У.бр.2/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.2/2025
Скопје, 02.07.2025 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска,   д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 2 јули 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на:

– автентичното толкување на член 39 став 3 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/2013, 39/2014, 61/2015 и 226/2015 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.267/2024) и

– автентичното  толкување на член 45 став 4 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/2013, 39/2014, 61/2015 и 226/2015 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 267/2024).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

I

Сали Мурати, пратеник од коалицијата „Европскиот фронт” во Собранието на Република Северна Македонија, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на автентичното толкување на член 39 став 3 од Законот за надворешни работи и автентично толкување на член 45 став 4 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија” бр. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 и 226/15 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 267/24).

Според наводите на подносителот, оспорените автентични толкувања се во спротивност со темелните вредности на уставниот поредок односно член 8 став 1 алинеи 3 и 4 (владеење на правото и поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска) и во спротивност со член 68 став 1 алинеја 2 ( Собранието на Републиката донесува закони и дава автентично толкување на законите) од Уставот на Република Северна Македонија. Оспорените автентични толкувања создаваат нови правни норми наместо да ја појаснат постоечката законска одредба, ретроактивно менуваат значење на законските одредби и навлегуваат во надлежностите на извршната власт во делот на именување и отповикување амбасадори, а со тоа се нарушува и балансот помеѓу законодавната и извршната власт.

Во продолжението на иницијативата, подносителот потенцира дека Венецијанската комисија во своите мислења постојано нагласува дека автентичното толкување не смее да се користи како замена за законодавниот процес и измените во суштината на законите мора да се вршат по редовна законодавна постапка.

Понатаму, подносителот на иницијативата наведува дека суштината на  автентичното толкување како правен институт е да обезбеди појаснување на нејасни или повеќезначни законски одредби, при што мора да остане во рамки на изворната намера на законодавецот при донесување на законот. Тој не смее да создава нови правни последици кои произлегуваат од самиот текст на законот.

Меѓутоа, во конкретниот случај, автентичното толкување на член 39 став 3 од Законот за надворешни работи, воведува нов услов за именување амбасадори, го менува факултативниот карактер на презентација пред собраниската комисија во императивен и создава нова правна последица која не произлегува од текстот на Законот.

Автентичното толкување на член 45 став 4 од Законот за надворешни работи, создава паралелен механизам за отповикување амбасадори, воведува нови основи за отповикување надвор од таксативно наведените во став 1 од истиот член и ја менува суштината на одредбата без измена на Законот.

Во прилог на наводите во иницијативата, подносителот наведува дека Европскиот суд за човекови права во својата јуриспруденција, особено во случајот „Sunday Times v. United Kingdom” нагласува дека законите мора да бидат достапни и предвидливи. Менувањето на нивната суштина преку автентични толкувања создава правна несигурност и го нарушува принципот на владеење на правото.

Ако законодавецот сака да воведе дополнителни услови за именување амбасадори или нови основи за нивно отповикување, тоа треба да го направи преку соодветна законска процедура – со измени и дополнувања на Законот. Тоа е единствениот правилен пат во една правна држава. Користењето на автентичното толкување за таква цел е опасен преседан кој може да ја загрози правната сигурност во Републиката.

Врз основа на изнесеното, подносителот предлага Судот да донесе решение за времена мерка со која ќе го запре извршувањето на оспорените автентични толкувања до донесување конечна одлука, да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените автентични толкувања и по спроведената постапка да донесе одлука со која ќе ги поништи оспорените автентични толкувања како неуставни.

II

На седницата Судот утврди дека врз основа на член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Собранието на Република Северна Македонија на седницата одржана на 24 декември 2024 година даде автентично толкување на член 39 став 3 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија” бр. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 и 226/15).

Според ова автентично толкување, член 39 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија“ број 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 и 226/15), гласи:

„По добивањето на агреманот, кандидатот за амбасадор започнува со подготовки за преземање на должноста, кои траат најмногу 60 дена и се сметаат за завршени по завршниот разговор на кандидатот за амбасадор со министерот и директорите во Министерството.

Начинот на вршењето на подготовките за преземање на должноста на кандидатот за амбасадор, обуката и начинот за организација на завршниот разговор, го пропишува министерот.

По завршниот разговор кандидатот за амбасадор ги презентира своите согледувања за односите со државата на приемот или меѓународната организација пред работното тело на Собранието, надлежно за надворешна политика.“

Одредбата од ставот 3 на членот 39 според автентичното толкување треба да се толкува така што презентирањето на своите согледувања на кандидатот за амбасадор, за односите со државата на приемот или меѓународната организација, пред надлежното работно тело на Собранието, за надворешна политика е законска обврска, без којашто не може да биде потпишан указ за поставување амбасадор од страна на претседателот.

Автентичното толкување е заведено под бр. 08-6342/1 од 24 декември 2024 година и потпишано од претседателот на Собранието  на Република Северна Македонија, Африм Гаши.

Понатаму, на седницата Судот утврди дека врз основа на член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Собранието на Република Северна Македонија на седницата одржана на 24 декември 2024 година даде автентично толкување на член 45 став 4 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија” бр. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 и 226/15)

Според ова автентично толкување, член 45 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија“ број 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 и 226/15), гласи:

„Мандатот на амбасадорот може да трае и пократко од четири години доколку:
– самиот тоа го побара,
– e прогласен за persona non grata од страна на државата на приемот,
– има незадоволителни резултати во работата или со своето работење им причинува штета на интересите на државата или
– поради заминување на друга должност.

Владата со Уредба подетално утврдува кои работи се сметаат како незадоволителни резултати и работи со кои им се причинува штета на интересите на државата во работата на амбасадорот.

Во случаите од ставот 1 на овој член, претседателот го отповикува амбасадорот најдоцна за 30 дена.

Иницијатива за отповикување на амбасадорот може да покренe и Владата по барање на министерот.“

Одредбата на ставот 4 на член 45 од Законот, според автентичното толкување, треба да се толкува така што можноста за покренување  иницијатива за отповикување на амбасадорот и од страна на Владата, по барање на министерот, претставува одвоена постапка, односно е посебен, дополнителен услов, којшто е издвоен од условите наведени во ставот 1 на овој член.

Автентичното толкување е заведено под бр. 08-6344/1 од 24 декември 2024 година и потпишано од претседателот на Собранието  на Република Северна Македонија, Африм Гаши.

III

Владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија и дека таа вредност се остварува така што законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите, при што секој субјект е должен да ги почитува Уставот и законите.

Собранието на Република Северна Македонија според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот има овластување да донесува закони и да дава автентично толкување на законските одредби, при што Уставот остава законодавецот да го определи обемот и постапката на давањето автентично толкување, со оглед на тоа што тој ја донесува законската одредба. Граѓаните се еднакви пред Уставот и законите, а како една од гаранциите на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, Уставот утврдува забрана на повратното дејство на законите и другите прописи, освен во случај кога тоа е поповолно за граѓаните. Автентичното толкување што го дава Собранието на Република Северна Македонија претставува интегрален дел од објавениот Закон и според неговото правно дејство автентичното толкување треба да се применува од моментот на влегување во сила на објавениот закон.

Според правната теорија, автентичното толкување на законите значи утврдување на содржината на вистинската смисла на веќе донесен закон, кој во примена покажува нејасност, двосмисленост или содржи празнини. Автентичното толкување е составен дел на објавениот закон, а не негово дополнување или нов закон. Тоа се применува од моментот на влегување во сила на законот што се толкува, на случаи кои не се решени. Ова толкување стапува на местото на одредбата на која се однесува и на тој начин станува дел од законот од самиот почеток од неговото влегување во сила.

Оттука цениме дека оспореното автентичното толкување на член 39 став 3 и на член 45 став 4 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија” бр. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 и 226/15 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 267/24) може да биде предмет на уставно-судска анализа.

Со Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија” бр. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 и 226/15 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 267/24 и 104/25) во член 4 е определено дека органите надлежни за вршење на надворешните работи ги вршат надворешните работи во рамки на утврдената надлежност со Уставот и закон. Органите за вршење на надворешните работи ја креираат, утврдуваат и спроведуваат надворешната политика на Република Северна Македонија, согласно со Уставот и закон. Претседателот на Републиката, претседателот на Владата и министерот за надворешни работи ја претставуваат државата во меѓународните односи согласно со меѓународното право и обичаи.

Една од основните уставни надлежности на претседателот на Републиката определени во член 84 алинеи 2 и 3 од Уставот се да ги поставува и да ги отповикува амбасадорите и пратениците на Република Северна Македонија во странство како и да ги прима акредитивните и отповиковните писма на странските дипломатски претставници. Согласно член 79 став 3 од Уставот, претседателот на Републиката своите права и должности ги врши врз основа и во рамки на Уставот и законите.

Оттука во член 5 од Законот за надворешни работи е операционализирано дека во вршењето на надворешните работи претседателот на Републиката:
– ја претставува државата во меѓународните односи, согласно со меѓународното право и неговите надлежности;
– учествува во креирањето на надворешната политика во соработка со Владата, преку утврдување на општите насоки на надворешната политика, вклучувајќи ги и прашањата од меѓународните односи со импликации врз безбедноста и одбраната на земјата;
– го следи спроведувањето на надворешната политика и за резултатите и евентуалните несогласувања со другите органи за вршење на надворешните работи, може да го извести Собранието;
– дава предлози и учествува во заземањето на ставови за одредени надворешно-политички прашања од неговата надлежност, вклучувајќи ги и безбедносните и одбранбените аспекти кои произлегуваат од меѓународните односи;
– поставува и отповикува со указ амбасадори и пратеници на Република Македонија во странство, во постапка утврдена со овој закон;
– дава согласност за издавање на агреман на шеф на странско дипломатско претставништво и
– ги прима акредитивните и отповиковните писма на странските дипломатски претставници, во постапка утврдена со овој закон.

Понатаму, постапката за поставување  амбасадори е регулирана од член 37 до член 40 од Законот за надворешни работи. Според член 37  врз основа на претходна усогласеност меѓу претседателот и министерот за кандидатот за амбасадор, постапката за именување на амбасадор на Републиката ја поведува министерот, кој до Владата доставува предлог за именување амбасадор.

Според став 2, по прифаќање на предлогот од страна на Владата, претседателот на Владата писмено го информира претседателот на Републиката за предлогот за именување амбасадор. Претседателот на Републиката писмено се изјаснува по однос на предлогот до претседателот на Владата, најдоцна во рок од 30 дена од приемот на предлогот.

По добивањето на позитивниот став од претседателот на Републиката во однос на предлогот за кандидат за амбасадор, според член 38, Министерството, од државата на приемот, бара агреман за кандидатот за амбасадор.

Во член 39 став 1 е регулирано дека по добивањето на агреманот, кандидатот за амбасадор започнува со подготовки за преземање на должноста, кои траат најмногу 60 дена и се сметаат за завршени по завршниот разговор на кандидатот за амбасадор со министерот и директорите во Министерството.

Според став 2 од истиот член, начинот на вршењето на подготовките за преземање на должноста на кандидатот за амбасадор, обуката и начинот за организација на завршниот разговор, го пропишува министерот.

Во став 3 е определено дека по завршниот разговор кандидатот за амбасадор ги презентира своите согледувања за односите со државата на приемот или меѓународната организација пред работното тело на Собранието, надлежно за надворешна политика.

Оспореното автентично толкување е во насока дека одредбата од ставот 3 на член 39 треба да се толкува така што презентирањето на своите согледувања на кандидатот за амбасадор, за односите со државата на приемот или меѓународната организација, пред надлежното работно тело на Собранието, за надворешна политика е законска обврска, без којашто не може да биде потпишан указ за поставување на амбасадор од страна на претседателот.

Член 40 пропишува дека по добиениот агреман и завршените подготовки претседателот потпишува указ за поставување на амбасадорот. Со објавување на указот во „Службен весник на Република Македонија”, министерот го парафира, а претседателот го потпишува акредитивното писмо, по што амбасадорот ја презема должноста во државата на приемот или меѓународната организација во најкус можен рок.

Од вака поставените уставни и законски норми произлегува дека претставувањето на Републиката во земјата и во странство и водењето на надворешната политика е една од основните надлежности на претседателот на Република Северна Македонија. Во таа област, меѓу другото, тој има значајни овластувања да ги поставува и отповикува со указ амбасадорите и претставниците на Република Северна Македонија во странство и да ги прима акредитивните и отповиковните писма на странските дипломатски претставници. Претседателот на Републиката и Владата на Република Северна Македонија се органи на извршната власт и како такви неминовно се наметнува обврската за меѓусебна соработка меѓу другото, во областа на надворешната политика.

Така, по претходна усогласеност помеѓу претседателот на Републиката и министерот за надворешни работи за кандидат за амбасадор, Министерството за надворешни работи поведува постапка со доставување  предлог за именување на кандидат за амбасадор до Владата на Република Северна Македонија. По прифаќање на предлогот од страна на Владата, Владата писмено го информира претседателот на Републиката за предлогот за именување амбасадор. Доколку претседателот на Републиката писмено се произнесе со позитивен став за предлогот на Владата, Министерството за надворешни работи ги започнува протоколарните активности со барање агреман за кандидатот за амбасадор од државата на приемот. По добивањето на агреманот кандидатот за амбасадор ги започнува подготовките за преземање на должноста кои се сметаат за завршени по завршниот разговор на кандидатот за амбасадор со министерот и директорите на директоратите во рамки на Министерството за надворешни работи.

Толкувањето на став 3 од член 39 во насока дека презентацијата пред собраниската комисија за надворешна политика е од императивен карактер и услов кој претходи на потпишувањето на указот, според Судот е во согласност со темелните вредности на уставниот поредок како владеење на правото, поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, правната сигурност и придонес кон поголема транспарентност и отчетност пред јавноста, а во интерес на овие темелни вредности.

Со автентичното толкување цениме дека не се воспоставува нова норма како што подносителот наведува во своите аргументи во иницијативата, туку се појаснува и прецизира постоечкиот член од Законот во насока на соодветно водење на постапката за именување на амбасадори.

Според Судот, презентирањето на кандидатот за амбасадор на своите согледувања за односите со државата на приемот или меѓународните организации пред работното тело на Собранието на Република Северна Македонија надлежно за надворешна политика претставува еден од конститутивните елементи од постапката за именување амбасадори која треба да се исполни пред потпишување и објавување на указот од страна на претседателот на Републиката од причина што на тој начин се утврдува постапувањето на Собранието како претставнички орган на граѓаните и неговите надлежности определени во член 6 од Законот за надворешни работи и воспоставување на контролните механизми кои се однесуваат на проверка и следење на работата на извршната власт како и штитење на интересите на граѓаните.

Понатаму, со вака формулираното автентично толкување кое има важност од моментот на донесување на самиот закон, истото не може да се доведе под сомнение дека не е во согласност со член 52 став 4 од Уставот, според кој законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните (ретроактивно дејство) од причини што автентичното толкување ја утврдува содржината и вистинската смисла на веќе донесена законска норма, која норма во примената покажала нејасност или двосмисленост, а сè со цел да се воспостави единствен правен режим кој ќе важи подеднакво за сите или во конкретната ситуација постапката за именување амбасадори да биде применета за сите кандидати за амбасадори.

Од анализата на член 38 и член 39 од Законот за надворешни работи јасно произлегува дека кандидатот за амбасадор, статусот на кандидат го има од моментот кога претседателот на Републиката ќе даде позитивен став во однос на предлогот за кандидатот за амбасадор и истиот статус на кандидат за амбасадор го има заклучно со презентацијата на своите согледувања за односите со државата на приемот или меѓународната организација пред работното тело на Собранието, надлежно за надворешна политика. Ваквата законска формулација јасно определува дека кандидатот за амбасадор само со исполнување на сите услови од постапката за именување, вклучувајќи ја и неговата презентација пред собраниското тело може со указ да биде поставен за амбасадор на Република Северна Македонија во земјата на прием.

Според направената уставно-судска анализа на уставните норми кои ја регулираат оваа материја и одредбите од Законот за надворешни работи, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на автентичното толкување на член 39 став 3 од Законот со владеењето на правото, правната сигурност и поделба на државната власт на законодавна и извршна како темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во однос на второто автентично толкување, подносителот на иницијативата според наведените причини за оспорување, смета дека со автентичното толкување се воведува паралелен механизам за отповикување на амбасадори, ја менува суштината на одредбата без измена на Законот и воведува нови основи за отповикување надвор од таксативно наведените во став 1.

Ваквите наводи Судот оцени дека се неосновани имајќи ги  предвид  следните аргументи:

Постапката за отповикување амбасадори е регулирана во членовите 44 и 45 од Законот. Така, во член 44 став 1 е определено дека најдоцна шест месеци пред истекот на четири години од денот на преземањето на должноста на амбасадорот (истек на мандат), претседателот на Владата на предлог на министерот, го информира претседателот на Републиката за истекот на мандатот на амбасадорот, а според ставови 2 и 3, врз основа на претходна усогласеност со претседателот на Републиката, министерот го известува амбасадорот за истекот на мандатот и донесува решение за негово враќање во земјата, кое се доставува до претседателот на Републиката и амбасадорот. Указот на претседателот за отповикување на амбасадорот се објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Во член 45 став 1 од Законот е пропишано дека мандатот на амбасадорот може да трае и пократко од четири години, доколку:
– самиот тоа го побара;
– е прогласен за persona non grata од страна на државата на приемот;
– има незадоволителни резултати во работата или со своето работење им причинува штета на интересите на државата или
– поради заминување на друга должност.

Според став 2 и став 3,  Владата со Уредба подетално утврдува кои работи се сметаат како незадоволителни резултати и работи со кои им се причинува штета на интересите на државата во работата на амбасадорот. Во случаите од ставот 1 на овој член, претседателот го отповикува амбасадорот најдоцна за 30 дена.

Според став 4, иницијатива за отповикување на амбасадорот може да покрене и Владата, по барање на министерот.

Автентично толкување на ставот 4 од член 45 од Законот, е во насока дека можноста за покренување иницијатива за отповикување на амбасадорот и од страна на Владата, по барање на министерот, претставува одвоена постапка, односно е посебен, дополнителен услов, којшто е издвоен од условите наведени во ставот 1 на овој член.

Владата со Уредба за утврдување на работи кои се сметаат како незадоволителни резултати и работи со кои им се причинува штета на интересите на државата во работата на амбасадорот („Службен весник на Република Македонија” бр. 90/09), утврдила кои се незадоволителните резултати и работи со кои се причинува штета на интересите на Републиката произлезени од работата на амбасадорот. Тие се таксативно набројани во член 2 од оваа уредба, меѓу кои се: повреда на уставно-правниот поредок и повреда на угледот и интересите на Републиката; непридржување кон или повреда на утврдената надворешна политика на државата, неспроведување на усогласени насоки и инструкции од Претседателот на Републиката, Владата и министерот; непостапување согласно ратификуваните меѓународни договори и непостапување во согласност со правилата на меѓународното право и пракса; ненавремено и несоодветно информирање за значајни внатрешни состојби и настани во земјата на прием а кои се значајни за интересите на нашата држава; предизвикување на позначителна материјална штета, незаконско располагање со материјалните средства согласно законските прописи и подзаконските акти на МНР кои се однесуваат на материјално-финансиско работење на ДКП-ата и други работи.

Според оваа владина уредба, постапката за утврдување на незадоволителни резултати и работа на амбасадорот започнува со иницијатива за формирање  комисија од страна на државниот секретар во Министерството за надворешни работи до министерот. Министерот  е должен да ја состави Комисијата во мешовит состав од редот на вработени лица во МНР и Канцеларијата на претседателот на Владата на Републиката.

Врз основа на утврдената фактичка состојба оваа комисија е должна да достави предлог до министерот за надворешни работи за понатамошно постапување согласно со Законот за надворешни работи.

Понатаму, во членовите 48-а и 48-б од Законот за надворешни работи, со наслов „Оценување на амбасадорот” е регулирана постапката за годишното оценување на амбасадорот. Оваа постапка ја води петчлена комисија формирана од министерот во која учествуваат претставници од Министерството за надворешни работи, Кабинетот на претседателот на Републиката и Канцеларијата на премиерот на Владата на Републиката. Оценувањето го вршат врз основа на покажаните резултати од економската и политичката активност, како и за раководењето со претставништвото и можат да бидат оценети со оценките „се истакнува, „задоволува”, „делумно задоволува” и „не задоволува”.

Притоа, во член 48-б став 3 во делот на оценување на амбасадорот, каде  е определено дека за амбасадорот  врз основа на добиената оценка „не задоволува” министерот покренува постапка за отповикување, согласно член 45 став 4 од овој закон.

Според ова, Судот оцени дека став 4 од член 45 со кој е утврдено дека иницијатива за отповикување на амбасадорот може да покрене и Владата, по барање на министерот и е во корелација со упатувачката норма од член 48-б став 3, а автентичното толкување на овој став, појаснува дека можноста за покренување  иницијатива за отповикување на амбасадорот и од страна на Владата, по барање на министерот, претставува одвоена постапка, односно е посебен, дополнителен услов имајќи  предвид  дека Уредбата не го опфаќа оценувањето на амбасадорите и правните последици од оценките на амбасадорите кои ги пропишува Законот, односно нивното отповикување по основ на оценка „не задоволува”.

Имајќи предвид дека став 4 од член 45 се однесува на покренување  иницијатива за отповикување на амбасадорот од страна на  Владата по барање на министерот по основ на добиена оценка „не задоволува” Судот оцени дека наводите во иницијативата се неиздржани и не може да се доведе во прашање согласноста на оспореното автентично толкување со уставните одредби наведени во иницијативата на подносителот.

IV

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во алинеја 1, и едногласно како во алинеја 2 од диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

Издвоено мислење по предметот У.бр.2/2025

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr. 2/2025
Shkup, 02.07.2025

 

Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Kryetarit të Gjykatës, dr. Darko Kostadinovski dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr.Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr.Jadranka Daboviq-Anastasovska, dr. Osman Kadriu, Dobrilla Kacarska, dr. Ana Pavllovska-Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe nenit 73 të Aktit të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut („Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut“ nr.115/2024), në mbledhjen e mbajtur më 2 korrik 2025, miratoi

A K T V E N D I M

1. NUK INICOHET procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë së:
-interpretimit autentik të nenit 39 paragrafi 3 të Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/2013, 39/2014, 61/2015 dhe 226/2015 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 267/2024) dhe

-interpretimit autentik të nenit 45 paragrafi 4 të Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/2013, 39/2014, 61/2015 dhe 226/2015 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” Nr. 267/2024).

2. Ky aktvendim do të publikohet në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

Arsyetim

I

Sali Murati, deputet nga koalicioni “Fronti Evropian” në Kuvendin e Republikës së Maqedonisë së Veriut, parashtroi iniciativë në Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut për fillimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së interpretimit autentik të nenit 39, paragrafi 3 të Ligjit për Punë të Jashtme dhe interpretimit autentik të nenit 45, paragrafi 4 i Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 dhe 226/15 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 267/24).

Sipas parashtruesit, interpretimet autentike të kontestuara janë në kundërshtim me vlerat themelore të rendit kushtetues, përkatësisht nenin 8, paragrafi 1, alinetë 3 dhe 4 (sundimi i së drejtës dhe ndarja e pushtetit shtetëror në legjislativ, ekzekutiv dhe gjyqësor) dhe në kundërshtim me nenin 68, paragrafi 1, alineja 2 (Kuvendi i Republikës miraton ligje dhe jep interpretim autentik të ligjeve) të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut. Interpretimet autentike të kontestuara krijojnë norma të reja ligjore në vend që të sqarojnë dispozitën ekzistuese ligjore, ndryshojnë në mënyrë retroaktive kuptimin e dispozitave ligjore dhe shkelin kompetencat e pushtetit ekzekutiv në fushën e emërimit dhe shkarkimit të ambasadorëve, duke prishur kështu ekuilibrin midis pushtetit legjislativ dhe atij ekzekutiv.

Në vazhdim të iniciativës, parashtruesi thekson se Komisioni i Venedikut në mendimet e tij vazhdimisht thekson se interpretimi autentik nuk duhet të përdoret si zëvendësim i procesit legjislativ dhe se ndryshimet në thelbin e ligjeve duhet të bëhen pas një procedure të rregullt legjislative.

Për më tepër, parashtruesi i iniciativës pohon se thelbi i interpretimit autentik si institut ligjor është të japë sqarime për dispozitat ligjore të paqarta ose me më shumë domethënie, ndërkohë që duhet të mbetet brenda kornizës së qëllimit fillestar të ligjvënësit gjatë miratimit të ligjit. Ai nuk duhet të krijojë pasoja të reja ligjore që rrjedhin nga vetë teksti i ligjit.

Megjithatë, në rastin konkret, interpretimi autentik i nenit 39, paragrafi 3 i Ligjit për Punë të Jashtme prezanton një kusht të ri për emërimin e ambasadorëve, ndryshon natyrën opsionale të paraqitjes para komisionit parlamentar në një imperativ dhe krijon një pasojë të re ligjore që nuk rrjedh nga teksti i Ligjit.

Interpretimi autentik i nenit 45, paragrafi 4 të Ligjit për Punë të Jashtme krijon një mekanizëm paralel për revokimin e ambasadorëve, prezanton baza të reja për revokim përtej atyre të theksuara në mënyrë të plotë në paragrafin 1 të të njëjtit nen dhe ndryshon thelbin e dispozitës pa ndryshuar Ligjin.

Në mbështetje të pretendimeve në iniciativë, parashtruesi pohon se Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut në jurisprudencën e saj, veçanërisht në rastin “Sunday Times v. United Kingdom”, thekson se ligjet duhet të jenë të arritshme dhe të parashikueshme. Ndryshimi i thelbit të tyre përmes interpretimeve autentike krijon pasiguri ligjore dhe shkel parimin e sundimit të së drejtës.

Nëse ligjvënësi dëshiron të prezantojë kushte shtesë për emërimin e ambasadorëve ose baza të reja për revokimin e tyre, ai duhet ta bëjë këtë përmes një procedure të përshtatshme ligjore – duke ndryshuar dhe plotësuar Ligjin. Kjo është e vetmja rrugë e drejtë në një shtet juridik. Përdorimi i interpretimit autentik për një qëllim të tillë është një precedent i rrezikshëm që mund të kërcënojë sigurinë juridike në Republikë.

Bazuar në sa më sipër, parashtruesi propozon që Gjykata të miratojë aktvendim për një masë të përkohshme që do të ndalojë zbatimin e interpretimeve autentike të kontestuara deri në marrjen e vendimit përfundimtar, të fillojë një procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së interpretimeve autentike të kontestuara dhe pas kryerjes së procedurës, të marrë vendim që do t’i anulojë interpretimet autentike të kontestuara si jokushtetuese.

II

Në seancë, Gjykata përcaktoi se, bazuar në nenin 68, paragrafi 1, alineja 2 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut, në seancën e mbajtur më 24 dhjetor 2024, dha interpretim autentik të nenit 39, paragrafi 3 të Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 dhe 226/15).

Sipas këtij interpretimi autentik, neni 39 i Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 dhe 226/15), si vijon:

“Pas marrjes së marrëveshjes, kandidati për ambasador fillon përgatitjet për marrjen e detyrës, të cilat zgjasin maksimalisht 60 ditë dhe konsiderohen të përfunduara pas intervistës përfundimtare të kandidatit për ambasador me ministrin dhe drejtorët e Ministrisë.

Mënyra e kryerjes së përgatitjeve për marrjen e detyrës së kandidatit për ambasador, trajnimi dhe mënyra e organizimit të intervistës përfundimtare përcaktohen nga ministri.

Pas intervistës përfundimtare, kandidati për ambasador paraqet vëzhgimet e tij/saj mbi marrëdhëniet me shtetin ose organizatën ndërkombëtare pranuese para trupit punues të Kuvendit, kompetent për politikën e jashtme.”

Dispozita e paragrafit 3 të nenit 39, sipas interpretimit autentik, duhet të interpretohet në atë mënyrë që paraqitja e kandidatit për ambasador, mbi marrëdhëniet me shtetin ose organizatën ndërkombëtare pranuese, para trupit punues kompetent të Kuvendit, mbi politikën e jashtme, është një detyrim ligjor, pa të cilin një dekret për emërimin e një ambasadori nuk mund të nënshkruhet nga kryetari.

Interpretimi autentik është regjistruar me nr. 08-6342/1 të datës 24 dhjetor 2024 dhe i nënshkruar nga Kryetari i Parlamentit të Republikës së Maqedonisë së Veriut, Afrim Gashi.

Për më tepër, në seancë, Gjykata përcaktoi se, bazuar në nenin 68 paragrafi 1 alineja 2 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut, në seancën e mbajtur më 24 dhjetor 2024, dha një interpretim autentik të nenit 45 paragrafi 4 të Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 dhe 226/15).

Sipas këtij interpretimi autentik, neni 45 i Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 dhe 226/15), si vijon:

“Mandati i ambasadorit mund të zgjasë edhe më pak se katër vjet nëse:

– e kërkon vetë këtë,

– shpallet person non grata nga shteti pranues,

– ka rezultate të pakënaqshme në punë ose me punën e vet shkakton dëme në interesat e shtetit ose
– për shkak të largimit për një detyrë tjetër.

Qeveria, me Dekret, përcakton më hollësisht se cilat çështje konsiderohen rezultate të pakënaqshme dhe cilat çështje shkaktojnë dëme në interesat e shtetit në punën e ambasadorit.

Në rastet e përmendura në paragrafin 1 të këtij neni, kryetari e thërret ambasadorin brenda 30 ditëve më së voni.

Iniciativë për të thirrur ambasadorin mund të iniciohet edhe nga Qeveria me kërkesë të Ministrit.”

Dispozita e paragrafit 4 të nenit 45 të Ligjit, sipas interpretimit autentik, duhet të interpretohet në mënyrë që mundësia e inicimit të një iniciative për të thirrur ambasadorin nga ana e Qeverisë, me kërkesë të Ministrit, përbën një procedurë të veçantë, pra është një kusht i veçantë, shtesë, i cili është i ndarë nga kushtet e theksuara në paragrafin 1 të këtij neni.

Interpretimi autentik është regjistruar me nr. 08-6344/1 të datës 24 dhjetor 2024 dhe i nënshkruar nga Kryetari i Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut, Afrim Gashi.

III

Sundimi i së drejtës dhe ndarja e pushtetit shtetëror në legjislativ, ekzekutiv dhe gjyqësor janë vlera themelore të rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përputhje me nenin 8 paragrafi 1 alinetë 3 dhe 4 të Kushtetutës.

Nga dispozitat kushtetuese të paraqitura, rrjedh se sundimi i së drejtës është një vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe se kjo vlerë realizohet në atë mënyrë që ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën dhe të gjitha rregulloret tjera me Kushtetutën dhe ligjet, me ç’rast çdo subjekt është i detyruar të respektojë Kushtetutën dhe ligjet.

Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut, sipas nenit 68 paragrafi 1 alineja 2 të Kushtetutës, ka autorizim të miratojë ligje dhe të japë interpretim autentik të dispozitave ligjore, me ç’rast Kushtetuta ia lë ligjvënësit të përcaktojë fushëveprimin dhe procedurën për dhënien e interpretimit autentik, duke pasur parasysh se ai e miraton dispozitën ligjore. Qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve dhe si një nga garancitë e lirive dhe të drejtave themelore të njeriut dhe qytetarit, Kushtetuta përcakton ndalimin e efektit prapaveprues të ligjeve dhe rregullave të tjera, përveç rasteve kur është më i favorshëm për qytetarët. Interpretimi autentik i dhënë nga Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut përbën një pjesë integrale të Ligjit të botuar dhe sipas efektit të tij juridik, interpretimi autentik duhet të zbatohet që nga momenti i hyrjes në fuqi të ligjit të botuar.

Sipas teorisë juridike, interpretimi autentik i ligjeve nënkupton përcaktimin e përmbajtjes së kuptimit të vërtetë të një ligji të miratuar tashmë, i cili në zbatim tregon paqartësi, mëdyshje ose përmban zbrazëtira. Interpretimi autentik është pjesë përbërëse e ligjit të botuar dhe jo pëotësimi i tij ose një ligj i ri. Kjo zbatohet që nga momenti i hyrjes në fuqi të ligjit që interpretohet, në rastet që nuk janë zgjidhur. Ky interpretim zëvendëson dispozitën të cilës i referohet dhe kështu bëhet pjesë e ligjit që nga fillimi i hyrjes së tij në fuqi.

Prandaj, vlerësojmë se interpretimi autentik i kontestuar i nenit 39, paragrafi 3, dhe nenit 45, paragrafi 4 të Ligjit për Punë të Jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 dhe 226/15 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 267/24) mund t’i nënshtrohet analizës kushtetuese-gjyqësore.

Ligji për punët të jashtme (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 46/2006, 140/2007, 107/2008, 131/2008, 26/13, 39/14, 61/15 dhe 226/15 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 267/24 dhe 104/25) në nenin 4 përcakton se organet përgjegjëse për kryerjen e punëve të jashtme kryejnë punët e jashtme në kuadër të kompetencës së përcaktuar me Kushtetutë dhe ligj. Organet përgjegjëse për kryerjen e punëve të jashtme krijojnë, përcaktojnë dhe zbatojnë politikën e jashtme të Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përputhje me Kushtetutën dhe ligjin. Presidenti i Republikës, Kryeministri dhe Ministri i Punëve të Jashtme përfaqësojnë shtetin në marrëdhëniet ndërkombëtare në përputhje me të drejtën dhe zakonet ndërkombëtare.

Një nga kompetencat themelore kushtetuese të Presidentit të Republikës, siç përcaktohet në nenin 84, paragrafët 2 dhe 3 të Kushtetutës, është emërimi dhe thirrja e ambasadorëve dhe përfaqësuesve të Republikës së Maqedonisë së Veriut jashtë vendit, si dhe pranimi i letrave të akredituara dhe thirrja e përfaqësuesve të huaj diplomatikë. Sipas nenit 79, paragrafi 3 të Kushtetutës, Presidenti i Republikës ushtron të drejtat dhe detyrat e tij në bazë dhe brenda kornizës së Kushtetutës dhe ligjeve.

Prandaj, neni 5 i Ligjit për Punët e Jashtme operacionalizon se në kryerjen e punëve të jashtme, Presidenti i Republikës:

– përfaqëson shtetin në marrëdhëniet ndërkombëtare, në përputhje me të drejtën ndërkombëtare dhe kompetencat e tij;

– merr pjesë në krijimin e politikës së jashtme në bashkëpunim me Qeverinë, duke përcaktuar udhëzimet e përgjithshme të politikës së jashtme, duke përfshirë çështjet e marrëdhënieve ndërkombëtare me implikime për sigurinë dhe mbrojtjen e vendit;

– monitoron zbatimin e politikës së jashtme dhe mund ta informojë Kuvendin për rezultatet dhe mosmarrëveshjet e mundshme me organet e tjera përgjegjëse për kryerjen e punëve të jashtme;

– jep propozime dhe merr pjesë në marrjen e qëndrimeve për çështje të caktuara të politikës së jashtme në kuadër të kompetencës së tij, duke përfshirë aspekte të sigurisë dhe mbrojtjes që rrjedhin nga marrëdhëniet ndërkombëtare;

-emëron dhe revokon ambasadorët dhe përfaqësuesit e Republikës së Maqedonisë jashtë vendit me dekret, në procedurë të përcaktuar me këtë ligj;

-jep pëlqimin për lëshimin e një marrëveshjeje për shefin e një misioni diplomatik të huaj dhe

– pranon letrat e akredizuara dhe revokimet e përfaqësuesve diplomatikë të huaj, në procedurë të përcaktuar me këtë ligj.

Për më tepër, procedura për emërimin e ambasadorëve rregullohet nga nenet 37 deri në 40 të Ligjit për Punë të Jashtme. Sipas nenit 37, në bazë të marrëveshjes paraprake midis Kryetarit dhe ministrit për kandidatin për ambasador, procedura për emërimin e një ambasadori të Republikës fillon nga Ministri, i cili paraqet propozim për emërimin e një ambasadori në Qeveri.

Sipas paragrafit 2, pas pranimit të propozimit nga Qeveria, Kryetari i Qeverisë e informon me shkrim Presidentin e Republikës për propozimin për emërimin e ambasadorit. Presidenti i Republikës ia shpreh mendimin me shkrim mbi propozimin Kryetarit të Qeverisë, jo më vonë se 30 ditë nga marrja e propozimit.

Pas marrjes së qëndrimit pozitiv nga Presidenti i Republikës në lidhje me propozimin për kandidat për ambasador, sipas nenit 38, Ministria kërkon agreman për kandidatin për ambasador nga vendi pritës.

Neni 39, paragrafi 1, rregullon që pas marrjes së agremanit, kandidati për ambasador fillon përgatitjet për marrjen e pozicionit, të cilat zgjasin maksimalisht 60 ditë dhe konsiderohen të përfunduara pas intervistës përfundimtare të kandidatit për ambasador me Ministrin dhe drejtorët e Ministrisë.

Sipas paragrafit 2 të të njëjtit nen, mënyra e kryerjes së përgatitjeve për marrjen e pozicionit të kandidatit për ambasador, trajnimi dhe mënyra e organizimit të intervistës përfundimtare, përcaktohen nga Ministri.

Paragrafi 3 përcakton që pas intervistës përfundimtare, kandidati për ambasador paraqet vëzhgimet mbi marrëdhëniet me vendin pritës ose organizatën ndërkombëtare para trupit punues të Parlamentit, kompetent për politikën e jashtme.

Interpretimi autentik i kontestuar është se dispozita e paragrafit 3 të nenit 39 duhet të interpretohet në atë mënyrë që prezantimi i kandidatit për ambasador, mbi marrëdhëniet me shtetin pritës ose organizatën ndërkombëtare, para trupit punues kompetent të Parlamentit, për politikën e jashtme, është një detyrim ligjor, pa të cilin një dekret për emërimin e një ambasadori nuk mund të nënshkruhet nga Kryetari.

Neni 40 përcakton që pas agremanit të marrë dhe përgatitjeve të përfunduara, Presidenti nënshkruan dekret për emërimin e ambasadorit. Me publikimin e dekretit në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë”, Ministri e parafon atë dhe Kryetari nënshkruan letrën kredenciale, pas së cilës ambasadori merr detyrat e tij në shtetin pranues ose organizatën ndërkombëtare sa më shpejt të jetë e mundur.

Nga normat kushtetuese dhe ligjore të përcaktuara në këtë mënyrë, rrjedh se përfaqësimi i Republikës në vend dhe jashtë vendit dhe kryerja e politikës së jashtme është një nga kompetencat themelore të Presidentit të Republikës së Maqedonisë së Veriut. Në atë fushë, ndër të tjera, ai ka kompetenca të konsiderueshme për të emëruar dhe thirrur me dekret ambasadorët dhe përfaqësuesit e Republikës së Maqedonisë së Veriut jashtë vendit dhe për të marrë letrat akredituese dhe thirrur përfaqësuesit e huaj diplomatikë. Presidenti i Republikës dhe Qeveria e Republikës së Maqedonisë së Veriut janë organe të degës ekzekutive dhe si të tilla, detyrimi për bashkëpunim të ndërsjellë, ndër të tjera, në fushën e politikës së jashtme, është i pashmangshëm.

Kështu, pas koordinimit paraprak midis Presidentes së Republikës dhe Ministrit të Punëve të Jashtme për një kandidat për ambasador, Ministria e Punëve të Jashtme fillon një procedurë duke parashtruar një propozim për emërimin e një kandidati për ambasador në Qeverinë e Republikës së Maqedonisë së Veriut. Pasi Qeveria e pranon propozimin, Qeveria e informon Presidentin e Republikës me shkrim për propozimin për emërimin e ambasadorit. Nëse Presidenti i Republikës shpreh mendim pozitiv me shkrim në lidhje me propozimin e Qeverisë, Ministria e Punëve të Jashtme fillon aktivitetet protokollare duke kërkuar agreman për kandidatin për ambasador nga vendi pritës. Pas marrjes së agremanit, kandidati për ambasador fillon përgatitjet për marrjen e pozicionit, të cilat konsiderohen të përfunduara pas intervistës përfundimtare të kandidatit për ambasador me Ministrin dhe drejtorët e drejtorive brenda Ministrisë së Punëve të Jashtme.

Interpretimi i paragrafit 3 të nenit 39 në kuptimin që paraqitja para komisionit parlamentar për politikën e jashtme është e natyrës imperative dhe një kusht që i paraprin nënshkrimit të dekretit, sipas Gjykatës, është në përputhje me vlerat themelore të rendit kushtetues, siç janë sundimi i së drejtës, ndarja e pushtetit shtetëror në legjislativ, ekzekutiv dhe gjyqësor, siguria juridike dhe kontributi për transparencë dhe llogaridhënie më të madhe ndaj publikut, dhe në interes të këtyre vlerave themelore.

Ne vlerësojmë se interpretimi autentik nuk vendos një normë të re siç pohon parashtruesi në argumentet e tij në iniciativë, por përkundrazi sqaron dhe specifikon nenin ekzistues të Ligjit në drejtim të kryerjes së përshtatshme të procedurës për emërimin e ambasadorëve.

Sipas Gjykatës, paraqitja e pikëpamjeve të kandidatit për ambasador mbi marrëdhëniet me vendin pritës ose organizatat ndërkombëtare para trupit punues të Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut përgjegjës për politikën e jashtme është një nga elementët përbërës të procedurës për emërimin e ambasadorëve, e cila duhet të përfundojë para nënshkrimit dhe publikimit të dekretit nga Presidenti i Republikës, sepse përcakton sjelljen e Kuvendit si organ përfaqësues i qytetarëve dhe kompetencat e tij të përcaktuara në nenin 6 të Ligjit për Punë të Jashtme dhe përcakton mekanizma kontrolli që lidhen me verifikimin dhe monitorimin e punës së pushtetit ekzekutiv, si dhe mbrojtjen e interesave të qytetarëve.

Për më tepër, me këtë interpretim autentik të formuluar, i cili është i vlefshëm që nga momenti i miratimit të vetë ligjit, ai nuk mund të vihet në dyshim si jo në përputhje me nenin 52 paragrafi 4 të Kushtetutës, sipas të cilit ligjet dhe rregullat tjera nuk mund të kenë efekt prapaveprues, përveçse si përjashtim, në rastet kur është më i favorshëm për qytetarët (efekt prapaveprues) për arsyet se interpretimi autentik përcakton përmbajtjen dhe kuptimin e vërtetë të një norme juridike tashmë të miratuar, e cila normë ka treguar paqartësi ose mëdyshje në zbatimin e saj, të gjitha me qëllim vendosjen e një regjimi të vetëm juridik që do të zbatohet në mënyrë të barabartë për të gjithë ose, në situatën specifike, procedura e emërimit të ambasadorëve të zbatohet për të gjithë kandidatët për ambasadorë.

Nga analiza e nenit 38 dhe nenit 39 të Ligjit për Punë të Jashtme, del qartë se kandidati për ambasador ka statusin e kandidatit që nga momenti kur Presidenti i Republikës jep mendim pozitiv në lidhje me propozimin për kandidatin për ambasador dhe ka të njëjtin status të kandidatit për ambasador pas paraqitjes së vëzhgimeve të tij mbi marrëdhëniet me vendin pritës ose organizatën ndërkombëtare para trupit punues të Kuvendit, kompetent për politikën e jashtme. Një formulim i tillë ligjor përcakton qartë se kandidati për ambasador mund të emërohet Ambasador i Republikës së Maqedonisë së Veriut në vendin pritës vetëm me dekret pasi të ketë përmbushur të gjitha kushtet e procedurës së emërimit, përfshirë edhe paraqitjen e tij para trupit parlamentar.

Sipas analizës kushtetuese-gjyqësore të normave kushtetuese që rregullojnë këtë çështje dhe dispozitave të Ligjit për Punë të Jashtme, Gjykata vlerësoi se çështja e përputhshmërisë së interpretimit autentik të nenit 39, paragrafi 3 të Ligjit me sundimin e së drejtës, sigurinë juridike dhe ndarjen e pushtetit shtetëror në legjislativ dhe ekzekutiv si vlera themelore të rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut nuk mund të ngrihet në mënyrë të arsyeshme.

Lidhur me interpretimin e dytë autentik, parashtruesi i iniciativës, sipas arsyeve të deklaruara për kontestim, beson se me interpretimin autentik futet një mekanizëm paralel për revokimin e ambasadorëve, ndryshohet thelbi i dispozitës pa ndryshuar Ligjin dhe fut baza të reja për revokim përtej atyre të që janë theksuar në mënyrë të plotë në paragrafin 1.

Gjykata i vlerësoi pretendimet e tilla si të pabazuara, duke marrë parasysh argumentet e mëposhtme:

Procedura për revokimin e ambasadorëve rregullohet në nenet 44 dhe 45 të Ligjit. Kështu, në nenin 44, paragrafi 1, përcaktohet se jo më vonë se gjashtë muaj para skadimit të katër viteve nga data e marrjes së detyës së ambasadorit (skadimi i mandatit), Kryetari i Qeverisë, me propozimin e Ministrit, do të informojë Presidentin e Republikës për skadimin e mandatit të ambasadorit, dhe sipas paragrafëve 2 dhe 3, bazuar në koordinimin paraprak me Presidentin e Republikës, Ministri do të njoftojë ambasadorin për skadimin e mandatit dhe do të miratojë një vendim për kthimin e tij në vend, i cili do t’i dërgohet Presidentit të Republikës dhe ambasadorit. Dekreti i Presidentit për revokimin e ambasadorit do të publikohet në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut“.

Në nenin 45, paragrafi 1 të Ligjit përcaktohet që mandati i ambasadorit mund të zgjasë më pak se katër vjet nëse:

– e kërkon këtë;

– shpallet person non grata nga shteti pritës;

– ka rezultate të pakënaqshme në punë ose puna e tij/saj shkakton dëme në interesat e shtetit ose
– për shkak të largimit për në një pozicion tjetër.

Sipas paragrafit 2 dhe paragrafit 3, Qeveria përcakton më hollësisht me Dekret se cilat çështje konsiderohen rezultate të pakënaqshme dhe cilat çështje shkaktojnë dëme në interesat e shtetit në punën e ambasadorit. Në rastet e përmendura në paragrafin 1 të këtij neni, Presidenti e revokon brenda 30 ditëve më së voni.

Sipas paragrafit 4, një iniciativë për të revokuar ambasadorin mund të iniciohet edhe nga Qeveria, me kërkesë të Ministrit.

Interpretimi autentik i paragrafit 4 të nenit 45 të Ligjit është se mundësia e inicimit të iniciativës për revokimin e ambasadorit nga Qeveria, me kërkesë të Ministrit, është një procedurë e veçantë, pra është një kusht i veçantë, shtesë, i cili është i ndarë nga kushtet e përcaktuara në paragrafin 1 të këtij neni.

Qeveria, me Dekret për Përcaktimin e punëve që konsiderohen si rezultate të pakënaqshme dhe punëve që shkaktojnë dëmtim të Interesave të shtetit në punën e ambasadorit (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 90/09), përcaktoi se cilat janë rezultatet e pakënaqshme dhe punët që shkaktojnë dëmtim të interesave të Republikës që vijnë si rezultat i punës së Ambasadorit. Ato janë renditur në detaje në nenin 2 të këtij Dekreti, duke përfshirë: shkeljen e rendit kushtetues dhe juridik dhe shkeljen e reputacionit dhe interesave të Republikës; mosrespektimin ose shkeljen e politikës së jashtme të vendosur të shtetit, moszbatimin e drejtimeve dhe udhëzimeve të koordinuara nga Presidenti i Republikës, Qeveria dhe Ministri; mosveprimin në përputhje me marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara dhe mosveprimin në përputhje me rregullat e së drejtës dhe praktikës ndërkombëtare; informacion i parakohshëm dhe i pamjaftueshëm mbi kushtet dhe ngjarjet e rëndësishme të brendshme në vendin pritës që janë të rëndësishme për interesat e vendit tonë; shkaktimi i dëmeve të konsiderueshme materiale, disponimi i paligjshëm i aseteve materiale në përputhje me rregullat ligjore dhe nënligjore të Ministrisë së Punëve të Jashtme në lidhje me punën materiale dhe financiare të PDK-ve dhe çështje të tjera.

Sipas këtij dekreti qeveritar, procedura për përcaktimin e rezultateve dhe punës së pakënaqshme të ambasadorit fillon me iniciativë për formimin e një komisioni nga Sekretari i Shtetit në Ministrinë e Punëve të Jashtme drejtuar Ministrit. Ministri është i detyruar të formojë Komisionin në një përbërje të përzier nga radhët e punonjësve të Ministrisë së Punëve të Jashtme dhe Zyrës së Kryetarit të Qeverisë së Republikës.

Bazuar në situatën faktike të vërtetuar, ky komision është i detyruar t’i paraqesë propozim Ministrit të Punëve të Jashtme për veprime të mëtejshme në përputhje me Ligjin për Punët e Jashtme.

Për më tepër, nenet 48-a dhe 48-b të Ligjit për Punët e Jashtme, të titulluara “Vlerësimi i Ambasadorit”, rregullojnë procedurën për vlerësimin vjetor të ambasadorit. Kjo procedurë udhëhiqet nga një komision prej pesë anëtarësh i formuar nga Ministri, i cili përfshin përfaqësues nga Ministria e Punëve të Jashtme, Zyra e Presidentit të Republikës dhe Zyra e Kryeministrit të Qeverisë së Republikës. Vlerësimi kryhet në bazë të rezultateve të demonstruara të aktivitetit ekonomik dhe politik, si dhe menaxhimit të misionit dhe mund të vlerësohet me notat “i shquar”, “i kënaqshëm”, “pjesërisht i kënaqshëm” dhe “i pakënaqshëm”.

Për më tepër, në nenin 48-b paragrafi 3 në pjesën mbi vlerësimin e ambasadorit, ku përcaktohet se për ambasadorin bazuar në notën e marrë “të pakënaqshme”, Ministri fillon procedurë shkarkimi, në përputhje me nenin 45 paragrafi 4 të këtij ligji.

Në përputhje me rrethanat, Gjykata vlerësoi se paragrafi 4 i nenit 45, i cili përcakton se një iniciativë për të revokuar ambasadorin mund të iniciohet edhe nga Qeveria, me kërkesë të Ministrit, është në korrelacion me normën referuese të nenit 48-b paragrafi 3, dhe interpretimi autentik i këtij paragrafi sqaron se mundësia e inicimit të një iniciative për të revokuar ambasadorin nga Qeveria, me kërkesë të Ministrit, përfaqëson një procedurë të veçantë, pra është një kusht i veçantë, shtesë, duke marrë parasysh se Rregullorja nuk mbulon vlerësimin e ambasadorëve dhe pasojat ligjore të vlerësimeve të ambasadorëve të përcaktuara me Ligj, pra revokimin e tyre bazuar në notimin “të pakënaqshme”.

Duke marrë parasysh se paragrafi 4 i nenit 45 i referohet inicimit të një iniciative për revokimin e ambasadorit nga ana e Qeverisë me kërkesë të Ministrit në bazë të vlerësimit “i pakënaqshëm”, Gjykata konstatoi se pretendimet në iniciativë janë të pabazuara dhe përputhshmëria e interpretimit autentik të kontestuar me dispozitat kushtetuese të deklaruara në iniciativën e parashtruesit nuk mund të vihet në pyetje.

IV

Bazuar në sa më sipër, Gjykata, me shumicë votash, vendosi si në alinenë 1, dhe unanimisht si në alinenë 2 të dispozitivit të këtij aktvendimi.

 

KRYETAR
i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
dr. Darko Kostadinovski