. Подносителот наведува дека е пратеник во Собранието на РМ од редот на опозицијата и претседател на опозициска парламентарна политичка партија – „Левица“, така што е општо позната неговата политичка припадност, со што е јасно дека тој ја има заштитената карактеристика „политичка припадност”, како можен дискриминаторски основ.

Наводите за дискриминација подносителот на барањето ги поткрепува со податоци од Хронолошкиот преглед на иницијативи за референдуми поднесени до Собранието во минатото (од 1991 година до 2022) изработен од страна на Парламентарниот институт, по претходни граѓански иницијативи, од кој можело да се утврди дека претседателите на Собранието, вклучително и Џафери – постапувале исправно и сосем коректно, согласно со член 191 и 192 од Деловникот на Собранието, бидејќи сите претходни иницијативи биле препратени до матичните работни тела во Собранието, како и до пленумот на Собранието. Со овие податоци се докажувало дека подносителот, како политички неистомисленик и опозиционер, бил ставен во понеповолна положба во однос на останати граѓани кои во минатото претендирале да покренат граѓанска иницијатива и дека дејствието на г. Талат Џафери е јасно политички мотивирано и претставува удар на политичкиот плурализам и демократијата во државата. Противуставното и незаконито оспорено дејствие на претседателот на Собранието во целост го исполнува битието на постапување кое претставува директна дискриминација врз дискриминаторска основа – политичка припадност. Со тоа претседателот на Собранието го дискриминира подносителот како граѓанин поради неговото политичко убедување, гушејќи ја демократијата и политичката дебата во јавноста преку ефективно спречување на легитимната граѓанска иницијатива која ја има поднесено, како уставно загарантирано граѓанско и политичко право.

Подносителот бара Уставниот суд, во итна и интердиктна постапка, да утврди повреда на правото на забрана на дискриминација по основ на политичка припадност и да определи ефективен начин на отстранување на последиците од оспореното дејствие на претседателот на Собранието. Тој конкретно предлага Уставниот суд да го поништи известувањето бр. 08-4147/4 (од 15.11.2022) на претседателот на Собранието на Република Северна Македонија и, со цел отстранување на последиците од примената на дејствието на претседателот на Собранието, да го задолжи да го достави Предлог-барањето за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување на задолжителен дополнителен референдум од 7 октомври 2022 година до претседателот на Законодавноправната комисија и до претседателот на матичното работно тело во Собранието на Република Северна Македонија, заради прибавување мислење за уредноста на иницијативата.

На 18.01.2023 година, 20.02.2023 година, 28.03.2023 година, 05.12.2023 година, 15 декември 2023 година и 09.02.2024 година, подносителот достави дополнителни докази – граѓански иницијативи поднесени од други граѓани и политички партии за собирање потписи за распишување на референдум кои биле доставувани до собраниската Комисија за политички систем и односи помеѓу заедниците и до Законодавно-правната комисија, согласно Деловникот на Собранието, како доказ дека при постапување со други референдмски иницијативи, од други физички лица, претседателот на Собранието, Талат Џафери постапувал согласно Деловникот и согласно строго утврдената процедура за постапување, но дека единствено тој е дискриминиран и ставен во понеповолна положба во однос на другите граѓани предлагачи. Подносителот го достави и Мислењето на Комисијата за спречување и заштита од дискриминација, донесено на 02.03.2023 со кое Комисијата утврдила дека Собранието на Република Северна Македонија и Талат Џафери од функција претседател на Собранието на Република Северна Македонија сториле директна дискриминација врз Димитар Апасиев врз основа на политичко уверување во областа на правосудство и управа, како и Решението X.П4-400/23 на Основниот граѓански суд Скопје (од 30.06.2023) со кое тој суд се огласил за ненадлежен за постапување по тужбата на тужителот проф.д-р Димитар Апасиев против тужениот Талат Џафери за утврдување дискриминација и надомест на штета, ги укинал сите спроведени дејствија во постапката и ја отфрлил тужбата на Димитар Апасиев против Талат Џафери и Решението ГЖ-2558/23 од 26.10.2023 на Апелациониот суд Скопје со кое жалбата на тужителот Димитар Апасиев се одбива како неоснована и Решението на Основниот граѓански суд П4-400/23 од 30.06.2023 се потврдува.

Уставниот суд на 3 октомври 2024 година одржа јавна расправа во присуство на подносителот на барањето д-р Димитар Апасиев и поранешниот претседател на Собранието на Република Северна Македонија, м-р Талат Џафери, како и експерти и врз основа на одржаната јавна расправа, како и доставената документација по предметот, ја утврди следната фактичка состојба:

Подносителот на барањето проф. д-р Димитар Апасиев е претседател на политичката партија „Левица“ и пратеник во Собранието на Република Северна Македонија. Toj на 7 октомври 2022 година, во својство на физичко лице – овластен предлагач, до претседателот на Собранието на Република Северна Македонија поднел Предлог-барање за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување задолжителен дополнителен референдум, со кој побарал да се овозможи понатамошно непречено собирање на уставно предвидените 150.000 граѓански потписи за распишување референдум со следното прашање „Дали сте за продолжување на преговорите со ЕУ со прифаќање на собраниските Заклучоци бр. 08-3238/1 од 16 јули 2022 rодина?“ Барањето било поткрепено со 750 потписи од граѓани.

Претседателот на Собранието, м-р Талат Џафери, со Известување бр. 08-4147 /2 од 12 октомври 2022 година, повикувајќи се на одредби од Законот за референдум (членовите 14, 15, 25, 26 и 66) и од Деловникот на Собранието (членовите 60 став 1 алинеја 5, член 135 и член 136), му наложил на подносителот како предлагач, во рок од 15 дена да го усогласи

Предлогот за граѓанска иницијатива со Деловникот на Собранието. Во известувањето претседателот на Собранието навел дека барањето не било подготвено во согласност со член 135 од Деловникот и дека поставеното прашање не било соодветно од причина што заклучоците не се општ правен акт, закон или Устав, односно дека тие се став кој ја насочува Владата во нејзиното постапување. Претседателот се повикал на член 136 од Деловникот на Собранието кој се однесува на случаите кога е поднесен предлог – закон кој не е подготвен според одредбите од Деловникот.

По приемот на известувањето, на 11 ноември 2022 година, подносителот на барањето како овластен предлагач, до претседателот на Собранието поднел Поднесок за деловничко усогласување на Барањето/прецизирање на првично поднесениот предлог во кое ги навел пропустите кои, според негово мислење, ги сторил претседателот на Собранието и одново побарал од него да постапи согласно Законот и Деловникот, односно да го достави Предлогот до матичните работни тела Комисијата за политички систем и односи меѓу заедниците и Законодавно-правната комисија. Подносителот во поднесокот го појаснил референдумското прашање за кое предложил да гласи „Дали сте за преговори со ЕУ со прифаќање на изгласаните собраниски ставови содржани во Заклучоците бр.08-3238/1 од 16 јули 2022 година?“ ЗА ПРОТИВ

Претседателот на Собранието на 15 ноември 2022 година издал второ Известување под број 08-4147/4 во кое констатирал дека подносителот не постапил по барањето за усогласување со одредбите на Деловникот на Собранието. Подносителот го примил известувањето на 17 ноември 2022 година и на 22 ноември 2022 година до претседателот на Собранието доставил писмено барање Предлогот да биде ставен на дневен ред на 95. пленарна седница на Собранието.

Д-р Димитар Апасиев на 23 декември 2022 година до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави барање за заштита на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот во кое тврди дека претседателот на Собранието на Република Северна Македонија, Талат Џафери со дејствието – непроследување на неговиот предлог за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување на референдум, му ги повредил уставно загарантираните субјективни права на политичко дејствување и еднаквост пред законите, односно забрана на дискриминација по основ на политичка припадност.

Подносителот на барањето за заштита на слободите и правата, на 19 декември 2022 година, до Комисијата за спречување и заштита од дискриминација поднел претставка за сторена дискриминација врз основа на политичко уверување, по која Комисијата на 2 март 2023 година донела Мислење со кое утврдила дека Собранието на Република Северна Македонија и Талат Џафери од функција претседател на Собранието на Република Северна Македонија сториле директна дискриминација врз Димитар Апасиев врз основа на политичко уверување во областа на правосудство и управа.

На неутврден датум во 2023 година, подносителот на барањето за заштита на слободите и правата Димитар Апасиев поднел тужба за утврдување дискриминација и за надомест на штета против тужениот Талат Џафери до Основниот граѓански суд во Скопје.

На 30 јуни 2023 година Основниот граѓански суд Скопје, вон рочиште, со Решението X.П4-400/23 се огласил за ненадлежен за постапување по тужбата на тужителот проф.д-р Димитар Апасиев против тужениот Талат Џафери за утврдување дискриминација и надомест на штета, вредност на спорот 100.000 денари; ги укинал сите спроведени дејствија во постапката и ја отфрлил тужбата на Димитар Апасиев против Талат Џафери. Во образложението на Решението, меѓу другото, се цитираат и одредбите од членовите 50, 108 и 110 од Уставот, Амандман XXI на Уставот како и одредбите од членовите 51 и 56 од Деловникот на Уставниот суд. Основниот граѓански суд наведува дека не е надлежен да постапува по тужбата бидејќи испитувањето на фактот дали тужениот во својство на надлежен орган во постапка согласно Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија ја повредил уставната забрана за дискриминација е во надлежност на Уставниот суд и дека граѓанскиот суд нема законско овластување да го преиспитува постапувањето на тужениот во рамките на неговото законско овластување кое произлегува од посебни закони и подзаконски акти како што е Деловникот на Собранието, односно да преиспитува дали тужениот го почитувал правото на тужителот на еднаков третман.

Апелациониот суд Скопје со Решението ГЖ-2558/23 од 26 октомври 2023 жалбата на тужителот Димитар Апасиев ја одбил како неоснована и Решението на Основниот граѓански суд П4-400/23 од 30 јуни 2023 го потврдил. Од образложението на Решението се утврди дека Апелациониот суд во целост ги прифатил аргументите на Основниот граѓански суд дека за решавање на спорното прашање не е надлежен основен суд, туку Уставниот суд како посебен орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста.

На 6 јули 2023 година Собранието на Република Северна Македонија до Уставниот суд достави одговор на барањето за заштита на слободите и правата, потпишан од страна на претседателот на Собранието м-р Талат Џафери, во кој се истакнува дека тој како претседател на Собранието на Република Северна Македонија постапил согласно одредбите од Деловникот на Собранието, дека негова единствена намера била да го почитува и да се грижи за спроведување на Деловникот и дека во ниту еден случај немал намера некого да стави во нееднаква положба по кој било основ, туку барал да се почитуваат собраниските процедури.

Од Хронолошкиот преглед на иницијативи за референдум поднесени до Собранието изготвен од страна на Парламентарниот институт, се утврди дека во периодот од 1991 година до 7 октомври 2022 година, биле поднесени 12 иницијативи за референдум од кои 10 биле проследени до надлежните собраниски комисии, односно на пленарна седница на Собранието. Слично како и иницијативата на подносителот на барањето и иницијативата поднесена од страна на политичката партија ВМРО-ДПМНЕ преку овластениот предлагач Христијан Мицковски за распишување на референдум во врска со Договорот со Бугарија, исто така не била проследена до собраниските комисии, односно истата била вратена на доработка од формални причини поради ненаведување на уставното име на државата.

Од дополнително доставените докази од страна на подносителот на барањето се утврди дека во периодот по 7 октомври 2022 година (кога подносителот го поднел предлогот односно граѓанската иницијатива до Собранието) па сè до февруари 2024 година до Собранието на Република Северна Македонија биле поднесени 11 предлози, односно граѓански иницијативи од кои една за измена на Уставот, а другите биле иницијативи за распишување на референдум на државно ниво. По овие поднесени иницијативи се постапувало согласно член 191 став 2 од Деловникот на Собранието и истите биле доставувани до Законодавно-правната комисија на Собранието и до матичната комисија, а потоа и до Собранието заради одлучување на седница на Собранието.

III

Правно мислење

Уставни одредби

Во член 2 од Уставот е определено дека во Република Северна Македонија, суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните. Граѓаните на Република Северна Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.

Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, политичкиот плурализам се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија утврдени во член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 5 од Уставот.

Согласно со член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичко и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со член 16 од Уставот, кој се однесува на граѓанските и политичките слободи и права, се гарантира слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата. Се гарантира слободата на говорот, јавниот настап, јавното информирање и слободното основање на институциите за јавно информирање.

Согласно со член 20 од Уставот, на граѓаните им се гарантира слободата на здружување заради остварување и заштита на нивните политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања.

Во член 24 од Уставот е определено дека секој граѓанин има право да поднесува претставки до државните органи и другите јавни служби и на нив да добие одговор. Граѓанинот не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките, освен ако со нив не сторил кривично дело.

Според член 50 од Уставот, секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Северна Македонија во постапка заснована врз начелата на приоритет и итност. Се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Согласно со член 110 алинеја 3 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија ги штити слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат на слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, политичкото здружување и дејствување и забрана на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност.

Деловник на Уставниот суд на Република Северна Македонија (Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021)

Според член 51 од Деловникот на Уставниот суд, секој граѓанин што смета дека со поединечен акт или дејство му е повредено право или слобода утврдени со член 110 алинеја 3 од Уставот, може да бара заштита од Уставниот суд во рок од 2 месеци од денот на доставувањето на конечен или правосилен поединечен акт, односно од денот на дознавањето за преземање дејство со кое е сторена повредата, но не подоцна од 5 години од денот на неговото преземање. Во барањето, според член 52 од Деловникот, потребно е да се наведат причините поради кои се бара заштита, актите или дејствијата со кои тие се повредени, фактите и доказите на кои се заснова барањето, како и други податоци потребни за одлучувањето на Уставниот суд.

Во член 55 е предвидено дека за заштита на слободите и правата Уставниот суд одлучува, по правило, врз основа на одржана јавна расправа. На јавната расправа се покануваат учесниците во постапката и народниот правобранител, а по потреба можат да се повикаат и други лица, органи или организации. Јавната расправа може да се одржи и ако некој од учесниците во постапката или народниот правобранител не присуствуваат, доколку се уредно поканети.

Закон за референдум и други облици на непосредно изjаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005, 3/2006 и 50/2006)

Според член 2 од овој закон, референдумот е облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, за прашања од надлежност на општините, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје, како и за други прашања од локално значење.

Во член 3 од Законот е определено дека граѓанската иницијатива е облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето преку покренување на иницијативи пред Собранието на Република Македонија, пред советите на општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје. Граѓанска иницијатива може да се покрене за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија (во натамошниот текст: Уставот), предлагање за донесување на закон и за распишување на референдум на државно ниво (во натамошниот текст: граѓанска иницијатива на државно ниво).

Според член 24 од Законот, референдум на државно ниво може да се распише и за потреба од ратификација на меѓународни договори и за други прашања од надлежност на Собранието (претходен референдум) и за одлуки донесени од Собранието или за изјаснување на граѓаните за други прашања за кои одлучувало Собранието (дополнителен референдум.)

Постапката за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво е уредена во член 66 и член 67 од Законот. Според член 66, граѓанска иницијатива на државно ниво се покренува на предлог на 100 граѓани. Граѓанската иницијатива на државно ниво се спроведува за прашања од членот 3 став 2 на овој закон. Предлогот за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво треба да биде поднесен од овластен предлагач и да се однесува на прашање за кое е надлежно да одлучува Собранието. Овластен предлагач, во смисла на ставот 3 од овој член, е првиот потписник на предлогот за покренување на граѓанска иницијатива.

Согласно со член 67 од Законот, предлогот за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво се доставува до претседателот на Собранието. Кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е во согласност со членот 66 од овој закон, во рок од три дена за тоа ќе го извести овластениот предлагач. Кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата ќе го стави на дневен ред на првата наредна седница на Собранието, но не подоцна од 15 дена од денот на утврдувањето на неуредноста на иницијативата. Собранието со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Претседателот на Собранието го известува овластениот предлагач за заклучокот на Собранието во рок од три дена од денот на неговото донесување.

Деловник на Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 91/2008, 119/2010 и 23/2013).

Според член 60 од Деловникот на Собранието на Република Македонија, претседателот на Собранието, меѓу другото, ја испитува уредноста на предлогот за покренување граѓанска иницијативата за донесување закон, за распишување на референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот.

Постапката по предлог за донесување закон е уредена во глава IX oд Деловникот, при што во член 135 е уредена содржината на предлог-законот, а во член 136 е уредено постапувањето со неуреден предлог. Овој член предвидува дека ако предлогот на закон не е подготвен во согласност со одредбите на овој деловник, претседателот на Собранието, пред да го достави на пратениците, ќе побара од предлагачот да го усогласи со одредбите на овој деловник. Ако предлагачот не го дополни предлогот на законот во рок од 15 дена од барањето на претседателот на Собранието се смета дека предлогот на законот не е поднесен.

Постапката по граѓанската иницијатива на државно ниво е уредена во член 191 од Деловникот, според кој претседателот на Собранието, по добивањето на предлогот за покренување на граѓанска иницијатива за донесување закон, за распишување референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија, веднаш ја доставува до претседателот на Законодавно-правната комисија и до претседателот на матичното работно тело. Законодавно-правната комисија и матичното работно тело во рок од два работни дена до претседателот на Собранието доставуваат мислење за уредноста на иницијативата.

Согласно член 192 став 2 од Деловникот, ако претседателот на Собранието утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата го става на дневен ред на првата наредна седница на Собранието. Собранието со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Претседателот на Собранието го известува овластениот предлагач за заклучокот на Собранието во рок од три дена.

Закон за спречување и заштита од дискриминација („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.258/2020)

Со член 5 од Законот за спречување и заштита од дискриминација, се забранува секоја дискриминација врз основа на раса, боја на кожа, потекло национална или етничка припадност, пол, род, сексуална ориентација, родов идентитет, припадност на маргинализирана група, јазик, државјанство, социјално потекло, образование, религија или верско уверување, политичко уверување, друго уверување, попреченост, возраст, семејна или брачна состојба, имотен статус, здравствена состојба, лично својство и општествен статус или која било друга основа.

Член 6 од истиот закон, ја дефинира дискриминацијата како секое разликување, исклучување, ограничување или давање првенство што се заснова на дискриминаторска основа, со сторување или несторување, што имаат за цел или резултат спречување, ограничување, признавање, уживање или остварување на правата и слободите на одредено лице или група на еднаква основа со други. Ова ги опфаќа сите форми на дискриминација вклучително и оневозможување на соодветно приспособување и оневозможување на пристапност и достапност на инфраструктурата, добрата и услугите.

Според член 8 од Законот, директна дискриминација постои кога со едно лице или со група се постапува, се постапувало или би се постапувало понеповолно во однос на друго лице или група во фактичка или можна споредлива или слична ситуација, врз дискриминаторска основа.

Според член 32 од Законот, лицето кое смета дека е дискриминирано може да поднесе тужба пред надлежен граѓански суд. Во постапката соодветно се применуваат одредбите од Законот за парничната постапка, освен ако со овој закон не е поинаку уредено. Постапката е итна.

Согласно член 33 од Законот, во постапката за заштита од дискриминација месно е надлежен, покрај судот со општа месна надлежност, и судот на чиешто подрачје е живеалиштето, односно седиштето на тужителот.

Видовите тужби односно тужбените барања што можат да се истакнат во постапката за дискриминација се утврдени во член 34.

Преминот на товарот на докажувањето во случаите на дискриминација е предвиден во член 37 од Законот, според кој тужителот кој тврди дека во согласност со одредбите на овој закон е сторена дискриминација е должен да ги изнесе фактите што го прават тврдењето веројатно и тогаш товарот на докажување преминува на тужениот да докаже дека не постои дискриминација.

Релевантни одредби од меѓународното право и
практиката на Европскиот суд за човекови права

Правото на политичко дејствување, односно политичка партиципација е гарантирано со член 25 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички права усвоен во рамките на ООН, според кој, секој граѓанин има право и можност, без каква и да е дискриминација спомната во член 2 и без неосновани ограничувања:

а) да учествува во управувањето со јавните работи, или непосредно или преку слободно избрани претставници;
б) да избира и да биде избран на периодични, автентични, општи, еднакви и тајни избори, што обезбедуваат слободно изразување на волјата на избирачите;
в) да биде примен, по општи и еднакви услови, во јавните служби на својата земја.

Според Комитетот за човекови права, правото на еднакво учество во јавните работи предвидено со член 25 од Пактот е тесно поврзано со идејата за демократија. Комитетот за човекови права во Општиот коментар бр. 25 утврдил дека ова право „лежи во сржта на демократското владеење што се темели на согласноста на народите и согласноста со принципите на Пактот. Неговиот материјален опфат е широк бидејќи тоа се состои од правото на секој граѓанин да учествува во вршењето на јавните работи, правото да бира и да биде избран и правото на пристап до јавните служби. Првиот аспект – вршењето на јавните работи, Комитетот го интерпретирал како „широк концепт кој се однесува на остварувањето на политичката власт, особено остварувањето на законодавните, извршните и управните овластувања. Тоа ги опфаќа сите аспекти на јавната администрација, формулацијата и имплементацијата на политиките на меѓународно, национално, регионално и локално ниво“. Правото на учество во вршењето на јавните работи може да се остварува директно преку вршење на функции во законодавните органи, во извршната власт и преку механизми на директна демократија или преку слободно избрани претставници, но исто така и преку вршење на влијание преку јавни дебати или организации на граѓанското општество. Со други зборови, вршењето на јавните работи опфаќа право да се биде целосно инволвиран и да се влијае во процесите на донесување на одлуките во секоја фаза: формулирање, мониторинг и имплементација на политиките и законодавството што има влијание врз носителите на правата.

Член 1 од Протоколот бр. 12 кон Европската конвенција за човекови права, утврдува општа забрана на дискриминацијата, така што предвидува дека уживањето на секое право предвидено со закон ќе биде обезбедено без дискриминација врз било која основа како пол, раса, боја, јазик, религија, политичко или друго мислење, национално или социјално потекло, поврзаност со национално малцинство, имот, раѓање или друг статус. Никој не смее да биде дискриминиран од страна на јавен орган по која било основа наведена во ставот 1.

Во однос на забраната на дискриминација, од практиката на Европскиот суд за човекови права произлегува дека за да стане збор за дискриминација, мора да постои различен третман на лица во аналогни или релевантно слични ситуации. Меѓутоа, само разликите во третманот кои се темелат на лични карактеристики (или „статус“) по кој лицата или групите на лица се разликуваат една од друга, можат да ја покренат таа одредба…Разликата во третманот на лицата во аналогна или релевантно слични ситуации ќе се смета за дискриминаторска само доколку нема објективно или разумно оправдување, односно доколку нема „легитимна цел“ или доколку нема „разумна врска на пропорционалност помеѓу средствата што се применети и целта што требало да се постигне (случај Molla Sali v. Greece [GC], Andrejeva v. Latvia [GC] и др.)

Правото на фер судење, што подразбира и право на јавна расправа е гарантирано со член 6 став 1 од Европската конвенција за човекови права, според кој секој има право правично и јавно, во разумен рок, пред независен и непристрасен со закон воспоставен суд да бидат разгледани и утврдени неговите граѓански права и обврски или основаноста на какви било кривични обвиненија против него.

Во однос на правото на јавна, усна расправа пред Уставниот суд релевантен случај е случајот Селмани и др. против Република Македонија (Жалба бр.67259/14, пресуда од 09.02.2017, кој се однесува на настаните од 24.12.2012 и присилното отстранување на новинарите од салата на Собранието на РМ). Во овој случај Европскиот суд за човекови права утврдил повреда на членот 6 од Конвенцијата (право на фер судење) поради тоа што Уставниот суд не одржал јавна расправа по барање за заштита на слободите и правата. Европскиот суд констатирал дека случајот на жалителите бил разгледан само пред Уставниот суд, кој делувал како суд од прва и единствена инстанца. Ниту еден друг судски орган не го разгледал случајот пред Уставниот суд, поради што апликантите имале право на усна расправа пред Уставниот суд. Поради тоа што Уставниот суд не одржал јавна расправа, Европскиот суд за човекови права утврдил повреда на 6 став 1 од Конвенцијата во врска со неодржувањето на усна расправа во постапката пред Уставниот суд.

Ставови на Судот

Од наведените уставни одредби произлегува дека темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и дека во сферата на овие слободи и права спаѓаат и политичките слободи и права на граѓанинот кои се изразуваат преку правото на политичко здружување и дејствување, како форма и начин за учество на граѓанинот во политичкиот живот на земјата. Слободата на политичкото дејствување, како основно право е израз и е во тесна врска со остварувањето на другите уставни права како што се правото на слобода на мислата и јавното изразување на мислата, слободата на говорот и јавниот настап, правото на мирно собирање, слободата на здружување заради остварување на политички уверувања, правото на граѓанинот да поднесува претставки до државните органи и на нив да добие одговор.

Слободата на политичкото дејствување е израз на суверенитетот на граѓаните, односно демократското право на граѓаните да учествуваат во политичкиот процес што не се исцрпува само со гласање на избори на кои граѓаните ги избираат своите претставници во законодавните тела, туку и со непосредно учество на граѓаните во остварувањето на власта по пат на референдум и други облици на изјаснување. Преку различните форми на политичко дејствување вклучувајќи ги и формите на непосредна демократија (референдум и граѓанска иницијатива) граѓаните учествуваат во креирањето на одлуки за прашања од јавен интерес. Така на пример, преку граѓанска иницијатива граѓаните може да поднесат предлог за пристапување кон измена на Уставот, да предложат донесување на закон или да поднесат предлог за распишување на референдум.

Видовите на референдум односно прашањата за кои задолжително се одлучува на референдум се определени со Уставот, додека начинот и постапката за распишување на референдум и покренувањето на граѓанска иницијатива се законска материја, односно предмет на уредување на Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на РМ“ бр.81/2005, 3/2006 и 50/2006).

Еден од првите чекори во постапката по предлогот за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво е испитување на уредноста на предлогот. Оваа задача Деловникот на Собранието му ја доверува на претседателот на Собранието кој согласно член 60 ја испитува уредноста на предлогот за покренување граѓанска иницијативата за донесување закон, за распишување на референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот. Од одредбите од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните наведени погоре, поточно од одредбата од член 67 став 5 произлегува дека во случај кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата ќе го стави на дневен ред на првата наредна седница на Собранието кое со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Истото тоа произлегува и од одредбите на членовите 191 и 192 од Деловникот на Собранието, со тоа што со Деловникот е предвидено претседателот на Собранието претходно да го достави предлогот до Законодавно правната комисија и до матичната комисија кои исто така, даваат мислење до претседателот за уредноста на предлогот.

Во конкретниот случај, подносителот на барањето д-р Димитар Апасиев во согласност со барањата, односно материјалните услови од член 66 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, до претседателот на Собранието, м-р Талат Џафери поднел предлог-барање за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување задолжителен дополнителен референдум, со цел да се овозможи собирање на уставно предвидените 150.000 потписи за одржување на референдум на кој граѓаните би се изјасниле за прашањето дали се за продолжување на преговорите со ЕУ со прифаќање на собраниските заклучоци бр. 08-3238/1 од 16 јули 2022 година.

По добивањето на Предлог-барањето, претседателот на Собранието, м-р Талат Џафери испитувајќи ја неговата уредност оценил дека предлогот не е подготвен во согласност со Деловникот, односно дека поставеното прашање е несоодветно од причина што заклучоците не биле општ правен акт и побарал од предлагачот да го усогласи предлогот со укажување дека доколку тоа не биде сторено ќе се смета дека предлогот не бил поднесен. Притоа, претседателот на Собранието се повикал на одредбата од членот 136 од Деловникот која предвидува дека ако предлогот на закон не е подготвен во согласност со одредбите на овој деловник, претседателот на Собранието, пред да го достави на пратениците, ќе побара од предлагачот да го усогласи со одредбите на овој деловник. Ако предлагачот не го дополни предлогот на законот во рок од 15 дена од барањето на претседателот на Собранието се смета дека предлогот на законот не е поднесен.

Уставниот суд ги прифати искажувањата на г.Талат Џафери изнесени на јавната расправа пред Судот дека во случајот единствено исправно било да се применат одредбите од членовите 135 и 136 од Деловникот на Собранието бидејќи со истите се регулира постапката кога пратеник поднесува предлог закон и му се дава овластување на претседателот на Собранието да побара од пратеникот во определен рок предлогот да го усогласи и дека во случајот подносителот на ова барање д-р Димитар Апасиев требало да постапи во тој рок и да го уреди поднесокот. Ова од причина што во случајот станува збор за поднесување на граѓанска иницијатива од страна на пратеник, па така сосема логично било доставата на известувањето да му биде извршена на неговото работно место во Собранието, а не на домашната адреса. Од исказите на странките на јавната расправа јасно произлегува дека подносителот на барањето за заштита на слободите и правата, Димитар Апасиев не го испочитувал рокот од 15 дена за уредување на поднесокот односно предлогот, поради што истиот бил отфрлен како да не бил поднесен. Судот констатира дека со постапувањето на овој начин со поднесената иницијатива од страна на подносителот на барањето, претседателот на Собранието не ги пречекорил своите овластувања, бидејќи од одредбите од Деловникот на Собранието, посебно од одредбата од член 60 од Деловникот, јасно произлегува дека претседателот на Собранието ја испитува уредноста на предлогот за покренување граѓанска иницијатива за распишување на референдум на државно ниво, така што со доставувањето на предметното известување дека иницијативата треба да се дополни и доуреди, претседателот на Собранието г.Талат Џафери ги исполнил своите законски и деловнички обврски да се грижи за примена на Деловникот. Со ваквото постапување на претседателот на Собранието, според наше мислење, на подносителот на барањето д-р Димитар Апасиев не му била повредена слободата на политичкото дејствување од член 110 алинеја 3 од Уставот, од причина што тој како пратеник имал на располагање и други начини и инструменти преку кои можел прашањето за распишување на референдум на државно ниво за конкретното прашање да го изнесе пред Собранието, како што е на пример можноста што ја дава член 184 од Деловникот на Собранието, според кој секој пратеник има право до Собранието да предлага донесување на декларации, резолуции, одлуки, препораки и други општи акти.

Во постапувањата и дејствијата на г.Талат Џафери, според оценката на Судот, не постојат ниту елементи на дискриминација, од причина што и по иницијативата што претходно (во септември 2022 година) била поднесена од страна на политичката партија ВМРО-ДПМНЕ за распишување на референдум во врска со договорот со Бугарија, претседателот на Собранието постапил на истиот начин и го известил подоносителот на таа иницијатива дека истата е неуредна од формални причини и не ја проследил до надлежните собраниски комисии.

Од сето наведено произлегува дека врз основа на утврдената фактичка состојба на јавната расправа, нема правно релевантни факти и докази дека во конкретниот случај и со конкретните дејствија преземени од тогашниот претседател на Собранието, г.Талат Џафери на подносителот на барањето д-р Димитар Апасиев му била повредена слободата на политичкото дејствување и дека истиот бил дискриминиран поради политичката припадност, поради што Судот оцени дека се исполнети условите од член 56 од Деловникот на Уставниот суд за одбивање на барањето.

Врз основа на наведеното, Судот со мнозинство гласови одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

Извоено мислење по предметот У.бр.133/2022