Врз основа на член 34 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), по гласањето против Решение У.бр.247/2024 со кое Уставниот суд на седницата одржана на 19 ноември 2025 година не поведе постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 алинеја 2 во делот „поништувањето, укинувањето или изменувањето на“, член 15 став 2 во делот „против кои е дозволена жалба“, член 23 став 1 во делот „поништувањето, укинувањето или изменувањето на“ и член 71 став 1 во делот „доколку не е поинаку определено со закон“ од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 150/2024 и 220/2024) и ја отфрли иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 69 став 4 од Законот за управните спорови, писмено го образложувам моето
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
на м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, судија
Уставниот суд на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 19 ноември 2025 година, одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 алинеја 2 во делот „поништувањето, укинувањето или изменувањето на“, член 15 став 2 во делот „против кои е дозволена жалба“, член 23 став 1 во делот „поништувањето, укинувањето или изменувањето на“ и член 71 став 1 во делот „доколку не е поинаку определено со закон“ од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 150/2024 и 220/2024) и да ја отфрли иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 69 став 4 од Законот за управните спорови.
По повод донесеното Решение У.бр.247/2024 од 19 ноември 2025 година, а во однос на точката 2. од диспозитивот на цитираното Решение, со кое мнозинството судии ја отфрли иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 69 став 4 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 150/2024 и 220/2024), го изнесувам следното издвоено мислење.
Со Амандман XXI на Уставот на Република Северна Македонија, со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во прв степен пред суд. Оваа уставна гаранција е формулирана како општо и минимално процесно право, кое претставува составен дел од правото на правично судење и на ефективна правна заштита.
Уставната норма не воспоставува разлика во зависност од видот на судската одлука, нејзиното правно дејство или од тоа дали првостепениот суд одлучувал мериторно, односно во полна јурисдикција, или донел одлука од процесен карактер, како што се поништување на управен акт, враќање на предметот на повторно постапување или упатување на надлежниот орган.
Уставната формулација „одлука донесена во прв степен“ ги опфаќа сите судски одлуки што судот ги донесува како првостепен орган, независно од нивната содржина или правна квалификација, поради што условувањето на правото на жалба со постоење на полна јурисдикција, мериторна содржина или конечен управен акт не произлегува од Уставот и оттаму не може да се изведе со законско уредување.
Наспроти наведеното, Законот за управни спорови, со член 69 став 4, предвидува исклучување на правото на жалба против пресудата на Управниот суд кога судот го поништил или прогласил за ништовен управниот акт и предметот го вратил на повторно постапување, како и кога му наложил на јавниот орган да донесе поединечен управен акт што не бил донесен во законски утврдениот рок. Според ова законско решение, жалбата е дозволена само кога Управниот суд одлучил во полна јурисдикција, односно кога самиот го решил управниот спор по суштина. Ваквото ограничување законодавецот го оправдува со целта да се избегне одолговлекување на постапките и да се подобри положбата на физичките и правните лица преку побрза и поефикасна правна заштита.
Законското уредување дека правото на жалба може да се дозволи исклучиво кога судот одлучил во полна јурисдикција не може да се потпре на Амандман XXI, бидејќи Уставот не прави разлика меѓу мериторни и немериторни судски одлуки, не го условува правото на жалба со постоење на конечен управен акт и не дозволува законска квалификација со која одредени видови пресуди, како што се пресудите за поништување, би биле исклучени од уставната гаранција. Уставната норма има општ карактер и воспоставува јасно правило дека секоја судска одлука донесена во прв степен мора да биде подложна на жалбена контрола, освен ако самиот Устав изречно не предвиди поинакво решение, што во овој случај не постои.
Иако економичноста и ефикасноста на постапката се важни процесни принципи, тие не претставуваат уставни вредности што би можеле да оправдаат целосно исклучување на правото на жалба. Правото на жалба може да биде регулирано во поглед на постапката, роковите или обемот на контрола, но не може да биде елиминирано со повикување на потребата од побрзо решавање на предметите.
Имено, аргументот дека дозволувањето на жалбата нужно би довело до пролонгирање на постапката е неоснован од уставно-правна перспектива. Повикот на принципот на економичност не може да послужи како валидна основа за ограничување на уставно гарантираното право на жалба, бидејќи економичноста по својата правна природа претставува процесно и техничко начело, чија функција е да ја рационализира постапката, а не да го редуцира или укинува обемот на основните процесни права. Во уставната хиерархија на норми и вредности, уставно гарантираните права имаат повисок ранг од процесните начела, кои служат како инструмент за нивна реализација, а не како основ за нивно ограничување.
Брзината на постапката, иако е значајна од аспект на правната сигурност и ефикасноста на судската заштита, никогаш не може да биде поставена како повисока вредност од правото на правен лек. Правото на жалба претставува суштински елемент на правото на правично судење и на ефективна правна заштита, а неговото ограничување не може да се оправда со тврдења за можни одолговлекувања.
Дополнително, законодавецот располага со цел спектар на процесни инструменти преку кои може да обезбеди брзина и ефикасност, без притоа да посегне по најрестриктивната мерка – целосно исклучување на правото на жалба. Такви мерки се пропишување кратки и преклузивни рокови за изјавување и решавање по жалбата, воведување скратена или писмена постапка или утврдување обврска за итно постапување на второстепениот суд. Фактот што постојат вакви, помалку рестриктивни решенија, ја прави целосната забрана на жалбата непропорционална и ненужна од уставно-правен аспект.
Оттука, повикувањето на економичноста како аргумент за исклучување на правото на жалба не може да се прифати како ограничување кое има уставна основа. Економичноста може и треба да влијае врз начинот на уредување на постапката, но не смее да доведе до одземање или суштинско ограничување на уставно гарантирано право. Секое законско решение што ја елиминира жалбата под изговор на побрза постапка го нарушува уставниот баланс меѓу ефикасноста и заштитата на правата и ја поткопува самата суштина на двостепеното судење како гаранција против судска грешка.
При разгледувањето на причините за законско воведување на ограничувањето на правото на жалба утврдено во член 69 став 4 од Законот за управните спорови од 2019 година, можно е да се прифати дека законодавецот се раководел од легитимни цели, како што се обезбедување на ефикасноста на постапката и остварување на правото на судска заштита во разумен рок. Аргументите – дека воведувањето на жалбата како редовен правен лек довело до пролонгирање на постапките, дека управниот спор претставува „трета инстанца“ по веќе спроведена двостепена управна постапка и дека се создава можност тужениот јавен орган да ја продолжува постапката и во случаите кога тужбеното барање на странката е уважено – можат да се оценат како разбирливи и прифатливи.
Меѓутоа, дури и доколку наведените причини се прифатат како оправдани од аспект на процесна економија и ефикасност, тие не можат да имаат уставноправна сила што би дозволила ограничување на јасно и недвосмислено утврдено уставно право. Амандманот XXV со кој се заменува членот 15 од Уставот на Република Северна Македонија експлицитно го гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Уставната норма има општ и императивен карактер и не предвидува можност законодавецот селективно да го исклучи или ограничи правото на жалба во зависност од видот на судската одлука или од обемот на судската надлежност во конкретниот спор.
Оттука, ограничувањето на правото на жалба во случаите предвидени во член 69 став 4 од Законот за управните спорови – кога со пресудата на Управниот суд управниот акт е поништен или прогласен за ништовен и предметот е вратен на повторно постапување, како и кога на јавниот орган му е наложено да донесе поединечен управен акт што претходно не бил донесен – отвора прашање за усогласеноста на ова законско решение со Уставот.
И во овие случаи станува збор за пресуди донесени во управен спор како судска постапка во прв степен, со кои се одлучува за законитоста на дејствувањето на јавната власт и непосредно се засега во правната положба на странките.
Аргументацијата дека во случаите опфатени со член 69 став 4 „не постои акт“ кој би можел да биде предмет на жалба е неоснована. И кога управниот акт е поништен или прогласен за ништовен, и кога управниот акт воопшто не бил донесен поради молчење на администрацијата, постои судска одлука донесена во прв степен, која претставува поединечен судски акт со конкретни правни последици. Пресудата со која предметот се враќа на повторно постапување може значително да влијае врз правната положба на странката, особено преку пролонгирање на постапката, повторување на веќе утврдени неправилности или создавање ризик од нови повреди на правата. Исто така, и во случај на молчење на управата, судската одлука со која се наложува донесување поединечен акт е целосно релевантен предмет на второстепена судска контрола. Оттука, тврдењето дека „нема што да се напаѓа со жалба“ не може да се прифати, бидејќи и во овие случаи постои судска одлука донесена во прв степен, која, согласно Амандман XXI од Уставот на Република Северна Македонија, мора да биде опфатена со уставно гарантираното право на жалба.
Не може да биде прифатен од уставноправен аспект аргументот дека кога станува збор за двостепеноста и правната заштита, управната постапка и управносудската заштита треба да се согледаат како врзана целина, бидејќи за да се покрене управен спор потребно е донесено конечно решение од претходно водена, најчесто двостепена управна постапка, што го прави управниот спор „трета инстанца“ за странката и оттука воведувањето на Вишиот управен суд, иако на прв поглед обезбедува четврто ниво на правна заштита, практично ја оддалечува странката од остварување на нејзините права во разумен временски рок.
Аргументот дека воведувањето на правото на жалба пред Вишиот управен суд ѝ обезбедило на странката уште едно, „четврто“ ниво на правна заштита, кое на прв поглед делува како дополнителна гаранција, но во практика ја оддалечува странката од конечната заштита на правата, може да се оцени како функционално разбирлив и теоретски аргументиран. Меѓутоа, и при прифаќање на ваквото образложение, не може да се занемари фактот дека уставноправната анализа не смее да се сведува на квантитативно броење на „инстанци“, туку мора да појде од природата и функцијата на секоја постапка. Управната постапка, иако најчесто е двостепена, се води пред јавни органи согласно Законот за општата управна постапка и не претставува судска заштита во уставна смисла. Управниот спор, пак, претставува прва судска инстанца во која се обезбедува контрола на законитоста на поединечните управни акти. Оттука, жалбата против пресудата на Управниот суд може да се квалификува како втор степен на судска заштита, кој е јасно гарантиран со Амандманот XXV со кој се заменува членот 15 од Уставот.
Во таа смисла, аргументот дека воведувањето на Вишиот управен суд ја оддалечувало странката од остварувањето на правата во разумен рок не може да послужи како оправдување за законско исклучување на правото на жалба. Правото на судење во разумен рок и правото на жалба не се во однос на меѓусебно исклучување, туку претставуваат комплементарни уставни гаранции. Ниту едно од овие права не може да се жртвува во корист на другото, особено не преку законско решение што суштински ја редуцира двостепеноста на судската заштита.
Дополнително, аргументот дека жалбата и постоењето на право на жалба пред Вишиот управен суд доведуваат до неоправдано пролонгирање на постапките не може да се прифати како уставноправно релевантна без анализа на системските причини за неефикасноста. Должината на постапките е пред сè прашање на организацијата, капацитетите и ефикасноста на судскиот систем, а не на самото постоење на правни лекови. Ограничувањето на правото на жалба како средство за „забрзување“ на постапката претставува нормативно решение кое ја префрла тежината на системските слабости врз странките и ги лишува од уставно загарантирана судска заштита.
Оттаму, доколку судската одлука со која се врши контрола на управниот акт не е предмет на второстепено преиспитување, управниот спор се сведува на ограничена и нецелосна судска заштита, која не го достигнува уставниот стандард утврден со членот 15 од Уставот.
Поради тоа, иако може да се разберат причините што стојат зад законодавното решение содржано во член 69 став 4 од Законот за управните спорови, тие не можат да ја надвладеат уставната норма. Уставно загарантираното право на жалба претставува темелно процесно право и неговото ограничување мора да биде исклучок што произлегува директно од Уставот, а не од закон.
Во разгледувањето на ограничувањето на правото на жалба утврдено во член 69 став 4 од Законот за управните спорови од 2019 година, можно е да се прифати дека законодавецот се раководел од легитимни цели, пред сè обезбедување на ефикасност на постапката и остварување на правото на судска заштита во разумен рок. Оттука, иако може да се разберат аргументите дека повеќестепената судска заштита, може да влијае врз времетраењето на постапката, тие аргументи не можат да ја надвладеат јасната уставна норма. Секое законско решение што воведува исклучоци од ова правило го доведува во прашање уставниот концепт на двостепена судска заштита.
Управниот спор постои токму за да обезбеди ефективна и целосна судска контрола на управните одлуки, а таа контрола, според Уставот, не може да биде едностепена. Затоа, и покрај аргументите за рационализација, ограничувањето на правото на жалба утврдено во член 69 став 4 од Законот за управните спорови останува проблематично од уставноправен аспект.
Судија на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева