Врз основа на член 34 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), по гласањето против Одлуката У.бр.133/2022, со која Уставниот суд, на седницата одржана на 9 април 2025 година, го одби Барањето на д-р. Димитар Апасиев, пратеник во Собранието на Република Северна Македонија, за утврдување на повреда на правото на политичко дејствување и забраната на дискриминација по основ на политичка припадност, сторено со дејствие од страна на поранешниот претседател на Собранието на Република Северна Македонија, м-р Талат Џафери, писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. Со Одлука У.бр.133/2022, донесена на седницата одржана на 9 април 2025 година, Уставниот суд на Република Северна Македонија го одби Барањето за заштита на слободи и права на д-р Димитар Апасиев, пратеник во Собранието на Републиката, поднесено по основ на член 110 алинеја 3 од Уставот, за утврдување на повреда на правото на политичко дејствување и дискриминација врз основа на политичка припадност.
Не согласувајќи се со правната оценка на мнозинството судии, со почит кон мислењето и одлуката на моите колеги судии го изнесувам моето издвоено мислење со оглед на тоа дека сметам дека наводите изложени во Барањето беа правно основани и дека Судот требаше да утврди повреда на уставно загарантираните права, поради што гласав против донесената одлука.
Имено, во целост несогласувајќи се со Одлуката У.бр. 133/2022, чувствувам должност како уставен судија да го изнесам своето мислење во однос на повредата на уставно загарантираната слобода на политичко дејствување и нејзиниот суштински карактер во демократското владеење и дискриминаторското ограничување на правото на политичко дејствување на подносителот на Барањето за заштита на слободите и правата во постапката пред Уставниот суд, сторено кога тој претходно поднел предлог за распишување на референдум на државно ниво до Собранието на Република Северна Македонија.
2. Повредата на уставно загарантираната слобода на политичко дејствување
Во предметот што се однесува на поднесената граѓанска иницијатива од страна на д-р Димитар Апасиев за распишување референдум, се чини дека постапката што била следена од претседателот на Собранието, м-р Талат Џафери, значително отстапува од утврдената правна регулатива. Имено, примената на членовите 135 и 136 од Деловникот за работа на Собранието, во контекст на оваа граѓанска иницијатива, претставува отстапување од вообичаената процедура која е регулирана со членови 191 и 192 од истиот акт. Ова не само што доведува до недоследности во постапката, туку и ги ограничува правата на подносителот на оваа граѓанска иницијатива, и тоа правото да се осигура дека неговата иницијатива ќе биде разгледана во Собранието согласно со сите соодветни правни норми.
2.1. Сериозни пропусти кои довеле до неосновано ограничување на правата на подносителот на предлогот за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво за спроведување на референдум за прашање од јавен интерес
Постојат сериозни правни пропусти кои доведуваат до неосновано ограничување на правата на д-р Димитар Апасиев како подносител на предлогот за распишување на реферндум на државно ниво како граѓанска иницијатива, како и до несоодветно постапување на Собранието како институција и тоа се следните:
2.1.1. Постапување спротивно на одредбите на Деловникот и Законот за референдум
Претседателот на Собранието, наместо да постапува согласно со член 191 и 192 од Деловникот за работа на Собранието, се определил за применување на членовите 135 и 136 од цитираниот Деловник, кои се поврзани со постапките по предлог-закони. Оваа одлука да се третира иницијативата како предлог-закон, наместо како предлог за граѓанска иницијатива, претставува значителна правна грешка. Според член 191 од Деловникот, во случај на поднесена граѓанска иницијатива, претседателот на Собранието има обврска да го разгледа предлогот во смисла на утврдување на неговата уредност, а не да изврши материјално-правна проценка на самото референдумско прашање. Имено, тој се впуштил во материјално-правна оценка на предложеното референдумско прашање и во толкување на правната природа на заклучоците како правен акт што ги носи Собранието.
2.1.2. Претседателот на Собранието ги преминал овластувањата што му се доделени со Законот за референдум и Деловникот на Собранието
Претседателот на Собранието, со своето постапување, преминал во области кои не се во неговата надлежност. Според Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, претседателот е овластен да проверува само уредноста на предлогот, односно дали истиот ги содржи сите елементи потребни за понатамошно разгледување и доставување до надлежните комисии. Наместо да ја ограничи својата функција на формална проверка, претседателот се впуштил во материјално-правна проценка на самото референдумско прашање, што е спротивно на основните начела на делокругот на неговата надлежност и на принципот на правна сигурност.
2.1.3. Повреда на правото на политичко дејствување на подносителот
Согласно со член 67 од Законот за референдум, Собранието има обврска да донесе заклучок за уредноста на предлогот по што истиот се доставува до Законодавно-правната комисија и до матичното работно тело. Претседателот на Собранието, сепак, не го доставил предлогот до Собранието и не го ставил на дневен ред на пленарната седница, иако подносителот на иницијативата тоа го барал и тоа го барале релеватните позитивни правни прописи. Со тоа, на подносителот на Барањето му било систематски спречено правото на политичко дејствување, односно правото да предложи и да иницира референдум на државно ниво за прашање од јавен интерес.
Оваа постапка ја ограничила можноста за понатамошно собирање потписи за иницирање на референдум, што е суштински дел од граѓанското право на учество во демократските процеси. Постапката што претседателот ја следел не само што го блокирала правото на подносителот да го реализира своето демократско право, туку и создаде правна неизвесност и контрадикторност во примената на законските одредби.
2.1.4. Прекршување на принципите на правна сигурност и демократски процеси
Постапката на претседателот на Собранието ги нарушува основните принципи на правна сигурност и демократско учество во процесите на донесување одлуки. Со нецелосното и погрешно разгледување на предлогот, како и со одбивањето да биде извршено доставување на истиот до Собранието, се доведува во прашање ефикасноста и транспарентноста на Собранието како институција која треба да гарантира остварување на демократските права на граѓаните. На овој начин, на подносителот на иницијативата му се одзема правото на правична и правно уредена постапка, што е неспојливо со фундаменталните принципи на правото и демократскиот поредок.
2.2. Поткопување на уставниот поредок и механизмите на непосредната демократија
Во конкретниот предмет, недвосмислено е утврдено дека Претседателот на Собранието отстапил од воспоставената парламентарна пракса и постапил спротивно на изрични законски и деловнички одредби кои го регулираат покренувањето на граѓанска иницијатива за распишување референдум. Наместо да постапи согласно член 67 од Законот за референдум и член 192 од Деловникот, тој го оценувал предлогот во суштина, давајќи правна квалификација на содржината на иницијативата и на актите донесени од Собранието, со што излегол надвор од границите на својата надлежност.
Сметам дека ваквото постапување не е само процесна повреда, туку има подлабоко уставно значење. Имено, со ваквата интервенција од страна на претседателот на Собранието, подносителот на иницијативата е спречен да го активира механизмот на непосредна демократија – правото на иницирање референдум – што е суштински дел од слободата на политичко дејствување и директен израз на суверенитетот на граѓаните, загарантиран со член 2 од Уставот.
Овој случај укажува на суштински проблем на институционално самоволие кое, преку формалистички пристап и широка дискреција, се претвора во фактичка блокада на уставно дозволени форми на граѓанско учество во демократскиот процес. Тука не станува збор само за прекршување на процедура, туку за онеспособување на уставен инструмент, што значи повреда на темелна вредност на уставниот поредок – учеството на граѓаните во одлучувањето за прашања од јавен интерес.
Воедно, го сметам за особено ризично и правно неодржливо толкувањето на членот 136 од Деловникот на Собранието како основ за одбивање на предлог за иницијатива, со оглед дека тој член се однесува на предлог-закони, а не на иницијативи за референдум, кои се посебна категорија уредена со поинакви норми. Со такво проширено толкување, Претседателот на Собранието произволно го преобликува институционалниот процес и воспоставената практика, што претставува опасен преседан во уставната демократија.
Согласно тоа, сметам дека во конкретниот случај постои повреда не само на позитивното право, туку и на уставно загарантираната слобода на политичко дејствување и право на учество во јавниот живот. Овие дејствија не смеат да бидат толерирани како технички пропусти, туку мора да бидат препознаени како суштинско поткопување на уставниот поредок и механизмите на непосредната демократија.
Со ова издвоено мислење изразувам предупредување за потребата од строго почитување на правната сигурност, формалната еднаквост пред институциите и уставната улога на Собранието како форум за демократски израз на волјата на граѓаните.
Имено, слободата на политичко дејствување е суштинска компонента на демократскиот уставен поредок на Република Северна Македонија. Таа слобода не се исцрпува со учеството на граѓаните на избори, туку опфаќа и нивно непосредно учество во процесите на носење одлуки преку механизми како што се референдумот и граѓанската иницијатива. Уставот и меѓународноправните стандарди што се негов дел ја гарантираат оваа слобода како дел од темелните права и слободи, нераскинливо поврзани со слободата на изразување, собирање и здружување.
Во конкретниот случај, д-р Димитар Апасиев, поднел предлог-барање за покренување граѓанска иницијатива со цел собирање на 150.000 потписи за распишување задолжителен дополнителен референдум. Прашањето кое се предлага да биде предмет на референдум се однесува на собраниските заклучоци бр. 08-3238/1 од 16 јули 2022 година, поврзани со продолжување на преговорите со ЕУ.
Од анализата на применливите одредби од Уставот, Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, како и Деловникот на Собранието, произлегува дека претседателот на Собранието има ограничена улога во почетната фаза – испитување на уредноста на предлогот. Согласно член 67 став 5 од Законот, доколку претседателот оцени дека иницијативата не е уредна, прашањето мора да се стави на дневен ред на Собранието кое одлучува со заклучок. Дополнително, членовите 191 и 192 од Деловникот недвосмислено ја уредуваат постапката при граѓанска иницијатива, со вклучување на Законодавно-правната комисија и матичното тело, пред конечно изјаснување на Собранието.
Во предметниот случај, претседателот на Собранието постапил спротивно на оваа процедура, применувајќи ги членовите 135 и 136 од Деловникот, кои се однесуваат на предлог-закон, што е правно и фактички неоправдано, бидејќи поднесениот акт бил иницијатива за распишување референдум. Ваквото отстапување е особено проблематично ако се има предвид дека веќе постоела утврдена собраниска практика во аналогни случаи (13 од 23 постапки од 1991 година досега), во кои претседателот на Собранието, вклучително и истиот актуелен претседател, ги применувал членовите 191 и 192 од Деловникот.
Со постапувањето по погрешна процедура, претседателот на Собранието не само што извршил материјално-правна оцена на прашањето предложено за референдум – што не е во негова надлежност – туку и оневозможил натамошно институционално постапување по предлогот. Со тоа не само што го ограничил правото на предлагачот, туку индиректно влијаел и на правото на 150.000 граѓани да се произнесат по јавно прашање од значаен политички интерес.
Правната сигурност и владеењето на правото, како уставни вредности, бараат еднаква примена на правото и почитување на воспоставената институционална практика. Отстапувањето од утврдена пракса и примената на несоодветни правни одредби претставуваат правна несигурност и селективност, што е спротивно на начелото на еднаквост и фер постапување.
Оттука, заклучувам дека во конкретниот случај било сторено повреда на слободата на политичко дејствување на подносителот на иницијативата и индиректно – на колективното демократско право на граѓаните да се изјаснат преку референдум. Претседателот на Собранието со своето дејствување излегол надвор од овластувањата определени со закон и Деловник, што резултирало со оневозможување на целосно институционално разгледување на иницијативата.
Од тие причини, моето убедување е дека Уставниот суд требаше да утврди повреда на слободата на политичко дејствување и да донесе одлука со која ќе се заштитат уставно загарантираните права на предлагачот и граѓаните.
Овој случај укажува и на потребата од појаснување и зајакнување на процедурите за постапување по граѓански иницијативи, како и на унапредување на механизми кои ќе обезбедат целосна почитување на правата на граѓаните во демократскиот процес на одлучување.
3. Директна дискриминација врз основа на политичката припадност на подносителот
Освен повредата на правото на политичко дејствување, според мое мислење, постојат основи од кои може да се утврди дека ограничувањето на ова право кај подносителот на барањето било дискриминаторско.
Имено, дискриминацијата претставува изложување на одредено лице на нееднаков, различен или понеповолен третман или положба во споредба со други лица што се наоѓаат во иста или слична ситуација, односно неоправдано правно или фактичко, непосредно или посредно правење разлика, нееднакво постапување или пропуштање (исклучување, ограничување или давање првенство) кое се заснова на некоја лична карактеристика (дискриминаторска основа).
Европскиот суд за човекови права, преку својата судска практика, утврдил дека дискриминација претставува различно постапување без објективно и разумно оправдување со лица во релативно слични ситуации. Со други зборови, не секој различен третман претставува дискриминација, туку само оној што нема објективно и разумно оправдување (види: Molla Sali v. Greece [GC], 2018, § 135; Fabris v. France [GC], 2013, § 56; D.H. and Others v. the Czech Republic [GC], 2007, § 175; Hoogendijk v. the Netherlands (dec.), 2005). При разгледување на случаи поврзани со дискриминација, Судот го применува т.н. тест на дискриминација. Најпрвин се утврдува дали постои различен третман на лица во аналогна или релевантно слична ситуација (или еднакво постапување со лица во различна ситуација), а потоа се оценува дали таквиот третман е објективно оправдан, односно дали служи за остварување легитимна цел и дали средствата што се користат се пропорционални со таа цел.
Суштински елемент кај случаите на дискриминација е тоа што лицето кое тврди дека му е повредено правото на еднакво постапување мора да изнесе факти и докази што поткрепуваат тврдењето, односно да покаже дека било дискриминирано по една или повеќе дискриминаторски основи. Тоа подразбира презентирање на релевантни факти и докази кои упатуваат на нееднаков или понеповолен третман во споредба со друго лице во иста ситуација, за да се активира механизмот за заштита од дискриминација.
Применето на конкретниот случај, овие принципи упатуваат дека со подносителот на барањето, Димитар Апасиев, било постапено поинаку во споредба со други лица кои се наоѓале во споредливи ситуации – односно, други пратеници и членови на политички партии кои поднеле предлози за иницијативи за референдум. Од доказите приложени кон барањето, особено од дополнително доставениот Хронолошки преглед на иницијативи за референдуми поднесени до Собранието, изготвен од Парламентарниот институт при Собранието на Република Северна Македонија, како и од изјавите дадени на јавната расправа, произлегува дека од вкупно 23 поднесени предлози за граѓански иницијативи за распишување референдум од осамостојувањето на државата до денес, единствено во случајот со предлогот на Апасиев било постапено различно. Притоа биле применети одредбите од членовите 135 и 136 од Деловникот, наместо членовите 191 и 192, и предлогот не бил проследен до надлежните собраниски комисии. Оттука, неспорно произлегува дека со иницијативата на Апасиев било постапувано поинаку, односно понеповолно, во споредба со иницијативите на други пратеници.
Со приложените докази, според мое мислење, подносителот на барањето презентирал prima facie случај што создава претпоставка за постоење на дискриминација. Од друга страна, поранешниот претседател на Собранието, м-р Талат Џафери, и во писмениот одговор и на јавната расправа, не презентираше докази што би укажале дека во конкретниот случај постоеле разумни, оправдани и основани причини за различното постапување.
Го земав предвид неговиот писмен одговор доставен до Уставниот суд, како и неговите изјави дадени на јавната расправа. Сепак, сметам дека објаснувањето дека тој само го применувал Деловникот – што навистина претставува негова уставна, законска и деловничка должност – не го ослободува од одговорност за евентуална дискриминација. Бидејќи она што е предмет на оценка не е намерата, туку конкретното постапување, односно дејствието со кое, без оправдана причина, постапил различно од вообичаената пракса и со тоа го ставил подносителот во понеповолна положба врз основа на неговата политичка припадност – што произлегува од сите доставени докази.
Поради овие причини, сметам дека различното постапување со предлогот за покренување на граѓанска иницијатива на подносителот, со кое се отстапило од утврдената и вообичаена собраниска практика, нема објективно и разумно оправдување и претставува директна дискриминација врз основа на политичката припадност на подносителот.
Судија на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
М-р Татјана Васиќ-Бозаџиева