Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.51/2025
Скопје, 08.04.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 8 април 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 78-љ од Законот за културата („Службен весник на Република Македонија“ бр.31/1998, 49/2003, 82/2005, 24/2007, 116/2010, 47/2011, 51/2011, 136/2012, 23/2013, 187/2013, 44/2014, 61/2015, 154/2015, 39/2016 и 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.265/2024 и 132/2025) и на уставноста и законитоста на Колективниот договор за културата („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.10/2020 и 21/2020-исправка).
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Томислав Стефков, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Колективниот договор означен во точката 1 од диспозитивот на ова решение, во целина и посебно член 53 ставови 5, 6, 7, 8, 9, член 66, член 127 и член 128 од истиот акт.
Во иницијативата се оспоруваат одредбите со кои се предвидува платено отсуство за изработка на магистерска и докторска работа, за докторски студии во странство (до три години), за уметничко или стручно усовршување, како и за уметнички гостувања, при што за дел од овие случаи е предвидена обврска работникот да остане во работен однос најмалку три години. Според наводите, овие решенија се спротивни на законската рамка коашто предвидува право на неплатено отсуство за стручно усовршување што не е финансирано од органот, во ограничено времетраење. Со тоа, наместо неплатено и временски ограничено отсуство, Колективниот договор утврдува подолги периоди како платено отсуство, што претставува пречекорување на законските овластувања.
Дополнително, се оспоруваат и одредбите од Колективниот договор со кои се уредуваат коефициентите за пресметка на плата за одделни категории вработени во културата, вклучувајќи ги и административните службеници. На овој начин се дерогира системот на плати утврден со закон, кој ги уредува компонентите и критериумите за платата на административните службеници, а за прашањата од работниот однос во јавните установи од културата се упатува на примена на посебните закони. Оттука, се тврди дека Колективниот договор воведува селективен и несистемски пристап во уредувањето на платите.
Иницијативата содржи и наводи за формална незаконитост, односно дека договорот не бил доставен за регистрација до надлежното министерство пред неговото објавување, што е законска обврска, со што се доведува во прашање и постапката на негово донесување и објавување.
Ваквите решенија создаваат нееднаква положба меѓу вработените во културата и останатите вработени во јавниот сектор, спротивно на начелото на еднаквост и владеење на правото, како темелни уставни вредности. Се укажува и на потребата Судот да ги има предвид принципите на легитимна цел и пропорционалност, со оглед на тоа дека оспорените права се сметаат за несразмерни и без уставно оправдана основа.
Врз основа на изнесеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Колективниот договор за културата, од материјален и од формален аспект.
Надвор од наводите во иницијативата, согласно со член 26 од Актот на Судот, Уставниот суд ја оценуваше и уставноста на одредбата од Законот означен во точка 1 од диспозитивот на ова решение.
II
На седницата Судот утврди дека со член 78-љ од Законот за културата („Службен весник на Република Македонија“ бр.31/1998, 49/2003, 82/2005, 24/2007, 116/2010, 47/2011, 51/2011, 136/2012, 23/2013, 187/2013, 44/2014, 61/2015, 154/2015, 39/2016 и 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.265/2024 и 132/2025), начинот на утврдување на основната плата и на додатоците на плата на давателите на јавни услуги во културата ги уредува основачот на јавната установа од областа на културата врз основа на општите прописи за работни односи.
Судот, исто така, утврди дека Колективниот договор за културата („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.10/2020 и 21/2020-исправка) е склучен помеѓу Министерството за култура и Синдикатот за култура на Република Македонија и Самостојниот синдикат за образование, наука и култура на Република Македонија на ден 30.12.2019 година, врз основа на член 32 од Уставот на Република Северна Македонија, член 203 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016 и 120/2018) и согласно со член 5 од Општиот колективен договор за јавниот сектор на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.10/2008 и 85/2009).
Согласно со член 1 од Колективниот договор, со овој колективен договор за културата (во натамошниот текст: Колективен договор) поблиску се уредуваат правата, обврските и одговорностите на работниците и работодавачите од работниот однос, обемот и начинот на остварување на истите, начинот и постапките за решавање на меѓусебните спорови, како и другите прашања од интерес за работниците и работодавачите во областа на културата.
Колективниот договор содржи 132 члена, систематизирани во шеснаесет поглавја и тоа:
I. Општи одредби (членови 1-6);
II. Посебни одредби (членови 7-28);
III. Права на работниците и нивна положба (членови 29-59);
IV. Материјална одговорност (членови 60-62);
V. Плата, додатоци на плата и надоместоци на плата (членови 63-84);
VII. Стручно оспособување и образование на работниците (член 85-87);
VIII. Информирање на работниците (член 88);
IX. Работа на синдикалната/ните организација/ции во јавната установа од областа на културата (членови 89-98);
X. Откажување на актот за вработување (член 99-114);
XI. Заштита на правата, обврските и одговорностите од работниот однос (членови 115-118);
XII. Решавање на спорови и арбитража (член 121);
XIII. Следење на примената и толкување на овој колективен договор (член 121);
XIV. Постапка за изменување и дополнување на овој колективен договор (членови 122-124);
XV. Откажување на овој колективен договор (член 125) и
XVI. Преодни и завршни одредби (членови 126-132).
III
Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Републиката се еднакви во слободите и правата, независно од нивните лични својства, при што граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 32 од Уставот е утврдено дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност; дека секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место; дека секој вработен има право на соодветна заработувачка, како и право на платен дневен, неделен и годишен одмор, при што од овие права вработените не можат да се откажат. Воедно, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Согласно со член 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, а секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно со член 146 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија” бр.62/2005, 3/2006, 44/2006, 66/2006, 16/2007, 57/2007, 77/2007, 106/2008, 161/2008, 63/2009, 114/2009, 130/2009, 149/2009, 10/2010, 50/2010, 52/2010, 58/2010, 124/2010, 132/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 106/2014, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016, 134/2016 и 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021, 111/2023, 39/2025, 74/2025 и 124/2025), работникот има право на платен одмор заради лични и семејни околности до седум работни дена, при што деновите на платениот одмор се утврдуваат со колективен договор и не може да изнесуваат повеќе од седум работни дена.
Според член 147 од Законот, работникот може да отсуствува од работа без надомест на плата најдолго три месеца во текот на календарската година, а за време на неплатеното отсуство на работникот му мируваат правата и обврските од работниот однос.
Со член 154 од овој закон е утврдено дека работникот има право и должност на постојано образование, дошколување и оспособување, а работодавачот е должен да им обезбеди образование ако тоа го бараат потребите на работниот процес или ако со образованието може да се избегне откажувањето на договорот за вработување. Прашањата за траењето и меѓусебните права и обврски се уредуваат со посебен договор или со колективен договор.
Согласно со член 203 од истиот закон, колективен договор се склучува како општ на ниво на Република, посебен на ниво на гранка и поединечен на ниво на работодавач.
Член 205 од Законот предвидува дека општиот колективен договор за јавниот сектор се применува непосредно и е задолжителен, а гранскиот договор е задолжителен за работодавачите кои се негови потписници или членови на здружението потписник.
Со член 206 е утврдено дека правните норми содржани во колективниот договор се применуваат непосредно и се задолжителни.
Членовите 231 и 232 од Законот за работните односи пропишуваат обврска за регистрација и јавно објавување на колективните договори, при што општите и гранските договори се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Со член 76, член 76-а, член 76-б до член 76-е, како и со член 78-љ од Законот за културата се уредува статусот на вработените во јавните установи од областа на културата.
Согласно со член 76 од наведениот закон, работните места на вработените се групираат во групи и подгрупи согласно со Законот за вработените во јавниот сектор, а вработените кои вршат административни работи имаат статус на административни службеници, за кои се применуваат одредбите од Законот за административните службеници.
Според член 76-а од Законот, вработените имаат статус на „даватели на јавни услуги во културата“ и се класифицираат во категории А, Б, В, Г, Д и Ѓ.
Членовите 76-б до 76-е од овој закон ја разработуваат внатрешната хиерархија, нивоата, образовните квалификации, работното искуство и дополнителните услови (сертификати за странски јазик и компјутерска писменост).
Согласно со член 78-љ од истиот закон, начинот на определување на основната плата и на додатоците на плата на давателите на услуги го уредува основачот на јавната установа, согласно со општите прописи за работни односи.
Според член 5 од Колективниот договор за културата, со поединечен колективен договор можат да се утврдат поголеми права и поповолни услови, но не може да се утврдат помали права.
Согласно со член 53 од истиот колективен договор, работникот има право на платено отсуство до седум работни дена годишно, со наведување на конкретни основи, а дополнително е предвидено платено отсуство за магистерска работа, докторска дисертација, уметничко и стручно усовршување, како и до 30 дена за уметничко гостување.
Со член 64 од Колективниот договор е утврдено дека бруто- платата се состои од основна плата, дел за работна успешност и додатоци на плата.
Член 65 од Колективниот договор пропишува дека основната бруто-плата се утврдува така што минималната бруто-плата се множи со коефициентот на сложеност, додека член 66 го уредува коефициентот на сложеност на работите.
Членовите 67 – 70 од Колективниот договор ги уредуваат додатоците на плата по основ на работен стаж, работно време и посебни услови за работа.
Согласно со член 127 од Колективниот договор, колективните договори на ниво на работодавач се склучуваат најдоцна 30 дена од објавувањето, а во рок од три месеци се донесуваат нови акти за организација и систематизација.
Член 128 од Колективниот договор утврдува дека колективниот договор и неговите измени пред објавување се регистрираат во министерството надлежно за работите од областа на трудот.
IV
Со иницијативата се оспорува Колективниот договор за културата во целина, како и одделни одредби од истиот. Судот изврши уставно-судска анализа и оцена на Колективниот договор за културата во целина од гледна точка на формалната и материјалната уставност и законитост.
При уставно-судската анализа на Колективниот договор за културата во целина, Судот ги постави како спорни следните правни прашања: дали истиот е склучен од надлежни и репрезентативни субјекти, во постапка утврдена со закон, со почитување на принципот на уставност и законитост од член 51 од Уставот и владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како и дали евентуалните процесни повреди влијаат врз неговата важност во целина; дали договорот системски утврдува права и обврски што се спротивни на Законот за работни односи и другите релевантни закони, со што се повредува член 51 од Уставот и дали таквата неусогласеност има структурен карактер што ја засега целината на договорот; дали се воспоставува неоснована и непропорционална нееднаквост меѓу категориите вработени, спротивно на член 9 од Уставот, односно дали со неговата нормативна структура евентуално се создава дискриминација; дали одредбата којашто се однесува на висината на платата е во согласност со правото на соодветна заработувачка од член 32 од Уставот; дали со утврдувањето финансиски обврски договорот навлегува во уставно резервираната сфера на буџетската политика и надлежностите на Собранието (член 68 став 1 алинеја 4 од Уставот); дали содржината на договорот останува во рамки на уставно определениот опфат на колективните договори од член 32 став 5 од Уставот или воспоставува нормативен режим што ја надминува таа рамка, при што се поставува и прашањето дали договорот уредува материја резервирана за закон или за орган на извршната власт, што би значело можна повреда на принципот на законитост и основ за негово укинување во целост.
Формална неуставност и незаконитост постои ако Колективниот договор бил склучен од ненадлежен орган или без законски предвидена процедура. Владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 3 и принципот на уставност и законитост од член 1 од Уставот подразбираат дека секој општ акт мора да биде донесен врз основа и во рамки на закон. Доколку договорот е склучен од синдикат кој нема репрезентативност и доколку не е почитувана постапката за неговото склучување согласно со Законот за работните односи, тогаш би се довела во прашање неговата правна валидност во целина.
Колективниот договор, како автономен извор на трудовото право, се склучува меѓу репрезентативен синдикат и репрезентативно здружение на работодавачи, односно работодавач, при што репрезентативноста се утврдува согласно со членовите 213 – 220 од Законот за работните односи. Пред склучувањето, страните водат преговори за уредување на правата, обврските и одговорностите од работниот однос, во рамки на предметот на колективното договарање утврден со член 203 од истиот закон. По постигнувањето согласност, договорот се склучува во писмена форма и се потпишува од овластените претставници на страните, согласно со член 204 став 1 од Законот за работните односи. Склучениот договор се доставува до надлежното министерство за труд заради евиденција согласно со член 204 став 3 од цитираниот закон, а колективниот договор на ниво на Република или на ниво на гранка/дејност се објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“, додека договорот на ниво на работодавач се објавува на начин достапен на работниците како што е пропишано со член 204 став 4 од Законот. Договорот, согласно со член 204 став 5 од Законот за работните односи стапува на сила осмиот ден од денот на објавувањето, освен ако со него поинаку не е утврдено, по што произведува обврзувачко дејство за страните и субјектите на кои се однесува, како што е утврдено со член 205 од Законот за работните односи.
Во конкретниот случај, со Колективниот договор за културата, од страна на Министерството за култура до Владата на Република Северна Македонија била доставена Информација за потребата од давање овластување за склучување нов Колективен договор за културата бр.02-14690/1 од 27.12.2019 година. Од Владата на Република Северна Македонија на сто седумдесет и четвртата седница, одржана на 28 декември 2019 година, по точка 110 е донесен Заклучокот бр.45-11035/1 од 28.12.2019 година со кој е усвоена цитираната информација со што е овластен министерот за култура, согласно со член 218 став (1) од Законот за работните односи, да го склучи новиот колективен договор за културата во име на Министерството за култура. Колективниот договор за културата е склучен на 30.12.2019 година, заверен со архивски број на Министерството за култура бр.02-14791/1 од 30.12.2019 год, со архивиски број на Самостоен синдикат за образование, наука и култура на Република Македонија бр.0301-254 од од 30.12.2019 година и со архивски број на Синдикатот на културата на Република Македонија бр.01-54/1 од 30.12.2019 година oд страна на Министерството за култура со Допис бр.02-14791/2 од 30.12.2019 година, Колективниот договор за културата е доставен до Министерството за труд и социјална политика за регистрација, при што е побарано по извршената регистрација Министерството за култура да биде известено. Од страна на Министерството за труд и социјална политика доставено е Известувањето бр.08-10096/2 од 31.12.2019 година (заверено во Министерството за култура со бр.53-36/1 од 02.01.2020 година), со кое се известува дека Колективниот договор за културата, потпишан на 30.12.2019 година е регистриран во Регистарот кој се води во Министерството за труд и социјална политика под реден број 11/14.2 на 31.12.2019 година.
По добивањето на ова известување, Колективниот договор за културата бил доставен за објавување до „Службен весник на Република Македонија“ од страна на Министерството за култура со Дописот бр.53-36/2 од 14.01.2020 година. Колективниот договор за културата е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.10/2020 на 16.01.2020 година.
Од Министерството за финансии до Владата на Република Северна Македонија било доставено Мислењето бр.08-10990/2 и 08-11055/2 од 30.12.2019 година со кое било укажано дека средства за потпишување не се обезбедени и дека Министерството за култура не смее да презема обврски над лимитот на одобрените средства во буџетот за 2020 година.
Мислењето на Министерството за финансии не претставува формален предуслов за валидност на Колективниот договор, којшто е законски регистриран и објавен, но служи како дополнителен аргумент за разгледување на материјалната уставност и законитост на Колективниот договор за културата, од гледна точка на финансиската усогласеност. Ова особено поради тоа што според Мислењето на Министерство за финансии не биле обезбедени средства за склучување на овој колективен договор и буџетскиот корисник Министерството за култура, согласно со член 4 од Законот за извршување на буџетот на Република Македонија за 2019 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.238/2018 од 25.12.2018 година), не смеело да презема обврски или да направи расходи над лимитот на одобрените средства во буџетот.
Оттука, Судот оцени дека постапката за склучување е почитувана и Колективниот договор за културата е склучен од надлежни и репрезентативни субјекти во постапка утврдена со закон.
Материјалната неуставност се однесува на несогласноста на содржината на актот со уставните норми, независно од тоа дали е формално донесен во законска постапка. Проверката на материјалната уставност се однесува на тоа дали содржината на актот ја почитува хиерархијата на правните прописи, останува во рамки на делегираната нормативна моќ, ги почитува темелните уставни вредности (владеењето на правото, вклучувајќи ја и правната сигурност) и не навлегува во сфера што по својата природа е резервирана за законодавецот.
При оценката на уставноста и законитоста на оспорениот Колективен договор за културата, според Судот, треба да се земат предвид теоретските основи со кои се објаснува специфичната правна природа на колективните договори како правни акти, и воопшто карактеристиките на колективното договарање како специфична форма на автономно нормативно уредување.
Во теоријата на трудовото право, колективниот договор се смета за нормативен акт со двојна природа, односно тој е резултат на договор меѓу синдикатот и работодавачот (или нивните организации), но содржи општи норми коишто се применуваат на определена група работници. Сепак, неговата нормативна сила е условена од законот. Законот ја дава правната основа за неговото склучување, ги утврдува субјектите што можат да го склучат, постапката, предметот и границите на уредување. Оттука, автономијата на колективното договарање е релативна, а не апсолутна.
Имено, колективниот договор, во уставноправниот поредок, претставува специфичен правен инструмент којшто се наоѓа во рамки на системот на извори на правото, но со посебна, договорна природа. Неговата правна положба се определува преку комбинирано дејство на начелото на законитост, хиерархијата на правни норми и уставно гарантираната слобода на колективно договарање.
Од аспект на хиерархијата на правните акти, колективниот договор е подреден на Уставот и законите. Тоа значи дека неговата содржина мора да биде во целосна согласност со императивните законски норми. Законодавецот ја воспоставува правната рамка во која се движи уредувањето на работните односи, додека колективниот договор има функција на конкретизација и доуредување на тие односи во рамки на веќе поставените законски граници.
Во таа смисла, колективниот договор може да воспостави поповолни права за работниците во однос на законскиот минимум, што претставува израз на принципот на поповолност (in favorem laboratoris). Но, иако принципот на поповолност е столб на трудовото право, не е неограничен и не е апсолутен. Тој функционира исклучиво во рамки на законот и е ограничен со императивните законски норми, јавниот интерес, темелната вредност – владеењето на правото, правната сигурност и барањето за финансиска и системска одржливост. Тој не може да ја замени законската регулатива и не може да создава паралелен систем надвор од правниот поредок. Оттука, неговата нормативна функција е секогаш ограничена со законската рамка.
Во однос на неговата правна природа, колективниот договор не може да се квалификува како класичен подзаконски пропис. Причината за тоа лежи во фактот што тој не е едностран акт на државен орган во хиерархијата на извршната власт (како уредби, правилници или одлуки), туку е резултат на автономно договарање меѓу социјалните партнери – работодавачите и синдикатите. Сепак, и покрај неговата договорна основа, колективниот договор има нормативно дејство erga omnes во рамки на субјектите на кои се применува и затоа произведува општообврзувачки правни ефекти.
Поради оваа двојна природа, во правната теорија колективниот договор се определува како sui generis извор на право – тој е договор по форма и настанување, но нормативен по содржина и дејство. Во уставно-судската перспектива, тоа значи дека неговата уставност и законитост се оценуваат не само преку класичната хиерархија на норми туку и преку степенот на неговата усогласеност со владеењето на правото, правната сигурност и законитоста.
Оттука, произлегува дека колективниот договор е автономен нормативен инструмент со ограничена регулаторна слобода којшто може да функционира само во рамки на законски утврдениот систем, без можност да го дерогира или надмине.
Судот при уставно-судската анализа на Колективниот договор за културата имаше предвид дека таа автономија на колективното договарање не значи пренесување на законодавната функција врз страните на договорите, или со други зборови кажано дека делегираната нормативна моќ не може дa се однесува на прашања што се законска материја (materia legis). Колективниот договор може да конкретизира, разработува и унапредува законски утврдени стандарди, но не може да воспоставува самостоен нормативен режим што го заменува или суштински го трансформира законското уредување. Границата меѓу дозволената конкретизација и недозволеното надминување на законската рамка е клучна за оценката на неговата уставност.
Во контекст на системот на плати (плата, надоместоци и додатоци) во јавниот сектор, ова прашање добива дополнителна тежина. Во јавниот сектор, системот на плати има карактер на системско и фискално прашање. Тој не е само прашање на договор меѓу социјалните партнери, туку е поврзан со буџетската политика, јавните финансии и еднаквиот третман на вработените во една иста јавна дејност. Имено, уредувањето на платите во јавниот сектор има директни фискални импликации и е поврзано со буџетската одговорност на државата.
Оттаму, односот меѓу законот и колективниот договор не е однос на конкуренција, туку на субординација и комплементарност: законот ја поставува рамката и минималните стандарди, а колективниот договор ја конкретизира и унапредува положбата на работниците во границите на таа рамка.
Теоретската рамка за трудовото право што е особено релевантна при оценување на уставноста на Колективниот договор за културата, го позиционира системот на плати во рамки на три комплементарни, но различни правни режими: хетерономен (законски), автономен (колективно договарање) и меѓународен (конвенции на Меѓународната организација на трудот). Tеоретската поставеност дека платите можат да се уредуваат преку закон, преку колективно договарање и преку меѓународни стандарди, имплицира дека ниеден од овие извори не е апсолутен, туку дека функционираат во меѓусебна условеност. Законот обезбедува рамка и гаранции, колективното договарање ја конкретизира и прилагодува платата на специфичностите на дејноста, а меѓународните конвенции (МОТ бр. 95, 100 и 131) поставуваат минимални стандарди за заштита на платата, еднаквост и минимална заработувачка. Оттука, при оценувањето на Колективниот договор за културата, уставноправното прашање не е дали колективното договарање може да уредува плати, туку дали тоа го прави во рамки на законското овластување и во согласност со уставните принципи.
Разграничувањето на трите нормативни режими во системот на плати – минимална (гарантирана) плата, општ режим на уредување на плата и посебен режим за државни службеници – не е прашање од исклучиво технички карактер, туку има директно уставноправно значење. Тоа претставува предуслов за правилно утврдување на правната природа на работниот однос и на нормативниот извор кој е надлежен да ги уредува елементите на платата.
Кај јавните и административните службеници, посебниот режим на плати се карактеризира со засилена нормативна интервенција на законодавецот. Системот на плати, коефициентите, критериумите за напредување и основните елементи на платата се уредуваат со закон, со што се обезбедува единствен, транспарентен и предвидлив систем. Во таков модел, автономијата на колективното договарање е функционално ограничена и се движи во рамки на законски утврдени параметри. Колективниот договор може да разработува и конкретизира, но не и да воспоставува нов систем на плати надвор од законската рамка.
Оттука, правната квалификација на статусот на вработените во културата не е само прашање на терминологија, туку прашање на разграничување на нормативната надлежност: дали законодавецот има примарна и детерминирачка улога во уредувањето на системот на плати, или пак таа улога, во рамки на законските ограничувања, им припаѓа на социјалните партнери преку колективно договарање.
Исто така, од значење е дека Меѓународната организација на трудот го признава колективното договарање како фундаментално трудово право, гарантирано со Конвенцијата бр. 98 (1949), при што државите се должни да го поттикнуваат и промовираат неговото доброволно остварување. Сепак, ова право не е апсолутно, особено во јавниот сектор, каде што неговата примена се одвива во рамки на националните правни системи и е условена од уставни, фискални и организациски ограничувања. Во оваа насока, Комитетот за слобода на здружување, специјализирано надзорно тело на Меѓународната организација на трудот задолжено за следење на примената на стандардите за синдикални слободи и колективно договарање, има развиено конзистентна доктрина, според која државата може да воведе законски ограничувања на колективното договарање кога тие се неопходни за буџетското управување и се оправдани со императивни економски причини. Во таа смисла, законското уредување на платите и работните услови во јавниот сектор, финансирани од јавни средства, е легитимно и не е спротивно на принципите на колективно договарање, под услов да не го лиши ова право од неговата суштинска содржина. Имено, колективното договарање мора да остане реален, суштински и ефективен процес, а не сведено на формалност без вистински преговарачки ефект. Оттука, доктрината на Меѓународната организација на трудот воспоставува јасна рамнотежа: ја признава регулаторната улога на државата во управувањето со јавните финансии, но истовремено бара зачувување на суштината и функционалноста на колективното договарање како уставно и меѓународно заштитено право.
Во овој контекст од значење е да се нагласи дека колективното преговарање за плати во јавниот и во приватниот сектор се разликува поради различната природа на работодавачот, изворите на финансирање и целите на системот на плати, што директно ја определува правната рамка, степенот на автономија и границите на договарањето.
Во приватниот сектор, работодавачот е приватен субјект кој настојува да оствари профит, а платите се формираат под влијание на пазарни механизми како продуктивност, понуда и побарувачка на труд и конкуренција. Колективното преговарање тука се одвива со поголема автономија на волјата и на сопствен економски ризик на страните. Во јавниот сектор, работодавач е државата како носител на јавна власт и заштитник на јавниот интерес. Платите имаат економска, правна и социјална димензија, а државата управува со јавни средства и е обврзана да обезбеди еднаквост, правна сигурност и финансиска одржливост, поради што не може да се третира како работодавач од сферата на стопанството.
Суштинската разлика произлегува од изворот на финансирање: во приватниот сектор платите се исплаќаат од приходи и профит, додека во јавниот сектор од буџетски средства, односно од даноци на граѓаните. Оттука, секое нивно зголемување има директни фискални импликации, влијае врз јавните финансии и претставува прашање на јавна одговорност и фискална дисциплина.
Иако во јавниот сектор постои ограничено влијание на пазарните фактори (како недостиг на кадар), платите претежно се утврдуваат преку нормативни и административни механизми. Дополнително, тие имаат значајни макроекономски ефекти врз буџетскиот дефицит, јавниот долг и инфлацијата, што налага систем на контрола и одржливост.
Начелото на еднаквост бара унифициран и транспарентен систем на вреднување на трудот, поради што флексибилноста на колективното договарање е ограничена со потребата од еднаква примена и спречување неоправдани разлики меѓу вработените.
Разликата во колективното преговарање воопшто, а особено за платите, меѓу јавниот и приватниот сектор е релевантна за уставно-судската анализа затоа што го определува контекстот во кој се оценува Колективниот договор за културата. Таа му помага на Судот да утврди дека во јавниот сектор постојат построги правни и фискални ограничувања, бидејќи се користат јавни средства и се штити јавен интерес. Ова значи дека колективното договарање во јавните установи не може да има ист обем на слобода како во приватниот сектор, туку мора да биде во рамки на закон и буџетски правила. Оваа разлика служи како објаснување при примената на уставните начела на законитост, еднаквост и правна сигурност.
Во јавниот сектор односот меѓу законот и колективното договарање е со зголемен степен на уставноправна сложеност, имајќи ги предвид принципот на законитост, начелото на владеење на правото, како и барањата за буџетска дисциплина и заштита на јавниот интерес. Во таа смисла, кога законодавецот ја уредува платата на системски начин, преку законски утврдена методологија за класификација на работните места, критериуми за вреднување на трудот и утврдување на коефициенти на сложеност или други објективни параметри, просторот за колективно договарање се сведува на прашања што не се целосно и исцрпно уредени со закон, односно на унапредување на правата во рамки на законски дозволениот опсег. Доколку, пак, колективниот договор навлегува во уредување суштински елементи на системот на плати, коишто по својата природа претставуваат законска надлежност на законодавецот, се поставува прашањето за неговата усогласеност со Уставот и со закон, од аспект на надминување на границите на законското овластување и повреда на принципот на законитост.
Оттука, доколку уредувањето на суштинските елементи на платите во јавниот сектор не е засновано на јасна, прецизна и целосна законска регулатива, туку во значаен дел е препуштено на колективно договарање, се поставува прашањето дали законодавецот обезбедил доволно нормативна основа за остварување на својата уставна надлежност за уредување на основните елементи на работниот однос во јавниот сектор, во согласност со начелото на законитост.
Во конкретниот случај, поаѓајќи од наведените теоретски и уставноправни појдовни основи, Судот оцени дека уставно-судската анализа на материјалната уставност и законитост на Колективниот договор за културата треба да се насочи кон утврдување дали овој акт се задржува во границите на законското овластување, односно дали воспоставува нормативни решенија со кои го надминува обемот на овластувањето утврдено со закон и неовластено навлегува во уредување на суштински елементи на работниот однос што по својата природа бараат законска определеност, како и дали неговите одредби се во согласност со уставните принципи на законитост, еднаквост и правото на соодветна заработувачка.
Во таа насока, Судот оцени дека прашањето на материјалната уставност и законитост се разгледува особено од три аспекти: дали со Колективниот договор се надминуваат границите на законското овластување преку воспоставување систем на утврдување на платите без доволна и јасна законска рамка; дали се повредува принципот на еднаквост преку непропорционално или произволно вреднување на трудот и дали се засега правото на соодветна заработувачка и правната сигурност поради отсуство на јасни, прецизни и објективни критериуми за утврдување на платите.
Колективниот договор за културата е склучен како грански колективен договор врз основа на Законот за работните односи како општ закон (lex generalis) и Општиот колективен договор за јавен сектор затоа што тие се формалната правна основа за колективно договарање, додека Законот за културата, Законот за вработените во јавниот сектор и Законот за административните службеници, како посебни закони (lex specialis) претставуваат материјална правна рамка која важи независно од тоа дали е изречно наведена во правниот основ на оспорениот колективен договор.
Општите и посебните закони може да упатуваат на колективни договори за утврдување на одредби за плата, но секогаш мора да обезбедат рамковни принципи и критериуми. Без таква законска основа, утврдувањето детални параметри за пресметка на плата со колективен договор, би претставувало прекумерна делегација на законодавната моќ, што од гледна точка на Уставот значи повреда на темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото и на уставниот принцип на уставност и законитост.
Колективните договори не можат сами да утврдуваат детална методологија за пресметка на плата без претходна законска рамка. Законската рамка треба да обезбеди основни параметри на системот на плати, како што се методологија за пресметка на плата, категоризација на работните места и коефициенти на сложеност на работите, да упати на колективен договор како средство за детална имплементација и да обезбеди еднаквост и предвидливост за сите вработени.
Согласно со член 25 од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.144/2025 и 22/2025), вработените имаат право на плата и надоместоци од плата, при што нивната висина и условите за остварување се утврдуваат во согласност со посебните закони, општите прописи за работните односи и колективните договори. Оттаму, колективниот договор може да уреди детали само ако се веќе законски утврдени основните параметри на системот на плати (методологија за пресметка на плата, категоризација на работните места и коефициенти на сложеност на работите).
Коефициентот на сложеност претставува суштински елемент за пресметка на плата, бидејќи директно влијае на висината на основната плата и додатоците. Како таков, тој е правен критериум кој ја дефинира заработувачката и мора да има јасна законска основа.
Коефициентот на сложеност на работите не може да се утврдува исклучиво со колективен договор за вработените во јавни установи од областа на културата. Во практика, тоа значи дека закон мора да ја дефинира рамката или основата за коефициентите за сложеност, а колективниот договор само може да ги примени и конкретизира вредностите во конкретната установа.
Оттука, коефициентот на сложеност на работите во јавните установи од областа на културата не може да се утврди исклучиво со колективен договор. Законот мора да обезбеди рамка или критериуми, а колективниот договор може само да ги примени и конкретизира. Недоволната законска основа создава ризик од дискрециона одлука, што е неуставно и несистемски.
Наспроти наведеното, во конкретниот случај, Законот за културата како посебен закон (lex specialis) во однос на начинот на уредување на платата на вработените во јавни установи од областа на културата и неговиот член 78-љ, кој упатува само на „општите прописи за работни односи“ го остава начинот на утврдување на платата на давателите на јавни услуги во културата на дискреција на основачот на установата од областа на културата и не обезбедува законска рамка за коефициентот на сложеност на работните места во овие установи. Ова создава потенцијално неуставна правна празнина, бидејќи се кршат принципите на владеење на правото, еднаквост и предвидливост, а основачот на установата од областа на културата добива широка дискреција во уредувањето на системот на плати.
За разлика од областа на културата, примерот со високото образование е особено релевантен затоа што во таа област законодавецот со закон ја уредил класификацијата на работните места и системот на плати. Во Законот за високото образование, со членовите 170-а и 170-б, законодавецот го утврдува системот на плати по групи на вработените во јавните високообразовни установи, ги поврзува тие групи со системот на категории вработени којшто е утврден со Законот за вработените во јавниот сектор, утврдува основи за пресметка на плата и дава јасна законска рамка врз која се темели колективниот договор. Со тоа класификацијата на работни места и системот на плати има законски карактер и колективниот договор не создава нов систем, туку го разработува веќе воспоставениот законски модел. Со Колективниот договор за високо образование и наука се разработуваат коефициенти, се утврдуваат додатоци и се конкретизира методологијата, но суштински колективниот договор не воведува нова класификација, туку се движи во рамки на законски пропишаните платни групи од членовите 170-а и 170-б.
Во Законот за културата нема исти одредби на членовите 170-а и 170-б од Законот за високото образование, нема утврдени платни групи, нема законска методологија за пресметка на основната плата, туку само се предвидени категории на вработени, односно даватели на услуги, административни службеници и помошно-технички персонал, како категории согласно со Законот за вработените во јавниот сектор и се воспоставуваат групи и подгрупи на работни места распоредени по наведените категории. Спротивно на тоа, со Колективниот договор за културата, се утврдуваат коефициенти и се дефинира системот на плати. Оттука, произлегува суштинската разлика: во високото образование постои законска класификација преку членовите 170-а и 170-б, постои законска методологија за плата и улогата на колективниот договор е да ги доразработи законските одредби, додека во културата нема законска методологија за пресметување на платите и колективниот договор всушност воспоставува систем.
Во високото образование постои јасна хиерархија на правните прописи со кои е уреден системот, додека во културата се создава впечаток дека Колективниот договор ја пополнува суштинската законска празнина, што значи дека Колективниот договор воспоставува систем што по својата природа треба да биде законски уреден. Согласно со член 8 од Уставот, владеењето на правото подразбира почитување на хиерархијата на прописи и предвидливост на правниот поредок. Согласно со член 32 од Уставот, правата од работен однос се уредуваат со закон и со колективен договор, но оваа формулација не значи дека колективниот договор може да ја замени законската регулација во системска материја како што е системот на плати по категории на вработени и групи и подгрупи на работни места. Во високото образование ова правило е почитувано, додека во културата, методологијата за пресметка на основната плата произлегуваат исклучиво од колективен договор, без експлицитна законска основа.
Дополнително, Законот за вработените во јавниот сектор воспоставува единствен систем на плати, кој подразбира класификација на работни места во категории и нивоа, врз основа на сложеност, одговорност, образование и компетенции, а коефициентите за плата се поврзани со таа системска класификација. Кога класификацијата и коефициентите за плата произлегуваат од закон, како во високото образование, се обезбедува усогласеност со системските принципи на Законот за вработените во јавниот сектор.
Оттука, споредбата со високото образование покажува како треба да изгледа уставно усогласен модел. Законодавецот утврдува систем на плати и основи за пресметка, колективниот договор ја разработува методологијата и додатоците, а системот останува усогласен со Законот за вработените во јавниот сектор.
Со оглед на тоа дека не постои законска одредба со која е пропишана законска методологија за пресметка на плата, колективниот договор создава систем на плати и се поставува прашањето дали тоа претставува надминување на уставно дозволената автономија на социјалните партнери. Оттука, оваа компарација е доволно силен аргумент дека методологијата за пресметка на плата и системот на плати во културата треба да има јасна законска основа, а не да биде исклучиво резултат на колективно договарање, бидејќи во спротивно се доведува во прашање согласноста со владеењето на правото, законитоста и системската кохерентност на јавниот сектор.
Член 170-а од Законот за високото образование („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.82/2018, 154/2019, 76/2020, 178/2021, 58/2024 и 124/202), воспоставува јасен и цврст нормативен модел: платата не е договорна категорија по слободна проценка, туку право утврдено со закон, структурирано, мерливо и поврзано со објективни критериуми. Вработените во јавните високообразовни установи имаат право на плата сразмерно на извршената работа и придонесот, но тоа право се остварува под услови утврдени со закон, колективен договор и договор за вработување, што јасно ја поставува хиерархијата – законската рамка е примарна, договорната е секундарна и изведена.
Со став 2 на овој член, законодавецот ја уредува фискалната димензија на платата: таа се исплаќа од буџетската сметка и од сопствени приходи, зависно од видот, обемот, сложеноста и одговорноста на работното место. Со тоа платата се поврзува со објективни и проверливи критериуми, а не со дискреција. Став 3 дозволува делот од платата од сопствени приходи да се конкретизира со договор или анекс, но повторно во рамки на истите законски критериуми. Значи, договорот не создава право, туку операционализира веќе поставен законски модел.
Став 4 од истиот член, експлицитно ја дефинира границата на колективното договарање: само оние прашања што не се уредени со закон може да се регулираат со колективен договор и договор за вработување. Оваа формулација е клучна од уставноправен аспект, затоа што јасно ја утврдува поделбата на нормативна надлежност и ја штити темелната вредност – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 и начелото на уставост и законитост од член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.
Најсилната нормативна интервенција се содржи во ставовите 5, 6 и 7 на член 170-а од Законот за високото образование. Законодавецот не ја препушта структурата на основната плата на колективно договарање, туку ја утврдува со закон. Основната плата се состои од минимална плата, дел за назив/звање и дел за стаж. Потоа се пропишува прецизна формула: минималната плата утврдена согласно со закон се множи со коефициентот по назив или звање утврден во член 170-б. Со ова платата станува математички определива и правно предвидлива категорија. Стажот се вреднува со 0,5% по година, најмногу до 20%, што повторно е законска норма, а не договорна слобода.
Член 170-б од Законот дополнително го конкретизира системот преку утврдување на коефициенти според назив или звање на работното место, поделени по наставен, ненаставен и помошно-технички кадар. Со ова законодавецот ја врши суштинската класификација на работните места и нивната вредност искажана преку плата. Коефициентот, како носечки елемент на пресметката на платата, не е препуштен на колективниот договор, туку има законски основ. Тоа значи дека платниот систем во високото образование е законски конституиран, а колективниот договор има улога на разработка, а не на создавање систем.
Од уставноправна перспектива, овој модел е во рамките на член 32 став 5 од Уставот, според кој остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, но притоа суштинските елементи – структурата на платата, формулата за пресметка, коефициентите и вреднувањето на стажот – се законски утврдени. Тоа обезбедува системска кохерентност со Законот за вработените во јавниот сектор, којшто бара единствен пристап кон класификацијата и вреднувањето во јавниот сектор. Законодавецот, преку членовите 170-а и 170-б од Законот за високото образование, ја презема одговорноста за утврдување на групите на плати и вредноста на коефициентот, оставајќи му на колективниот договор само простор за доуредување во рамки што законот ги дозволува.
Овој модел е во рамки на член 32 став 5 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија и Законот за вработените во јавниот сектор: законодавецот ја утврдува класификацијата на платите, а колективниот договор само ја разработува. Платниот систем во високото образование е законски конституиран, а не договорно создаден.
Во високото образование платата не е производ на колективна автономија без граници, туку на законска конструкција со прецизно дефинирани елементи. Токму затоа овој модел претставува пример на уставно усогласено распределување на нормативната надлежност меѓу законодавецот и социјалните партнери.
Ако се следи моделот на Законото за високото образование (членови 170-а и 170-б), тогаш Законот за културата треба јасно и системски да ги уреди суштинските елементи на платниот и статусниот систем. Законот за културата треба да утврди коефициенти на сложеност по назив или звање. Како што со член 170-б од Законот за високото образование се утврдени коефициенти, така и во Законот за културата треба прецизно да бидат утврдени коефициентите по назив или звање на работното место. Коефициентот е суштински елемент на правото на плата и мора да има законска основа, а не да биде уреден со колективен договор. Структурата на основната плата, исто така, треба да биде експлицитно законски дефинирана, а не законот само да содржи општи упатувања. Ова обезбедува правна сигурност и предвидливост за вработените.
Законот треба да ја регулира и вредноста на работниот стаж и специфичните додатоци за дејноста. На пример, во високото образование, стажот се вреднува процентуално (0,5% по година до 20%), а дополнително може да се предвидат специјални додатоци за вечерни претстави, турнеи, работа со културно наследство од особено значење, или изложеност на ризици.
Важно е да се утврди јасна граница меѓу закон и колективен договор. Законот треба да дефинира кои права се законски гарантирани, а кои може да се доуредат преку колективен договор. Суштинските елементи, како класификацијата на работни места, коефициентите на сложеност и формулата за пресметка на плата, мора да бидат законски утврдени, во согласност со член 32 став 5 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.
Доколку Законот за културата не ја утврдува класификацијата и коефициентите на сложеност, системот на плати останува зависен од колективното договарање. По примерот на Законот за високото образование, потребно е со закон јасно да се утврди основниот модел и клучните елементи на системот на плати, додека колективниот договор може да го разработува и операционализира во рамки поставени со закон. Ова е прашање на уставност, системска кохерентност и еднаков третман во јавниот сектор.
Законот за културата не утврдува конкретна методологија за пресметка на плата и коефициенти на сложеност на работите, туку само општо упатува на уредување преку акт на основачот на установата од културата, поради што се отвора прашањето дали суштинските елементи на системот на плати се оставени без законско уредување. Ако колективниот договор самостојно воспоставува методологија за пресметка на плата и утврдува коефициенти на сложеност на работите, тогаш тој создава нов автономен систем на плати, а не конкретизира закон. Тоа практично значи дека социјалните партнери ја презеле законодавната функција, што е спротивно на принципот на поделба на власта и владеење на правото.
Релевантен во оваа уставно-судска анализа на Колективниот договор за културата е и член 78-љ од Законот за културата, којшто во правниот поредок постои од 2014 година со донесувањето на Законот за изменување и дополнување на Законот за културата, објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.44/2014 од 05.03.2014 година. Овој член предвидува дека начинот на утврдување на основната плата и на додатоците на плата на давателите на јавни услуги во културата го уредува основачот на јавната установа од областа на културата, врз основа на општите прописи за работни односи. Поврзаноста меѓу член 78-љ од Законот за културата и Колективниот договор за културата е суштинска, бидејќи Судот утврди дека токму таа законска одредба претставува нормативна „врата“ преку која се овозможува уредувањето на платите за давателите на услуги во дејноста култура, односно оние кои ја вршат дејноста култура. Социјалните партнери при склучувањето на Колективниот договор за културата во 2019 година, биле должни да ја почитуваат во целост содржината и законската рамка за прашања од работниот однос онака како што е уредено во член 78-љ од Законот за културата, односно да не излезат надвор од границите на законското овластување и важечката законска регулатива. Фактот што член 78-љ од Законот за културата претставувал материјален правен основ за склучување на Колективниот договор за културата има значење при оценката на законитоста на Колективниот договор за културата во моментот на неговото склучување.
Исто така, од уставно-судската анализа произлегува дека начинот на утврдување на основната плата и додатоците на плата во Колективниот договор е уреден на различен начин од оној предвиден во член 78-љ од Законот за културата, со што се воспоставува правен режим што не произлегува од законската норма. Со ваквото уредување, Колективниот договор не ја разработува законската рамка, туку воспоставува поинакво материјално уредување на истото прашање, што претставува материјална незаконитост, имајќи предвид дека колективниот договор не може да ја менува или заменува законската регулатива. Со тоа истовремено се отвора прашањето за потенцијално надминување на овластувањата на Колективниот договор, бидејќи колективниот договор не смее да го суспендира или изменува законскиот член, туку само да ја разработува неговата содржина. Таквото уредување не е во согласност со член 51 од Уставот, според кој сите прописи мора да бидат во согласност со закон, ниту со владеењето на правото утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Од извршената уставноправна анализа произлегува дека Колективниот договор за културата не е во рамките на дозволената автономија на колективното договарање, туку воспоставува нормативни решенија кои во отсуство на законски утврдени стандарди воспоставуваат самостоен систем на плати, коишто по својата природа се предмет на законско уредување.
Во услови кога Законот за културата не ги дефинира доволно прецизно суштинските елементи на платниот модел (методологија на пресметка, критериуми за вреднување на трудот и систем на коефициенти на сложеност на работите), Колективниот договор за културата презема нормативна функција што по својата уставна природа му припаѓа на законодавецот. Со тоа, Колективниот договор за културата не само што ја разработува законската рамка, туку врши нормативна супституција на законодавната функција, создавајќи системски правила со трајни фискални и институционални последици.
Таквото уредување претставува надминување на границите на делегираната нормативна моќ и доведува до нарушување на уставниот принцип на хиерархија на правните прописи, како составен дел на владеењето на правото. Истовремено, преземањето на нормативна функција што му припаѓа на законодавецот значи и повреда на начелото на поделба на државната власт утврдено во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот бидејќи преку колективен договор се воспоставува правен режим што по својата правна природа е предмет на законско уредување.
Следствено, постојат сериозни уставноправни основи за сомнеж дека Колективниот договор за културата е материјално неуставен и незаконит, бидејќи со својата содржина излегува надвор од рамките на дозволената автономија и навлегува во сфера што по својата природа е резервирана за законодавната власт. Таквото уредување претставува повреда на уставниот принцип дека сите прописи мора да бидат во согласност со Устав и закон.
Исто така, од извршената уставноправна анализа произлегува дека системот на плати воспоставен со Колективниот договор за културата не обезбедува доволно јасни и објективни критериуми за диференцијација на платите според сложеноста, одговорноста и потребното ниво на стручност. Доколку вреднувањето доведува до изедначување на нееднакви работни места или до непропорционални разлики без разумна и легитимна основа, тогаш се повредува принципот на еднаквост. Уставното начело на еднаквост не забранува разлики, но бара тие да бидат засновани на објективни и разумни критериуми. Отсуството на јасна методолошка основа го доведува во прашање исполнувањето на овој стандард.
Понатаму, од извршената уставноправна анализа произлегува дека правото на соодветна заработувачка не се сведува на формално право на плата, туку подразбира системско и правично вреднување на трудот. Кога платниот систем не воспоставува транспарентна, предвидлива и пропорционална врска меѓу квалификацијата, сложеноста на работата и висината на платата, се нарушува суштината на ова уставно гарантирано право. Дополнително, правната сигурност како елемент на владеењето на правото бара јасност и предвидливост на нормативните решенија, што во конкретниот случај е доведено во прашање доколку платниот модел остава простор за произволно или различно толкување.
Наведените сомнежи во однос на системската усогласеност, еднаквоста и фискалната одржливост кореспондираат и со наводите содржани во Мислењето бр.08-10990/2 и 08-11055/2 од 30.12.2019 година на Министерството за финансии, во кое се укажува на можни диспропорции во структурата на плати и на потребата од обезбедување буџетски средства. Судот утврди дека наведеното мислење претставува дополнителна околност којашто ги поткрепува изнесените уставноправни дилеми.
Цитираното мислење на Министерството за финансии јасно укажува на системски импликации врз јавниот сектор и дека ваквиот колективен договор ќе придонесе кон нерамноправност со останатите вработени во јавниот сектор, нарушување на воспоставениот систем на плати и отворање можност за барања за зголемување на платите во други дејности. Ова има поширока системска димензија: прашањето не е само секторско (областа култура), туку се однесува на одржливоста и кохерентноста на целокупниот систем на плати во јавниот сектор.
Министерството за финансии во Мислењето укажува дека предложениот колективен договор претставува обид за значајна трансформација на платната структура во културата, но создава внатрешни диспропорции, доведува до изедначување без реална диференцијација според сложеност, отвора системски ризици во однос на платниот систем во јавниот сектор и има значаен и необезбеден фискален ефект. Оттука, прашањето е системско, финансиско и принципиелно, поврзано со уредувањето на политиката на плати во јавниот сектор како целина и со одржливоста на буџетската рамка.
Понатаму, Судот изврши уставно-судска оценка и по одделни одредби од Колективниот договор за културата коишто се оспорени со иницијативата и за кои Судот по сопствена иницијатива утврди дека треба да бидат предмет на анализа поради поврзаноста со оспорените одредби, со цел да се утврди дали тие се во согласност со уставната рамка, начелото на еднаквост и законските процедури за регулирање на работничките права.
Во однос на пододдел 6.2. со наслов „Платено отсуство“, член 53 ставови 5, 6, 7, 8 и 9 од Колективниот договор за културата, постои материјална колизија со членовите 146 и 147 од Законот за работните односи, како и со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5 и член 51 од Уставот. Законот за работните односи го дефинира платениот одмор/отсуство заради „лични и семејни околности“ (брак, раѓање дете за таткото, смрт на близок роднина) и поставува императивна граница, каде по сите основи не може да изнесуваат повеќе од седум работни дена во текот на една година. Распределбата по основи ја препушта на доуредување со колективниот договор, но не и надминувањето на збирниот максимум. Ова не претставува препорака, туку нормативна граница.
Паралелно, Законот за работните односи го предвидува и институтот неплатено отсуство, токму за ситуации коишто не се лични/семејни настани, и повторно поставува јасен максимум: до три месеци во календарска година, со мирување на правата и обврските за време на отсуството, каде условите се уредуваат со колективен договор, но карактерот на отсуството (неплатено) и горната граница остануваат законски уредени норми.
Оспорените ставови од член 53 го прават токму спротивното, конструираат многумесечни, па и повеќегодишни форми на платено отсуство за образование/усовршување и уметнички гостувања. Тоа е двојна отстапка врз одредбите од Законот, каде се заменува категоријата „неплатено“ со „платено“ за настани што не спаѓаат во лични/семејни околности, и повеќекратно го надминува законскиот максимум, каде во оваа ситуација не се работи за денови, туку месеци, односно години. Во оваа ситуација постои грански договор кој се обидува да укине или препише императив пропишан со закон.
Судот има уставна обврска да ја штити хиерархијата на нормите. Кога колективниот договор создава „платени“ отсуства во траење и по основи што законот ги предвидува како „неплатени“, а притоа и со горна зголемена граница, со што овој договор не „конкретизира“, туку уредува нова законска норма. Таквото уредување е спротивно на Устав и закон и истото претставува причина да се поведе постапка поради основано сомнение за несогласност со Законот за работните односи.
Колективниот договор за културата со членовите 65 и 66 врши регулирање на основната плата и додатоците на начин што се надминуваат законските овластувања на основачот на јавната установа, утврдени во член 78-љ од Законот за културата. Ова значи дека договорот не е само формално спорен (формална неуставност и незаконитост), туку создава и материјална несогласност со Законот, бидејќи конкретните формули за пресметка на плата и додатоци навлегуваат во содржината на законски утврдени овластувања и финансиски рамки.
Член 78-љ од Законот за културата определува дека основачот на јавната установа ги утврдува основната плата и додатоците врз основа на општите прописи за работни односи, без да се предвидуваат конкретни формули или коефициенти. Спротивно на тоа, член 65 од Колективниот договор за културата воведува конкретна формула за пресметка на основната плата, каде минималната плата се множи со коефициент на сложеност на групата или подгрупата, а член 66 предвидува коефициенти на сложеност на групата или подгрупата и дополнителни додатоци за посебни услови на работа, работен стаж и работно време. Овие конкретни пресметки и додатоци ја надминуваат законската рамка од член 78-љ, создавајќи формална и законска несогласност: договорот воведува правила коишто не се предвидени со закон и кои може да доведат до финансиски импликации надвор од овластувањата на основачот. Во тој контекст, Колективниот договор излегува надвор од законските овластувања и го ограничува принципот на законско регулирање на платите во културата.
Во врска со член 66 од Колективниот договор за културата, според Судот законодавецот направил јасна дистинкција во Законот за културата, каде основачот ја уредува основната плата и додатоците на даватели на јавни услуги врз основа на општите прописи за работни односи уредени со Законот за работните односи, додека за административните службеници во јавните установи од културата важат одредбите од Законот за административните службеници, и пошироко, односно Законот за вработените во јавниот сектор.
Доколку овој член со содржаните табели/коефициенти, ги опфаќа и административни службеници, тогаш гранскиот договор директно навлегува во терен врз кој важи посебен закон (плата, кариера и останати компоненти) и кој не може да се преуредува со грански договор, каде се јавува сомнеж за несогласност со Законот за административни службеници како lex specialis.
Оттаму, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на член 66 од оспорениот акт со член 76 ставови 2, 3 и 4 од Законот за културата, каде административните службеници во установите од културата имаат статус по Законот за административните службеници, а за нив класификацијата, унапреду¬вањето, стручното усовршување и др. се уредуваат со Законот за административните службеници, но не и со грански договор.
Од содржината на член 66 од гранскиот Колективен договор за културата, произлегува дека со табеларното утврдување на категории (Б, В, Г), нивоа и конкретни коефициенти се воспоставува систем на вреднување на работните места кој по својата структура кореспондира со систематиката на Законот за административните службеници, односно со поделбата на раководни, стручни и помошно-стручни административни службеници по нивоа.
За административните службеници, системот на плата е изречно и детално уреден во Законот за административните службеници, особено во членовите 85 – 89. Со овие одредби законодавецот ги утврдува компонентите на платата (основна и исклучителна), минималната плата како основа, делот на плата за степен на образование, делот на плата за ниво (вреднуван во бодови), делот за стаж, како и вредноста на бодот која се утврдува со посебна одлука на надлежниот орган. На тој начин се воспоставува нормативно заокружен и математички детерминиран систем за пресметка на платата.
Член 85 став 1 од Законот за административните службеници предвидува дека административниот службеник има право на плата и надоместоци под услови и критериуми утврдени со овој закон, освен ако со посебен закон и со колективен договор поинаку не е уредено. Иако оваа одредба формално остава простор за поинакво уредување, таквиот простор не може да се толкува како овластување за воспоставување паралелен платен систем којшто во целост ја заменува законската формула за пресметка на платата. Законот веќе ги утврдува бодовите по ниво, начинот на нивно вреднување и органот надлежен за утврдување на вредноста на бодот, што упатува на тоа дека станува збор за императивно уредена материја.
Наспроти тоа, член 66 од гранскиот Колективен договор користи коефициенти како основ за пресметка на платата (2.316; 1.972; 1.455 итн.), без повикување на законскиот бодовен систем. Со тоа се воведува поинаков метод на вреднување и пресметка на платата, различен од оној утврден во Законот за административните службеници. Со оглед на тоа дека овие коефициенти се применуваат и на административни службеници, тоа би значело отстапување од законски утврдениот модел на пресметка.
Дополнително, член 76 ставови 2, 3 и 4 од Законот за културата утврдуваат дека административните службеници во установите од областа на културата имаат статус согласно со Законот за административните службеници, при што нивната класификација, унапредување, стручно усовршување и други прашања од службеничкиот статус се уредуваат согласно со тој закон. Со ова законодавецот направил јасно разграничување помеѓу администра¬тивните службеници и останатите категории вработени во културата.
Во таков нормативен контекст, со оглед на тоа дека член 66 од гранскиот Колективен договор се применува и на административни службеници, постои сериозен основ за сомнеж дека се воспоставува автономен систем на вреднување на нивната плата, различен од законски пропишаниот. Тоа отвора прашање за негова согласност со Законот за административните службеници како lex specialis.
Оттука, со оглед на тоа дека член 66 од гранскиот Колективен договор се применува и на административни службеници, се поставува прашањето дали со колективен договор се навлегува во материја којашто законодавецот веќе ја уредил на целосен и исцрпен начин со закон. Доколку со подзаконски акт се воспоставува систем на пресметка на плата различен од оној утврден со закон, тоа може да доведе до нарушување на начелото на владеење на правото и начелото на хиерархија на прописите, како темелни уставни вредности.
Во таа смисла, прашањето не е само дали постои отстапување од законската регулатива, туку дали со колективен договор се менува или суспендира законски утврдениот модел на уредување на платите на административните службеници. Со оглед на тоа дека законодавецот воспоставил затворен и обврзувачки систем на пресметка, тогаш, според Судот, автономното воведување поинаков модел преку грански договор би значело излегување надвор од дозволените граници на колективното договарање, што има уставноправна димензија од аспект на владеењето на правото и правната сигурност.
Доколку законодавецот со закон воспоставил целосен и прецизно дефиниран систем на пресметка на плата за одредена категорија службеници – во случајот административните службеници – тогаш тој систем има обврзувачки карактер. Во таква ситуација, колективниот договор не може да воспостави поинаков модел на вреднување и пресметка што суштински го заменува законскиот, бидејќи на тој начин би се извршила фактичка дерогација на законската регулатива со понизок правен акт.
Од уставно-судски аспект, ваквата состојба се проблематизира не затоа што постои евентуална несогласност со закон како таква, туку затоа што се доведува во прашање принципот на правна сигурност и предвидливост. Административните службеници мора да бидат ставени во јасен и единствен правен режим во однос на платата. Доколку постојат паралелни или алтернативни системи на пресметка, се создава правна неизвесност и потенцијална нееднаквост во примената на правото.
Оттука, суштинското уставноправно прашање е дали со член 66 од гранскиот Колективен договор се останува во рамки на законски дозволеното дополнување на правата, или, напротив, се воспоставува автономен нормативен режим што ја менува законската конструкција на системот на плати.
Законот за административните службеници утврдува структуриран и затворен систем: бодови по ниво, вредност на бод утврдена од надлежен орган и јасно дефинирани компоненти на платата. Воведувањето коефициенти што функционираат како самостојна основа за пресметка претставува воспоставување различен нормативен режим.
Од уставноправен аспект, тоа значи дека со колективен договор се интервенира во материја што законодавецот ја уредил на исцрпен начин. Таквата интервенција има ефект на фактичка дерогација на законската регулатива. Хиерархијата на правните акти, како составен дел од начелото на владеење на правото, не дозволува подзаконски акт да ја менува суштината на законско решение, ниту да воспоставува паралелен систем што ја прави законската формула неприменлива.
Во таа смисла, уставноправниот проблем не се сведува на „несогласност со закон“ во формална смисла, туку на повреда на уставниот принцип дека сите прописи мора да бидат во согласност со Уставот и со законите, и дека подзаконските акти можат да ја разработуваат, но не и да ја заменуваат или менуваат законската норма. Доколку член 66 се применува на административни службеници, тогаш се создава ситуација во која законски утврдениот систем на бодови и вредност на бодот се става во втор план или се исклучува од примена, што претставува нарушување на уставно утврдената правна хиерархија.
Оттука, може да се заклучи дека во конкретниот случај е засегнато начелото на владеење на правото, бидејќи со акт со пониска правна сила се менува законски воспоставен режим, што излегува надвор од границите на дозволеното колективно договарање и претставува недозволена нормативна интервенција во законска материја.
Врз основа на изнесената уставно-судска анализа, Судот утврди дека не постои основ за сомнеж во формалната законитост на постапката на склучување, регистрација и објавување на Колективниот договор за културата. Меѓутоа, од содржината на оспорениот колективен договор основано се поставува прашањето за неговата материјална согласност со Уставот и со законите што ја уредуваат оваа материја, имајќи предвид дека одделни негови решенија отвораат сомнеж во однос на границите на автономијата на колективното договарање, законската рамка за уредување на системот на плати и усогласеноста со општите правила од работниот однос. Имено, анализата упатува на можен сомнеж дека со оспорениот колективен договор не се уредуваат само прашања на разработка и конкретизација на законските норми, туку и прашања што по својата природа бараат појасна и попрецизна законска основа, особено во делот на платата, надоместоците и одделни права од работен однос. Поради наведеното, Судот, утврди дека постојат основи да се поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Колективниот договор за културата во целина, од аспект на неговата материјална усогласност со уставната и законската рамка што ја уредува оваа материја.
Имено, според Судот, материјалната неуставност на Колективниот договор за култура, се состои во тоа што со него се уредуваат суштински прашања од системот на плати, надоместоци и права од работен однос во јавниот сектор на начин што може да излезе надвор од рамките на законското овластување и да навлезе во материја којашто, согласно со принципот на владеење на правото, мора да биде јасно и прецизно уредена со закон. Во таа насока, во член 110 алинеја 2 од Уставот изречно е утврдена надлежноста на Уставниот суд да одлучува за согласноста на колективните договори со Уставот и законите, додека член 112 од Уставот предвидува можност Судот да укине или поништи колективен договор доколку утврди дека не е во согласност со Уставот или со закон. Оттука, иако колективниот договор претставува автономен и признат извор на трудовото право и инструмент на социјален дијалог, тој истовремено претставува автономен нормативен акт којшто е составен дел од правниот поредок и подлежи на принципот на уставност и законитост. Имено, бидејќи член 110 од Уставот експлицитно ги става колективните договори под контрола на нивната согласност со Уставот и законите, тие практично функционираат во рамки на хиерархијата на правниот поредок, што значи дека не можат да бидат contra legem, ниту преку автономно уредување да вршат фактичко редефинирање на законски утврдениот систем на плати, надоместоци и финансиски обврски во јавниот сектор.
Во современата трудовоправна доктрина е неспорно дека колективното договарање може да доуредува, конкретизира и унапредува права од работен однос, вклучувајќи и утврдување поповолни права за работниците, но само во рамки на Уставот и законите и врз основа на доволно јасна законска рамка.
При уставно-судската анализа на наводите содржани во иницијативата, Судот утврди потреба од анализа и оценка на потребата од поведување постапка по сопствена иницијатива за оценување на уставноста на член 78-љ од Законот за културата.
Имено, од член 78-љ од Законот за културата којшто предвидува дека „Начинот на утврдување на основната плата и на додатоците на плата на давателите на јавни услуги во културата ги уредува основачот на јавната установа од областа на културата врз основа на општите прописи за работни односи“, произлегува дека законодавецот не ја уредува директно платата, туку му ја делегира таа функција на основачот.
Во овој контекст се отвора уставноправно прашање дали законодавецот со закон може да пренесе овластување за уредување на елементи на платата на орган којшто не е носител на нормативна власт во класична смисла.
Според Законот за културата и општата правна рамка за јавни установи во Република Северна Македонија, основач на јавна установа од областа на културата може да биде Република Северна Македонија – преку Владата (за установи од национален карактер и значење); општина; општините во Градот Скопје и Градот Скопје (за установи од локално значење). Основачот ја донесува одлуката за основање, го утврдува статутот (или дава согласност), обезбедува средства за работа и врши одредени основачки права (именување органи на управување, надзор и сл.), во согласност со закон. Но, основачот на јавна установа од културата не е носител на нормативна власт во смисла на самостојно уредување на системот на плати, освен во рамките што му се изречно дадени со закон.
Имено, правата и обврските мора да бидат уредени со закон или врз основа на закон, согласно со принципот на законитост уреден со член 51 од Уставот. Оттука, платите во јавниот сектор, вклучувајќи ја и културата, мора да бидат утврдени врз основа на закон, во согласност со општите прописи за плати во јавниот сектор и во рамки на колективен договор.
Прашањето што се поставува е дали формулацијата „ги уредува основачот“ претставува соодветна и доволно определена законска конкретизација на надлежноста или, пак, се работи за недоволно прецизно и премногу широко законско овластување што остава простор за произволно уредување на материја којашто, по својата природа, треба да биде јасно утврдена со закон.
Доколку законот не содржи јасни и прецизни критериуми, не утврдува ограничувања и не пропишува основна методологија за уредување на прашањето, тогаш може да се заклучи дека станува збор за прекумерно и недоволно определено законско овластување, коешто не ги задоволува барањата на начелото на законитост.
Оттука, оценувајќи ги наводите во иницијативата и содржината на член 78-љ од Законот за културата, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за неговата согласност со Уставот.
Судот утврди дека од законската формулација на член 78-љ од Законот за културата произлегува дека законодавецот не ги утврдува суштинските елементи на системот на плати, ниту пак пропишува јасни критериуми, параметри или ограничувања врз основа на кои тие би се определувале, туку таа функција ја пренесува на основачот на јавната установа.
Имено, уредувањето на платите на вработените во јавниот сектор претставува прашање од системски карактер, кое по својата природа бара законска определеност и предвидливост. Законската норма, за да биде во согласност со уставниот принцип на правна сигурност, мора да содржи доволно јасни и прецизни критериуми врз основа на кои ќе се утврдуваат правата и обврските на вработените.
Во конкретниот случај, одредбата не утврдува ниту методологија, ниту ограничувачки рамки, туку го овластува основачот да го уреди „начинот на утврдување“ на платата. Дополнително се постави прашањето на кој начин, со кој акт, основачот би го уредил утврдувањето на платата, имајќи предвид дека согласно со член 32 став 5 од Уставот остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Ваквата законска поставеност отвора можност различни основачи да воспостават различни модели и критериуми за утврдување плати за исти или слични работни места, што може да доведе до нееднаквост меѓу вработените во јавните установи од иста дејност.
Оттука, основано се постави и прашањето за согласноста на оспорената одредба со член 9 од Уставот, којшто го гарантира начелото на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите.
Основач, согласно со Законот за културата, може да биде Републиката (Владата), општина, Град Скопје. Оттука, нормативната поставеност овозможува повеќе субјекти со различен правен и финансиски капацитет да утврдуваат различни модели за пресметка на плати во рамки на иста дејност – културата. Реално се поставува и прашањето на кој начин единиците на локалната самоуправа како основачи, па дури и Владата, би можеле да го пропишуваат начинот на утврдување на платата. Платата, по својата правна природа, претставува прашање коешто се уредува преку преговарање и договор меѓу социјалните партнери, а не со еднострано утврдување од страна на основачот.
Оттука, доколку се прифати можноста основачот да го пропишува начинот на утврдување на платата, тоа би значело навлегување во сферата на колективното договарање, која согласно со член 32 став 5 од Уставот е резервирана за уредување со закон и со колективни договори. Дополнително, доколку прашањето би се уредувало со закон, повторно не е уставно одржливо законската норма да упатува на основачот како субјект што ќе го уредува ова прашање, имајќи предвид дека носител на законодавната власт е Собранието. Оттука, ваквото законско решение отвора сериозна уставноправна дилема, бидејќи создава можност суштински елементи на работниот однос, каков што е платата, да бидат уредувани од субјекти кои не се носители ниту на законодавна власт ниту на колективното договарање. Овие околности претставуваат дополнителни аргументи во прилог на тврдењето за неуставност на спорната одредба од Законот за културата.
Бидејќи установите од културата можат да имаат различни основачи, можно е две лица со исто образование, на исто работно место, со исти квалификации, да имаат различна плата само поради различен основач. Таквата можност отвора прашање дали се создава неоснована правна нееднаквост спротивна на член 9 од Уставот.
Дополнително, Судот утврди дека упатувањето на „општите прописи за работни односи“ не претставува доволна гаранција за уставна усогласеност, имајќи предвид дека тие прописи не го уредуваат специфично системот на плати во јавните установи, туку содржат општи правила за работниот однос. Со тоа, суштинското уредување на елементите на платата се препушта на дискрециона оценка на основачот, без јасно утврдена законска рамка.
Релевантни се следните уставни одредби: член 8 став 1 алинеја 3 – владеење на правото и алинеја 4 – поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска; член 9 – еднаквост на граѓаните; член 32 – правото на работа и соодветна заработувачка и член 51 – принцип на законитост. Од овие одредби произлегува дека правата и обврските од работен однос мора да имаат законска основа, законската норма мора да биде доволно прецизна и предвидлива и системот на плати во јавниот сектор не смее да создава неоснована нееднаквост.
Со член 78-љ законодавецот не ја уредува директно платата, не утврдува коефициенти, критериуми или методологија, не пропишува лимити, туку го овластува основачот да го уредува „начинот на утврдување“ поради што пред Судот основано се постави прашањето за неговата неуставност.
Во уставноправната теорија, законодавецот може да овласти друг субјект за доуредување на одредено прашање, но мора да ги утврди суштинските елементи, мора да постави јасни критериуми и рамки и не смее да ја препушти суштината на правото на дискреција. Во конкретниот случај, „начинот на утврдување“ на платата претставува суштински елемент на правото од работен однос. Без законски дефинирани параметри, овластувањето станува премногу широко и создава простор за различни, па и нееднакви решенија. Оттука, се поставува прашањето дали законодавецот ја задржал суштинската регулаторна функција или ја префрлил на основачот.
Системот на плати во јавниот сектор по правило се уредува со системски закон, со цел единствена методологија, транспарентност, предвидливост и фискална контрола. Доколку со посебен закон (lex specialis) се овозможува автономно уредување на платите без прецизни законски параметри, може да се наруши принципот на законска усогласеност и правна сигурност.
Иако законодавецот може да предвиди одредена автономија на установите во културата, таквата автономија не може да се протега до суштинското уредување на правата од работен однос без јасна и прецизна законска рамка.
Оттука, постојат основани сомнежи за несогласноста на член 78-љ од Законот за културата со член 8 став 1 алинеја 3 и алинеја 4, член 9, член 32 и член 51 од Уставот.
Имено, според Судот, самото упатување на „општите прописи за работни односи“ не претставува доволна гаранција за уставна усогласеност на оспорената одредба. Под „општи прописи за работни односи“ по правило се подразбираат законските решенија што го уредуваат работниот однос во целина (како што е Законот за работните односи), односно засновање и престанок на работен однос, работно време, одмори и отсуства, заштита на правата од работен однос, дисциплинска одговорност и општи правила за плата како надомест за извршена работа. Овие прописи, по својата природа, се применуваат хоризонтално на сите работни односи, независно од тоа дали се во приватниот или јавниот сектор. Тие не содржат посебна методологија за утврдување на платите во јавните установи, ниту пак уредуваат систем на коефициенти, платни разреди, фискални ограничувања и специфични критериуми врз основа на јавниот интерес.
Платата не е спореден елемент на работниот однос, туку суштинска компонента на правото на работа, гарантирано со член 32 од Уставот. Заради тоа, основните параметри за нејзино утврдување мора да бидат поставени со закон, а не оставени на широка дискреција на субјекти кои не се носители на законодавна власт.
Кога законодавецот не пропишува најмалку основни критериуми за определување на платите и работните места, како што се класификацијата на работните места, степенот на стручна подготовка, сложеноста на работата и одговорноста, ниту утврдува методологија за пресметка (коефициенти, формули или платни разреди) и ограничувачки рамки (минимални и максимални износи или фискални ограничувања), туку нивното уредување го препушта на „општите прописи“, тогаш законската норма останува неуредена во делот на основните елементи за определување на платите и не обезбедува доволна правна определеност и предвидливост. Со тоа, законодавецот не ги уредува суштинските елементи на правниот однос, туку нивното определување фактички го препушта на подзаконско уредување.
Оттука, Судот смета дека постои дискрециона слобода на уредување без системска рамка. Основачот, било да е тоа Владата или единица на локалната самоуправа, не е законодавен орган. Неговата функција е управувачка и финансиска, а не нормативна во материјална смисла на уредување на права од работен однос. Доколку суштинското уредување на платите се препушти на дискреција на основачот на установата од културата, без претходно поставена законска рамка, тогаш се релативизира улогата на законот како извор на права, се зголемува ризикот од различна примена и се отвора можност за нееднакво постапување. Во таков случај, правото на плата станува зависно од буџетската политика и проценката на конкретниот основач, наместо од однапред утврдена законска рамка.
Формулацијата „општите прописи за работни односи“ не претставува суштинско уредување на системот на плати, туку служи како општа законска упатна одредба која не воспоставува самостојни права или обврски. Таа формула не ја надоместува потребата од системска кохерентност со законите што го уредуваат јавниот сектор, јасни критериуми за утврдување на заработувачката и заштита од арбитрарност. Таквата номотехника не обезбедува доволно јасна и предвидлива правна рамка, што е неопходен услов за уставна одржливост на уредувањето на правата од работен однос во јавните установи.
Оттука, Судот утврди дека одредбата од член 78-љ од Законот за културата, во делот во кој суштинското уредување на системот на плати го препушта на основачот со општо упатување на работно-правните прописи, создава сериозна уставна дилема во однос на принципот на владеење на правото, законитоста, правната сигурност и еднаквоста на вработените во јавниот сектор.
Во однос на релеватните законски одредби од „општите прописи за работни односи“ што ги регулираат платите во контекст на платите за вработените во установите од областа на културата, треба да се нагласи дека во македонскиот правен систем, под „општи прописи за работни односи“ примарно се подразбира Законот за работните односи, а истиот ја дефинира платата како право на работникот; ја утврдува нејзината структура; ги пропишува минималните стандарди и ја гарантира заштитата на исплатата. Меѓутоа, Законот за работните односи не утврдува методологија за пресметка на основната плата во јавниот сектор, ниту систем на коефициенти, платни разреди, класификација на работни места, буџетска рамка, вредност на бод, ограничувачки параметри за јавни установи. Тоа значи дека Законот за работните односи поставува минимален работно-правен стандард, но не создава посебен платен систем.
Установите од областа на културата се јавни установи, финансирани од јавни средства, дел од јавниот сектор и се носители на јавна услуга. Во таков систем, платите не се исклучиво резултат на договорна слобода, туку се дел од јавната финансиска политика, подложни на фискална дисциплина и поврзани со буџетската рамка. Оттука, нивниот платен систем има јавноправна димензија којашто не е опфатена со општите правила на Законот за работните односи.
Законот за работните односи гарантира дека работникот ќе има плата, дека ќе има додатоци и дека ќе се почитува минималната плата. Но, овој закон не гарантира еднаков систем на пресметка меѓу различни јавни установи, ниту пак спречува различни модели на утврдување основна плата. Оттука, доколку Законот за културата го препушти „начинот на утврдување“ на платата на основачот, а се повика само на Законот за работните односи, тогаш нема законска методологија, нема унифициран платен систем и нема гаранција за еднаков третман.
Во ваков контекст, се отвораат неколку уставни дилеми. Во однос на правната сигурност, работникот не може однапред да ја предвиди структурата на својата заработувачка, бидејќи таа зависи од акт на основачот. Во однос на еднаквоста (член 9 од Уставот), различни основачи можат да воспостават различни методологии. Во однос на владеењето на правото (член 8), суштинското уредување на правото на плата не произлегува од закон, туку од подзаконски акт на основачот.
Имено, постои недоволна законска определеност и предвидливост. Основачот добива широка дискреција да го утврдува начинот на пресметка на платата. Вработените во јавните установи од културата не можат однапред да ја предвидат структурата на својата заработувачка, што ја поткопува правната сигурност (член 8 и член 51 од Уставот).
Потоа, се создава нееднаквост меѓу вработените. Различни основачи можат да воспостават различни модели, што создава ризик од повреда на начелото на еднаквост (член 9 од Уставот).
На овој начин се врши релативизирање на принципот на владеење на правото и правната кохерентност. Суштинското уредување на платите е законска одговорност. Префрлањето на оваа одговорност на основачот без системска законска рамка може да се цени како прекумерно пренесување на законодавната функција, што е проблематично од уставноправна перспектива.
За да биде уставно одржливо уредувањето, потребно е или самиот закон да утврди основни параметри на системот на плати или да упати на системски закон што го регулира јавниот сектор, а не само на општ работно-правен режим.
Со оглед на наведеното, прашањето на уставноста на член 78-љ се поставува како суштинско прашање на законска определеност на правото на плата во јавните установи од културата. Одредбата не воспоставува јасна и прецизна законска рамка за утврдување на платата, ниту содржи методологија, критериуми или параметри врз основа на кои би се определувала основната плата. Наместо нормативна разработка, законодавецот упатува на „општите прописи за работни односи“ и со тоа остава просторот за конкретизација на суштинскиот елемент на работниот однос – платата – надвор од самиот закон. Таквото упатување, само по себе, е правно неодредено, затоа што не е јасно дали ги опфаќа системските закони што го уредуваат јавниот сектор, ниту пак обезбедува повикување на колективното договарање како уставно гарантиран механизам на социјален дијалог.
Оттука, член 78-љ не обезбедува доволна законска определеност и создава состојба во која суштинското утврдување на платата се препушта на дискреција на основачот, без јасно поставени законски стандарди.
Ова отвора сериозна уставна дилема во однос на правната сигурност, бидејќи правото на плата како егзистенцијално и суштинско право од работен однос мора да биде уредено на предвидлив и транспарентен начин. Воедно, се доведува во прашање еднаквоста на вработените во јавниот сектор, затоа што различни основачи би можеле различно да ја утврдуваат платата во институции што припаѓаат на ист систем. Конечно, се засега во начелото на владеење на правото поради тоа што законодавецот не смее суштинските елементи на работниот однос да ги остави без нормативна рамка или нивното уредување да го пренесе на пониско ниво без јасни критериуми.
Во таа смисла, може да се заклучи дека делот од член 78-љ кој упатува исклучиво на „општите прописи за работни односи“ и со тоа овозможува суштинското определување на платата да зависи од дискрециона одлука, е потенцијално неусогласен со уставните принципи, а законодавецот би требало да обезбеди или јасна законска методологија за пресметка на платата, или експлицитно повикување на системските закони и колективните договори, или прецизно утврдени критериуми што ќе ја ограничат дискрецијата.
Врз основа на претходно изнесеното, Судот утврди дека основано се постави прашањето за согласноста на член 78-љ од Законот за културата со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9, член 32 и член 51 од Уставот.
V
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд нa Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски