У.бр.90/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.90/2024
Скопје, 09.10.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 37 став 4, член 72 алинеја 1 и член 74 од од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на 9 октомври 2024 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ УКИНУВААТ:

– член 19 став 1 алинеја 1 во делот „припадност на заедница“, од Законот за вработените во јавен сектор („Службен весник на Република Македонија” бр. 27/2014, 199/2014, 27/2016, 35/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 143/2019, 14/2020 и 302/2020);

– член 36 став 1 алинеја 1 во делот „и припадност на заедница“ од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија” бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016, 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 275/2019, 14/2020, 215/2021 и 99/2022);

– член 2 став 1 алинеја 8 во делот „припадноста на заедницата/заедниците“, член 2 ставови 2 и 3, член 3 став 1 алинеја 1 во делот „припадност на заедница“ од Правилникот за задолжителните елементи на јавниот оглас за пополнување на работно место во јавниот сектор преку вработување и на пријавата за вработување, како и формата, содржината и начинот на водење на регистарот на лица кои дале лажни податоци при вработување во јавен сектор бр.12/1-42/4 од 27.02.2015 година („Службен весник на Република Македонија” бр. 34/2015);

– член 3 став 1 алинеја 8 од Правилникот за формата и содржината на регистарот на вработените во јавниот сектор, начинот на неговото водење, начинот на пристап, користење, обработка на податоците, како и начинот на обезбедување одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците бр.14/2-2766/3 од 29.08.2014 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.132/2014) и

– Методологијата за планирање на вработувањата во јавниот сектор согласно со начелото за соодветна и правична застапеност, како и формата, содржината и образецот на годишниот план за вработување и извештајот за реализација на годишниот план за вработување бр.0402-313/1 од 25.03.2016 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 63/2016).

2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на деловите од законските одредби, актот и деловите од одредбите од актите означени во точката 1 од оваа одлука.

3. Оваa одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

Уставниот суд на Република Северна Македонија во врска со иницијативата на Државната комисија за спречување на корупцијата и по сопствена иницијатива со Решението У.бр.90/2024 од 18 септември 2024 година поведе постапка за оценување на уставноста на одредбите и деловите на одредбите од законските прописи и уставноста и законитоста на актите, одредбите и деловите на одредбите означени во диспозитивот од оваа одлука, бидејќи основано се постави прашањето за нивната согласност со Уставот на Република Северна Македонија.

На седницата Судот утврди дека согласно со член 1 од Законот за вработените во јавниот сектор се уредуваат општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор.

Судот утврди дека согласно со член 19 став 1 алинеја 1 од Законот за вработените во јавниот сектор е уредено дека „Регистарот ги содржи следниве податоци за вработените во јавниот сектор: – лични податоци (име и презиме, име на еден од двата родитела, пол, ЕМБГ, датум на раѓање, место на раѓање, општина на раѓање, држава, припадност на заедница, адреса на живеење, место на живеење, општина на живеење, е-маил и телефон)“.

Во член 20-г од Законот законодавецот уредил дека за пополнување на работно место во јавниот сектор преку вработување, институцијата е должна да објави јавен оглас, а задолжителните елементи на јавниот оглас и на пријавата за вработување, како и формата, содржината и начинот на водење на Регистарот ги пропишува министерот за информатичко општество. На 27.02.2015 година, министерот за информатичко општество и администрација го донел Правилникот за задолжителните елементи на јавниот оглас за пополнување на работно место во јавниот сектор преку вработување и на пријавата за вработување, како и формата, содржината и начинот на водење на Регистарот на лица кои дале лажни податоци при вработување во јавен сектор бр.12/1-42/4, објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.34/2015 од 06.03.2015 година.

Судот утврди дека со член 1 од Законот за административни службеници се уредува статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници. Предмет на овој закон е и статусот и надлежноста на Агенцијата за администрација.

Согласно со член 32 од Законот, институциите имаат обврска да ги планираат своите вработувања на административните службеници врз основа на Методологијата за планирање утврдена во Законот за вработени во јавен сектор за што раководното лице на институцијата подготвува годишен план за вработување за следната календарска година со користење на онлајн калкулатор http://balancER.mioa.gov.mk.

Судот, согласно со овластувањата од член 26 од Актот, не се ограничи на анализа само на со иницијативата оспорените одредби, туку согласно со член 23 став 4 од Актот, по сопствена иницијатива се впушти во уставно-судска анализа и на други одредби од посочените закони и подзаконските акти кои произлегуваат од истите.

Воедно, Судот утврди дека во член 5 став 2 од Законот за вработените во јавниот сектор, законодавецот пропишал дека институциите од јавен сектор имаат обврска да го применуваат начелото на правична застапеност и да ги планираат вработувањата со годишни планови, согласно со нивните потреби врз основа на Методологијата за планирање на вработувањата во јавниот сектор. Согласно со став 3 од истиот член, Методологијата за планирање треба да ги содржи формата, содржината и образецот на годишниот план и извештајот за реализација на годишниот план за вработување. Методологијата ја донесува министерот за информатичко општество и администрација во согласност со министерот за политички систем и односи меѓу заедниците. На 25.03.2016 година министерот за информатичко општество и администрација во согласност со заменикот на претседателот на Владата на Република Македонија задолжен за спроведување на Рамковниот договор, ја донел Методологијата за планирање на вработувањата во јавниот сектор согласно со начелото за соодветна и правична застапеност, како и формата, содржината и образецот на годишниот план за вработување и извештајот за реализација на годишниот план за вработување.

Согласно со член 18 од истиот закон заради единствено и квалитетно управување со човечките ресурси на ниво на институција, односно на ниво на јавен сектор, се воспоставува Регистар на вработените во јавниот сектор. Министерството за информатичко општество и администрација има право да ги обработува податоците содржани во Регистарот на вработените во јавниот сектор и обврска да врши размена на податоци од својата евиденција со податоци од Агенцијата за вработување на Република Македонија, Управата за јавни приходи, Фондот за пензиското и инвалидското осигурување на Македонија и Фондот за здравствено осигурување на Македонија, во насока на вршење контрола и обезбедување на целосни, точни и навремено ажурирани податоци од страна на институциите во јавниот сектор, а формата и содржината на Регистарот, начинот на неговото водење, начинот на пристап, користење, обработката на податоците, како и начинот на обезбедување одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците ги пропишува министерот за информатичко општество и администрација. На 29.08.2014 година, министерот за информатичко општество и администрација го донел Правилникот за формата и содржината на регистарот на вработените во јавниот сектор, начинот на неговото водење, начинот на пристап, користење, обработка на податоците, како и начинот на обезбедување одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците.

III

Според член 8 став 1 алинеи 1, 2, 3 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, слободното изразување на националната припадност и соодветна и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во органите на државната власт и другите јавни институции на сите нивоа, владеењето на правото и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, се темелни вредности на уставниот поредок.

Член 9 од Уставот уредува дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со член 25 од Уставот на Република Северна Македонија, на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста, на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот.

Согласно со член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Согласно ставот 2 од овој член, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Според ставот 5 на истиот член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор.

Според член 51 од Уставот во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Членот 54 од Уставот уредува дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот. Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Според член 58 став 2 од Уставот учеството во управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби се уредува со закон и врз принципите на стручност и компетентност.

Согласно со член 110 став 1 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и законите.

Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

Република Северна Македонија е потписник на повеќе меѓународни конвенции од различни сфери, исто така е потписник и на конвенции и нивни протоколи коишто го третираат и прашањето поврзано со националниот идентитет на човекот и граѓанинот, како право и како податок којшто подлежи на особена заштита.

Во преамбулата на Рамковната конвенција за заштита на националните малцинства на Советот на Европа („Службен весник на Република Македонија“ бр.11/1997) се наведува дека плуралистичкото и вистински демократско општество не само што треба да го почитува етничкиот, културниот, јазичниот и верскиот идентитет на секој припадник на националното малцинство, туку и да создава соодветни можности за тие да го изразат, зачуваат и развиваат овој идентитет.

Според член 3 од Рамковната конвенција, правото на идентитет на националните малцинства и нивните членови првенствено го вклучува правото на секој да избере да припаѓа на национално малцинство и да биде третиран или не како таков, а никаква штета не смее да произлезе од таквиот избор или од остварување на правата поврзани со тој избор или од вршење на правата од тој избор. Во членот 4 од Конвенција е предвидено дека усвојувањето на посебни, привремени мерки од страна на државите членки што имаат за цел да се забрза остварувањето на рамноправноста меѓу припадниците на националното малцинство и припадниците на националното мнозинство де факто, не се смета за дискриминација, но не смее на кој и да било начин да има за последица нееднакви или различни мерила, а овие мерки ќе престанат да важат кога ќе се оствари целта на сите да им се дадат еднакви можности и третман. Со декларацијата, која е составен дел на Рамковната конвенција, Република Македонија изјавила дека изразот „национални малцинства“ употребен во Рамковната конвенција е идентичен со изразот „националности“ кој се употребува во Уставот и законите во Република Северна Македонија.

Според член 8 став 1 (право на почитување на приватниот и семејниот живот) од Европската конвенција за заштита на човековите права, секој човек има право на почитување на неговиот приватен и семеен живот, домот и преписката. Додека пак, според вториот став од овој член, јавната власт не смее да се меша во остварувањето на ова право, освен ако тоа мешање е предвидено со закон и ако претставува мерка која е во интерес на државната и јавната безбедност, економската благосостојба на земјата, заштитата на поредокот и спречувањето на кривични дела, заштитата на здравјето и моралот или заштитата на правата и слободите на другите, во едно демократско општество.

Членот 14 (забрана на дискриминација) од Европската конвенција за заштита на човековите права уредува дека уживањето на правата и слободите, признати со оваа конвенција, треба да се обезбеди без никаква дискриминација заснована врз пол, раса, боја на кожата, јазик, вера, политичко или кое и да е друго мислење, национално или социјално потекло, припадност на национално малцинство, материјална положба, потекло по раѓање или кој и да е друг статус.

Согласно со член 1 од Законот за вработените во јавниот сектор се уредуваат општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор.

Член 2 став 1 од Законот уредува дека работодавачи во јавниот сектор (во натамошниот текст: институции), согласно со овој закон, се: органите на државната и на локалната власт и други државни органи основани согласно со Уставот и со закон и институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје. Според ставот 2 на истиот член, вработени во јавниот сектор се лицата кои засновале работен однос кај некој од работодавачите од ставот (1) на овој член.

Во член 5 став 2 од овој закон, законодавецот пропишал дека институциите од јавен сектор имаат обврска да го применуваат начелото на правична застапеност и да ги планираат вработувањата со годишни планови, согласно со нивните потреби врз основа на Методологијата за планирање на вработувањата во јавниот сектор. Согласно став 3, Методологијата за планирање треба да ги содржи формата, содржината и образецот на годишниот план и извештајот за реализација на годишниот план за вработување. Методологијата ја донесува министерот за информатичко општество и администрација во согласност со министерот за политички систем и односи меѓу заедниците.

Министерот за информатичко општество и администрација во 2016 година во согласност со заменикот на претседателот на Владата на Република Македонија задолжен за спроведување на Рамковниот договор ја донел Методологијата за планирање на вработувањата во јавниот сектор согласно со начелото за соодветна и правична застапеност, како и формата, содржината и образецот на годишниот план за вработување и извештајот за реализација на годишниот план за вработување.

Законодавецот подеднакво значење дал и на стручноста и компетентноста при вработување во јавниот сектор, согласно со член 6 став 1 од Законот според кој „Вработувањето во јавниот сектор се врши преку објавување на јавен оглас, при што во транспарентна, фер и конкурентна постапка на селекција, се избира најстручниот и најкомпетентниот кандидат за работното место“. Во став 3 од истиот член е уредено дека постапката за селекција се утврдува со закон, а се состои од проверка на поднесени докази за исполнување на условите за работното место, полагање на тестови, интервјуа и други форми на проверка на кандидатите.

Согласно со член 18 став 1 од Законот за вработените во јавниот сектор заради единствено и квалитетно управување со човечките ресурси на ниво на институција, односно на ниво на јавен сектор, се воспоставува Регистар на вработените во јавниот сектор. Ставот 3 уредува дека Министерството за информатичко општество и администрација има право да ги обработува податоците содржани во Регистарот на вработените во јавниот сектор и обврска да врши размена на податоци од својата евиденција со податоци од Агенцијата за вработување, Управата за јавни приходи, Фондот за пензиското и инвалидското осигурување и Фондот за здравствено осигурување, во насока на вршење контрола и обезбедување на целосни, точни и навремено ажурирани податоци од страна на институциите во јавниот сектор. Став 4 од истиот член уредува дека формата и содржината на Регистарот, начинот на неговото водење, начинот на пристап, користење, обработката на податоците, како и начинот на обезбедување на одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците ги пропишува министерот за информатичко општество и администрација.

Врз основа на член 18 став 3 од Законот за вработените во јавниот сектор, министерот го донел Правилникот за формата и содржината на регистарот на вработените во јавниот сектор, начинот на неговото водење, начинот на пристап, користење, обработка на податоците, како и начинот на обезбедување одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците. Согласно член 3 став 1 алинеја 8 од Правилникот, регистарот на вработените во јавен сектор содржи податок „припадност на заедница“. Во член 7 став 2 од Правилникот е предвидено доколку корисникот – вработен утврди дека внесените податоците во Регистарот, кои се однесуваат на него, се невистинити или настанала промена која се одразува на податоците од Регистарот, има право до организационата единица за управување со човечки ресурси, односно административниот службеник кој ги врши работите на организационата единица за управување со човечки ресурси во институции со помалку од 30 вработени, во својата институција, да поднесе барање за промена на неговите податоци.

Со цел единствено и квалитетно управување со човечките ресурси на ниво на институција, односно на ниво на јавен сектор согласно член 19 став 1 алинеја 1 од Законот за вработените во јавниот сектор е уредено дека „Регистарот ги содржи следниве податоци за вработените во јавниот сектор: – лични податоци (име и презиме, име на еден од двата родитела, пол, ЕМБГ, датум на раѓање, место на раѓање, општина на раѓање, држава, припадност на заедница, адреса на живеење, место на живеење, општина на живеење, е-маил и телефон)“.

Министерството за информатичко општество и администрација, согласно со член 20 ставови 1 и 2 од Законот за вработените во јавниот сектор, подготвува годишен извештај за податоците од Регистарот. Годишниот извештај ги содржи следниве податоци: број, вид, назив, гранка на власт, дејност и основач – за институцијата на јавниот сектор и број, групи, подгрупи, категории, нивоа, звања, работни места, пол, возраст, степен на образование и припадност на заедница – за вработените во јавниот сектор.

Со член 20-а став 1 од Законот, вработувањата во институциите на јавниот сектор се вршат врз основа на годишни планови за вработување кои се подготвуваат врз основа на Методологијата од член 5 став 3 од овој закон. Став 2 алинеја 3 на овој член предвидува дека планот за вработување се изготвува на ниво на институција и меѓу другото содржи план за распределба на бројот на нови вработувања во следната година по припадност на заедница.

Постапката за донесувањето на планот е предвидена во член 20-б од Законот.

Согласно член 20-г од Законот, за пополнување на работно место во јавниот сектор преку вработување, институцијата е должна да објави јавен оглас. Ставот 9 од истиот член уредува дека задолжителните елементи на јавниот оглас од ставот (1) на овој член и на пријавата од ставот (2) на овој член, како и формата, содржината и начинот на водење на Регистарот од ставот (7) на овој член ги пропишува министерот за информатичко општество и администрација.

Правилникот за задолжителните елементи на јавниот оглас за пополнување на работно место во јавниот сектор преку вработување и на пријавата за вработување, како и формата, содржината и начинот на водење на Регистарот на лица кои дале лажни податоци при вработување во јавен сектор е донесен од страна на министерот за информатичко општество и администрација.

Со одредбата од член 2 став 1 алинеја 8 од Правилникот јавниот оглас за пополнување на работните места во институциите на јавниот сектор, меѓу другото, содржи и напомена според која „Согласно годишниот план за вработување на институцијата за ______година, вработувања се предвидени за______ (се наведува припадноста на заедницата/заедниците)“. Ставовите 2 и 3 уредуваат дека „На првиот јавен оглас за нови вработувања во тековната година во напомената од став (1) алинеја 8 на овој член се наведуваат заедниците за кои во зависност од бројот на работни места за кои се објавува огласот, согласно годишниот план за вработување за тековната година се предвидени нови вработувања (став 2). На секој следен јавен оглас во тековната година, заедниците за кои се објавува огласот се определуваат согласно годишниот план за вработување, кога од бројот на предвидени нови вработувања кој се добива како збир на сите претходно спроведени постапки за вработување и тековната постапка, се одзема бројот на претходно спроведени постапки за вработување по припадност на заедница (став 3)“.

Со член 3 од Правилникот се определуваат и задолжителните елементи на пријавата за вработување каде што согласно став 1 алинеја 1 како задолжителен податок е и припадноста на заедница.

Изборот на кандидати за секое работно место е уредено во член 20-г од Законот за вработени во јавниот сектор.

За разлика од Законот за вработените во јавниот сектор, во член 1 од Законот за административни службеници се уредува статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници. Предмет на овој закон е и статусот и надлежноста на Агенцијата за администрација.

За прашањата кои се однесуваат на работниот однос на административните службеници, а кои не се уредени со овој закон, со Законот за вработените во јавниот сектор или со посебните закони и со колективните договори, се применуваат општите прописи за работните односи (член 4 став 5 од овој закон).

Согласно со член 9 од Законот за административните службеници, Министерството за политички систем и односи меѓу заедниците, во смисла на овој закон, има надлежност да дава согласности на годишните планови на органите на државната управа за вработување на административни службеници и да учествува во комисиите за селекција на административни службеници во овие органи, согласно со закон.

Надлежноста на Агенцијата за администрација е регулирана во член 14 од Законот според кој истата ги врши следниве работи: објавување на огласи за вработување на административни службеници, организација на постапки за селекција на административни службеници, постапување по жалби и приговори на административните службеници во втор степен, спроведување на испитот за административен службеник и испитот за административно управување, водење на евиденција на кандидати кои доставиле лажни докази во пријавата за вработување и други работи утврдени со закон.

Според член 32 од Законот за административни службеници, институциите имаат обврска да ги планираат вработувањата на административните службеници врз основа на Методологијата за планирање утврдена во Законот за вработени во јавен сектор за што раководното лице на институцијата подготвува годишен план за вработување за следната календарска година со користење на онлајн калкулатор http://balancER.mioa.gov.mk.

Конечната пресметка, се добива според онлајн калкулатор http://balancER.mioa.gov.mk којшто дава податоци за тоа колкав број на работни места треба да се пополнат со припадност на определена заедница, односно како да се врши распределба на нови вработувања во годината за која се однесува планот и ги одразува сите можни комбинации на распределби од едно ново вработување. Калкулаторот не распределува конкретни работни места според припадност на заедница.

Членовите 34 и 35 од Законот за административните службеници ја уредуваат постапката за вработување, каде секретарот, односно раководното лице на институцијата во која не се назначува секретар до Агенцијата доставува барање за објавување на јавен оглас каде, меѓу другото, се приложува и извод од годишниот план на институцијата во однос на бројот на планирани нови вработувања и бројот на реализирани нови вработувања според припадност на заедница.

Елементите на пријавата за вработување на административните службеници законодавецот ги пропишал со одредбите од член 36 од Законот. Имено, со член 36 став 1 алинеја 1 кандидатите за административни службеници во пријавата за вработување помеѓу останатите лични податоци имаат обврска да наведат и припадност на заедница. Согласно со став 4 од истиот член кандидатите откако ќе ја пополнат пријавата должни се под материјална и кривична одговорност да потврдат дека податоците во пријавата се точни, а доставените докази се верни на оригиналот.

Судот, во овој предмет, го имаше предвид и Извештајот на Европската комисија за 2023 година кој се однесува на напредокот на Република Северна Македонија за оваа година.

Воедно, Судот го имаше предвид и Резимето на Извештајот за периодот од јуни 2022 до јуни 2023 година. Во него се вклучуваат и резултатите од компаративните процени и индексите креирани од други засегнати страни, особено во областа на владеење на правото каде што во делот за јавната администрација е наведено дека „Северна Македонија и понатаму е умерено подготвена во однос на реформата на јавната администрација. Во извештајниот период беше постигнат ограничен напредок со донесувањето на новата стратегија за реформа на јавната администрација и придружниот акциски план во јули 2023 година. И покрај тоа што го започна процесот пред пет години, земјата сè уште не ја донела ревидираната законска рамка за управување со човечки ресурси, која ги вклучува ревидираниот Закон за административни службеници, Законот за вработените во јавниот сектор и новите законски одредби за висока раководна служба. Новата рамка треба да го подобри управувањето со човечките ресурси во администрацијата и да помогне да се обезбеди вработувањата, унапредувањата и отпуштањата да се извршуваат врз основа на заслуги на сите нивоа, вклучително и високото раководство.“

Во кластер 1 од Извештајот – Фундаментални вредности на пристапниот процес, точка 2.1 Функционирање на демократските институции и реформата на јавната администрација, потточка 2.1.2 Реформа на јавната администрација во делот за Јавна служба и управување со човечки ресурси, меѓу другото, дадени се следните видувања и препораки:

„Не е постигнат напредок во носењето на долгоочекуваното ревидирано законодавство за административни службеници и вработени во јавниот сектор или, пак, новото законодавство за раководните позиции насочени кон тоа да се постигне вработување по заслуга и правични унапредувања и отпуштања“.
…
„Процентот што се користи во формулата за „Балансер“ – алатка за човечки ресурси што го одредува процентот на вработени во јавниот сектор од секоја етничка група – и понатаму загрижува. Ревидираната формула го вклучува нерезидентното население и не го зема предвид процентот на граѓани што не ја искажале својата етничка припадност на пописот. Не е завршен трансферот на вработените од Министерството за политички систем и односи меѓу заедниците во различни институции. Покрај тоа, Министерството спроведе нова постапка за вработување, со цел да ги распореди новите вработени во различни институции“.

За уставно-судската анализа во овој предмет Судот, ја имаше предвид потребата од постоењето на мерката афирмативната акција, нејзината правна природа, цел на постоење во едно општество, како и времето на важење на оваа мерка. Оттука, беа земени предвид разни споредбени решенија, но и одлуки, како што е Пресудата на Врховниот суд на САД (Students for fair admissions v. President and fellows of Harvard College, 2023).

Од анализата на оспорените одредби vis a vis наведените уставни одредби и одредбите од меѓународните документи, Судот оцени дека е направена повреда на уставноста и законитоста од следните причини:

Согласно со член 36 став 1 алинеја 1 од Законот за административни службеници, кандидатите за административни службеници во пријавата за вработување меѓу останатите лични податоци имаат обврска да наведат и припадност на заедница. Идентично, согласно со член 3 став 1 алинеја 1 од Правилникот за формата и содржината на регистарот на вработените во јавниот сектор, начинот на неговото водење, начинот на пристап, користење, обработка на податоците, како и начинот на обезбедување одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците, кандидатите за вработување во јавен сектор во пријавата за вработување меѓу останатите лични податоци имаат обврска да наведат и припадност на заедница. Со вака дефинираните одредби, Судот оцени дека законодавецот наметнува обврска на кандидатите за административни службеници во пријавата за вработување да наведат односно да се изјаснат за припадност на одредена заедница со што директно се прекршува уставното загарантирано право на слободно изразување односно неизразување за одредена национална припадност, односно припадност на заедница.

Уставниот суд со Одлуката У.бр.92/2023 од 28.02.2024 година укина одредби од Законот за матичната евиденција („Службен весник на Република Македонија” број 8/1995, 38/2002, 66/2007, 98/2008, 67/2009, 13/2013, 43/2014, 148/2015, 27/2016 и 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 14/2020 и 129/2023) со што зазема став дека националната припадност е лично чувство на граѓанинот и како такво може да биде менливо и според Судот, негово лично право е да одлучи дали ќе се изјасни и како ќе се изјасни за сопствената припадност, но и право да одлучи да не се изјасни. Според Судот, изјаснувањето за националната припадност односно припадноста на одредена заедница, како и можноста за обработка на овој податок, не може да биде наметната како задолжителна законска обврска за граѓаните. Судот со Одлуката оцени дека со задолжителното изјаснување на граѓаните за сопствената национална идентификација во постапка пред матичните служби, при упис на родено дете, склучен брак и умрено лице, без можност за избор да се изјаснат или не, но и да го променат изјаснувањето, како и имајќи предвид дека националноста е приватно и внатрешно чувство на човекот, и дека никој не може да биде принуден тоа чувство да го манифестира во јавноста, а уште повеќе тоа лично и внатрешно чувство да биде предмет на институционално задолжително администрирање во регистрите на државата, се навлегува во сферата на човековата приватност и личен живот, односно се повредуваат основните слободи и права на граѓаните признати во меѓународното право и утврдени во Уставот.

Во конкретниот случај, Судот утврди дека припадноста на заедница е задолжителен податок кој кандидатот во пријавата за вработување има обврска да го наведе. Ниту во Законот за вработените во јавниот сектор ниту во Законот за административни службеници, не е пропишано дека податокот за припадност на заедница е општ или посебен услов за вработување, а во суштина е елиминирачки предуслов за пријавување на јавен оглас за вработување во јавниот сектор со што се прекршува уставно загарантираното право на слободно изразување на националната припадност. Ваквите законски решенија се спротивни на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, слободата на изразување на националната припадност, на начин што правото на пријавување на јавниот оглас е ограничено на кандидатите за админстративни службеници кои припаѓаат на различна заедница од онаа наведена во јавниот оглас за конкретното работно место, а со тоа и спротивни на уставно загарантираното право на работа и слободен избор на вработување, односно на уставната гаранција според која секому под еднакви услови му е достапно секое работно место, како што е утврдено во член 32 од Уставот.

Согласно Законот за вработените во јавиот сектор, заради единствено и квалитетно управување со човечките ресурси на ниво на институција, односно на ниво на јавен сектор законодавецот воспоставил Регистар на вработените во јавниот сектор, кој преку информационен систем за управување со човечки ресурси го воспоставува и во електронска форма го води Министерството за информатичко општество и администрација. Формата и содржината на Регистарот, начинот на неговото водење, начинот на пристапот, користењето, обработката на податоците како и начинот на обезбедување на одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците ги пропишува министерот за информатичко општество.

Во член 19 став 1 алинеја 1 од Законот за вработените во јавниот сектор е предвидено дека и податокот за припадност на заедница на вработениот во јавниот сектор спаѓа во лични податоци кои се евидентираат во Регистарот на вработени во јавниот сектор.

Уставот на Република Северна Македонија со член 18 ја гарантира сигурноста и тајноста на личните податоци и на граѓаните им се гарантира заштита од повреда на личниот интегритет што произлегува од регистрирањето на информации за нив преку обработка на податоците.

Според член 4 став 1 точка 13 од Законот за заштита на личните податоци („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 42/2020 и 294/2021) „Посебни категории на лични податоци“ се лични податоци кои откриваат, меѓу другото, расно или етничко потекло. Обработка на личните податоци претставува „секоја операција или збир на операции кои се извршуваат врз личните податоци, или група на лични податоци, автоматски или на друг начин, како што се: собирање, евидентирање, организирање, структурирање, чување, приспособување или промена, повлекување, консултирање, увид, употреба, откривање преку пренесување, објавување или на друг начин правење достапни, усогласување или комбинирање, ограничување, бришење или уништување“, дефинирана во член 4 став 1 точка 2 од истиот Закон.

Од погоре наведената уставна одредба, како и од наведените одредби од Законот за заштита на личните податоци, неспорно произлегува дека личните податоци коишто откриваат расно или етничко потекло, се со квалификација на посебни категории на лични податоци односно податокот за припадност на заедница, според Законот е посебна категорија на личен податок. Меѓутоа, во оспорените одредби од Законот за административни службеници, Законот за вработени во јавен сектор како и во Правилникот овој податок има третман на основен, задолжителен личен податок којшто треба да се запише во пријавата за вработување на работно место во јавен сектор, а потоа тој податок е достапен и подлежи на понатамошна обработка.

Податоците како име, презиме, матичен број, датум и место на раѓање, адреса и место на живеење, адреса на електронска пошта и сл., логично и разбирливо се релевантни податоци за лицето, меѓутоа, податокот за припадност на заедница, Судот оцени дека не може да биде релевантен податок за да се регистрира и пријави кандидатот за вработување, поточно овој податок е ирелевантен за целите за вработување, а како таков, не може да биде предмет на обработка помеѓу останатите основни податоци.

Податоците коишто откриваат информации за расното или етничкото потекло за субјектот согласно Општата регулатива за заштита на личните податоците ((ЕУ) 2016/679 – General Data Protection Regulation), се „чувствителни податоци” или податоци класифицирани како посебна категорија на лични податоци. Регулативата е во примена од 25 мај 2018 година.

Воедно, имајќи ги предвид ваквите уставни гаранции, како и имајќи ги предвид строгите безбедносни мерки, предвидени со Конвенцијата за заштита на лица во однос на автоматска обработка на лични податоци („Службен весник на Република Македонија“ бр.7/2005 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.152/2021) кои се задолжителни за државите потписнички, особено во однос на податоците со предзнак „специјални категории податоци”, во конкретниот случај, националноста како квалифициран податок којшто подлежи на особена безбедносна заштита, Судот утврди дека не може да се смета за основен задолжителен податок и предмет на задолжителни официјални записи и извадоци. Ова дотолку повеќе што станува збор за противуставно прибирање на личните податоци на граѓанинот, поаѓајќи од фактот дека, согласно со член 8 став 1 алинеја 2 од Уставот, слободното изразување на припадност на одредена заедница е лично право на секој човек и граѓанин да ја изрази или да не ја изрази својата припадност (етничка припадност). Впрочем, Уставниот суд во Одлуката У.бр.92/2023 оценил дека „повреда на основните слободи и права на граѓаните признати во меѓународното право и утврдени во Уставот претставува не само задолжителното изјаснување за националната припадност односно припадноста на одредена заедница, туку и самата можност за обработка на овој податок, која не може да биде наметната како законска задолжителна обврска за граѓаните“.

Со член 25 од Уставот на Република Северна Македонија на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватност на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот. Оваа уставна гаранција ги вклучува и карактеристиките и вредностите што ја дефинираат личноста, меѓу кои и оние што го дефинираат како припадник на одредена заедница. Припадноста на одредена заедница е приватно и внатрешно чувство на човекот и никој не може да биде принуден тоа чувство да го манифестира во јавноста, а уште повеќе тоа лично и внатрешно чувство да биде предмет на задолжително изјаснување како и на институционално администрирање во регистрите на државата.

Согласно со член 3 став 1 алинеја 8 од Правилникот за формата и содржината на регистарот на вработените во јавниот сектор, начинот на неговото водење, начинот на пристап, користење, обработка на податоците, како и начинот на обезбедување одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците е содржан и податокот за припадност на заедница. Член 7 ставови 2 и 3 од Правилникот уредуваат дека вработениот во јавниот сектор има право да поднесе барање за промена на неговите податоци во Регистарот вклучувајќи го и податокот за припадноста на заедница. Согласно став 3 од истиот член, организационата единица за управување со човечки ресурси, а врз основа на постоечки докази или докази приложени од страна на вработениот, податокот во Регистерот ќе го усогласи со новодоставените податоци.

Ваквото доуредување во подзаконскиот акт го потврдува фактот дека припадноста на одредена заедница е лично чувство и како такво може да биде менливо, како што впрочем има оценето Уставниот суд во Одлуката У.бр. 92/2023 од 28.02.2024 година според кое „Воедно, Законот за матичната евиденција не предвидува никаква можност за промена на податокот за националност, со што еднаш регистрираната националност останува како таква, без можност поединецот да го измени еднаш запишаниот податок за националноста, како негово лично право. Ваквата околност, според Судот, претставува пречка за одлуката на поединецот да ја усогласи дадената информација за неговата националност со сопственото лично чувство на национална припадност кое како прашање на самоперцепција може и да се промени. Неможноста да се промени националната определба, според Судот, исто така, претставува повреда на правото на слобода на самоидентификација од член 8 став 1 алинеја 2 од Уставот, бидејќи слободното изразување на националната припадност, не го вклучува само правото на изјаснување и неизјаснување за националното чувство, како лично чувство на поединецот, туку и право истото да се промени.”

Оттука, можноста вработениот во јавниот сектор кој има право да поднесе барање за промена на неговите податоци во Регистарот вклучувајќи го и податокот за припадност на заедница, произлегува дека податокот за националната односно припадноста кон одредена заедница, предвиден во оспорените законски и подзаконски одредби, не може да претставува гаранција за запазување на смислата и правилната имплементација на темелната вредност посветена на соодветната и правична застапеност, согласно со Амандманот VI на Уставот на Република Северна Македонија.

Членот 14 од Конвенцијата за заштита на човековите права и основни слободи забранува дискриминација во уживањето на правата и слободите предвидени во оваа конвенција врз која било основа какви што се пол, раса, боја на кожа, јазик, религија, политичко или друго мислење, национално или социјално потекло, припадност на национално малцинство, имот, потекло по раѓање или друг статус.

Протоколот бр. 12 кон Конвенцијата содржи општа клаузула за недискриминација со која опфатот на заштита од дискриминација се протега надвор од уживањето на правата и слободите наведени во Конвенцијата, односно се обезбедува за секое право гарантирано со националното право. Во Преамбулата на овој протокол, се укажува дека принципот на недискриминација не ги спречува државите членки да преземат мерки за промовирање на целосна и ефикасна еднаквост, под услов да постои објективно и разумно оправдување за тие мерки.

Исто така, во член 1 од Конвенцијата за заштита на лица во однос на автоматска обработка на личните податоци, се уредува дека, целта на оваа конвенција, во рамките на секоја држава за секое лице, без разлика на која заедница припаѓа или од местото на живеење, е да го осигура почитувањето на неговите права и основни слободи, особено правото на приватност, во однос на автоматската обработка на личните податоци поврзани со него.

Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификуваат согласно со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не може да се менуваат со закон. Република Северна Македонија е потписник на повеќе меѓународни конвенции од различни сфери, меѓу кои и потписник на сите погоре наведени конвенции и нивни протоколи. Меѓународните конвенции создаваат меѓународни стандарди со цел да бидат признати и општо прифатени со нивна имплементација во внатрешниот правен поредок. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 11 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот и почитувањето на општоприфатените норми на меѓународното право, претставуваат темелни вредности на нашиот уставен поредок. Непочитувањето на меѓународните конвенции од страна на законодавецот значи повреда на темелните вредности на нашиот уставен поредок.

Во конкретниот случај со оспорените законски и подзаконски одредби, според Судот, законодавецот ја операционализирал темелната вредност на нашиот уставен поредок соодветната и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во органите на државната власт и другите јавни институции на сите нивоа. Оваа темелна вредност во нашиот уставен поредок е воведена во 2001 година, согласно со Амандманот VI на Уставот, со кој се дополнува алинејата 2 од член 8 став 1 од Уставот, слободното изразување на националната припадност; соодветната и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во органите на државната власт и другите јавни институции на сите нивоа. Станува збор за интервенција во Уставот која е резултат на неопходноста која произлегла од општествената и уставната реалност во тој временски момент. Од тој аспект, несомнено, оспорените законски и подзаконски одредби во оваа иницијатива имаат уставен основ, бидејќи со нив недвосмислено се операционализира посочената темелна вредност на Уставот со цел да ги уреди повисоките општествени интереси и потреби, односно да го уреди уставното загарантираното право на соодветна и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во органите на државната власт и други јавни институции на сите нивоа. Но, исто така, неспорно е дека операционализацијата на оваа темелна вредност по својата суштина и природа претставува она што и во теоријата и во практиката се нарекува афирмативна акција, односно мерка која по својата природа предвидува позитивна дискриминација. Афирмативната акција (или позитивна дискриминација) претставува оправдано отстапување од основниот принцип на формална еднаквост утврдена како уставна гаранција. Преземањето на афирмативна акција претставува преземање мерки од страна на државата, односно нејзина активна улога во процесот на еднакво третирање на одредени групи, односно претставува мерка со која ќе се забрза остварувањето на рамноправноста меѓу припадниците на одредени заедници со мнозинската заедница. Меѓутоа, секоја афирмативна акција и мерка во своето битие поседуваат две клучни карактеристики. Првата се однесува на нивниот временски, темпорален карактер, односно по постигнувањето на нејзината легитимна цел во одреден временски период истата се исцрпува во нејзината примена. Втората карактеристика всушност, недвосмислено претставува дискриминација и повреда на начелото на еднаквост. Ако се имаат во вид ваквата природа и ваквите карактеристики на афирмативната акција, како во конкретниот случај соодветната и правичната застапеност, јасно е дека временскиот карактер на мерката се исцрпува во моментот кога истата ја постигнува својата легитимна цел пропорционално со ефектите кои треба да се постигнат, што е круцијален момент кој треба да биде препознаен во општествената и уставната реалност во кои таа егзистира. Во тој момент кога афирмативната акција ќе ја постигне и исцрпи целта на своето постоење, од тој момент таа ја губи својата смисла и се судира со останатите темелни вредности на уставниот поредок и сериозно почнува да ги загрозува основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот (слободно изразување на националната припадност, владеењето на правото, уставно гарантираниот принцип на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, уставната гаранција според која секому под еднакви услови му е достапно секое работно место, како и почитувањето и заштитата на приватноста, достоинството и угледот на секој граѓанин).

Судот го имаше предвид и Извештајот од Регистарот на вработени во јавниот сектор по етничка структура со состојба од 31.12.2022 година, изнесен во Мислењето бр.15-1125/2 од 11.03.2024 година, доставено од Министерството за информатичко општество и администрација во рамки на претходната постапка по овој предмет.

На ваквата уставно-судска оцена упатува и Рамковната конвенција за заштита на националните малцинства усвоена од Комитетот на министрите на Советот на Европа. Според член 3 од Рамковната конвенција, правото на идентитет на националните малцинства и нивните членови првенствено го вклучува правото на секој да избере да припаѓа на национално малцинство и да биде третиран или не како таков, а никаква штета не смее да произлезе од таквиот избор или од остварување на правата поврзани со тој избор или од вршење на правата од тој избор. Во членот 4 од Конвенцијата, е предвидено дека усвојувањето на посебни, привремени мерки од страна на државите членки што имаат за цел да се забрза остварувањето на рамноправноста меѓу припадниците на националното малцинство и припадниците на националното мнозинство, не се смета за дискриминација, но не смее на кој и да било начин да има за последица нееднакви или различни мерила, а овие мерки ќе престанат да важат кога ќе се оствари целта на сите да им се дадат еднакви можности и третман. Оттука, и Рамковната конвенција за заштита на малцинствата предвидува дека усвојувањето на „посебни, привремени мерки“ од страна на државите членки што има за цел да се забрза остварувањето на рамноправноста меѓу припадниците на националното малцинство и припадниците на националното мнозинство, прво имаат времен карактер, бидејќи се уредени како „привремени а не трајни мерки”, и второ, истите де факто не се сметаат за дискриминација, но не смее на кој и да било начин да имаат за последица нееднакви или различни мерила, а овие мерки „ќе престанат да важат кога ќе се оствари целта“ на сите да им се дадат еднакви можности и третман, односно се предвидува да бидат исцрпени во примената.

Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, не случајно се „прворангирана” темелна вредност на нашиот уставноправен поредок. Тие се темелот на кој се заснова Уставот, тие ја претставуваат смислата и суштината на целовитоста на пишаниот Устав, со единствена цел, преку останатите темелни вредности слободата на изразувањето на националната припадност, почитувањето на општо прифатените норми на меѓународносто право, како и принципот на еднаквост на граѓаните, таквите слободи и права да бидат гарантирани и заштитени. Во тој контекст, одредбите на Уставот кои се однесуваат на пропишување на основи за правична и соодветна застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во органите на државната власт и други јавни институции на сите нивоа, треба да се толкуваат во духот на целовитоста на Уставот, на гарантираните граѓански и политички слободи и права на граѓаните во Република Северна Македонија, особено во однос на тоа дека сите граѓани имаат уставно право под исти услови без разлика на која заедница припаѓаат, слободен избор на вработување и секому под еднакви услови да му биде достапно секое работно место.

Врз основа на наведеното, Судот утврди дека истите се спротивни на: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; слободното изразување на националната припадност и соодветната и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во органите на државната власт и другите јавни институции на сите нивоа; владеењето на правото и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународносто право како темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија загарантирани со член 8 став 1 алинеи 1, 2, ,3 и 11 од Уставот. Воедно, не е почитуван уставниот принцип на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите утврден со член 9 од Уставот и правото на достапност на секое работно место, секому под еднакви услови, загарантирани со член 32 од Уставот, а со тоа се повредуваат и членовите 25 и 54 од Уставот.

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.

Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

Издвоено мислење по предметот У.бр.90/2024