У.бр.162/2023 и У.бр.163/2023 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.162/2023 и У.бр.163/2023
Скопје, 12.02.2025 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 25, членовите 36 ставови 1 и 2, член 73 алинeja 1 и член 79 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на 12 февруари 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.188/2023).

2. СЕ ОПРЕДЕЛУВА рок од 6 месеци на Собранието на Република Северна Македонија за измена и/или дополнување на Законот од точката 1 од диспозитивот во согласност со ставовите на Судот изнесени во образложението на ова решение.

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

Павле Трајанов од Скопје, како претседател на Демократскиот сојуз и Крсте Велески од Охрид, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесоа одделни иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик во целина. По повод поднесените иницијативи, Судот спроведе единствена постапка, согласно со член 25 од Актот на Уставниот суд.

Во иницијативата на подносителот Павле Трајанов поодделно се образложени причините поради кои е поднесена истата, и тоа:

1. Со член 1 став 1 во делот „кривично дело извршено во состав на злосторничко здружение со кое е извршено кривично дело за кое може да се изрече казна затвор од четири години или потешка казна”, од оспорениот закон се повредуваат член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 11, како и член 9 став 2 и член 51 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.

Во овој дел од иницијативата подносителот смета дека спротивно на наведените одредби од Уставот, конфискацијата „се врзува” со висината на казната за дела извршени со злосторничко здружение, иако јасно произлегува дека конфискацијата не може да зависи од висината на казната бидејќи таа е поврзана само со стекнување на имот на незаконски начин, а во никој случај со висината на казната. Воедно, смета дека спротивно на член 9 став 2 од Уставот, со оспорениот дел од член 1 став 1 од Законот, сторителите на кривичните дела извршени во состав на злосторничко здружение на кои им се изречени помали затворски казни од 4 години се ставени во привилегирана положба во однос на сите други извршители на кривичните дела од ставот 1 на овој член.

2. Со член 32, член 33 став 3 и член 34 од Законот се повредуваат член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 став 2, член 51 став 2, член 61 став 1 од Уставот

Според подносителот, со измените во овој дел се ставени во нерамноправна положба граѓаните кои се правосилно осудени за овие дела во однос на другите граѓани на кои постапките за овие дела се во тек или не се сеуште процесуирани. Во овој контекст, според подносителот, сторена е повреда на член 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права кој се однесува на забрана на дискриминација, како и на член 17 од истата кој се однесува на забрана за злоупотреба на правата, а сето тоа во врска со член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот.

Според подносителот, измените во овој дел се спротивни на член 51 став 2 од Уставот според кој секој е должен да ги почитува Уставот и законите, а кое се однесува и за Собранието кое согласно член 61 став 1 од Уставот е претставнички орган на граѓаните.

Во контекст на истакнатите повреди, подносителот посочува одлуки на Уставниот суд и тоа: У бр.115/2010, У.бр.120/2010, У.бр.123/2010, и У бр.3/2017, како и Решението со кое Уставниот суд одлучил да не поведе постапка за поништување на член 353 став 6 од Кривичниот законик.

Воедно, тој смета дека наведените измени се во корист на “фунционерите”, односно службените лица, а кое нешто произлегувало од содржината на член 38 според кој за 29 кривични дела примената ќе започне по 6 месеци од денот на влегување во сила на овој закон, а не се однесува за кривичните дела од членовите 32, 33 и 34, за кои примената на овој закон ќе започне по 8 дена од денот на објавување на Законот во “Службен весник на Република Северна Македонија”. Според подносителот, содржината на член 38 исто така укажува на повреда на еднаквоста на сите пред Уставот и законите.

3. Според подносителот, измените на Законот се донесени експресно, по итна постапка со европско знаменце, а притоа без никаква јавна расправа. Подносителот укажува дека постапката на донесување на законските измени е спротивна на владеењето на правото, на член 16 ставовите 1, 2 и 3 од Уставот со кој се гарантира јавноста и транспарентноста на информирањето, на член 50 став 3 од Уставот кој се однесува на правото на граѓаните активно да придонесуваат за унапредување на човековите права и слободи, како и на член 51 став 2 од Уставот според кој секој е должен да го почитува Уставот и законите меѓу кои спаѓа и Собранието како и сите пратеници.

Понатаму, укажува дека употребата на европското знаменце при постапката на донесувањето на измените од Кривичниот законик нема никаков основ бидејќи членовите 32, 33 и 34 не претставуваат усогласување со ниту една конвенција ниту пак со законодавствата на европските држави, кое нешто јасно произлегувало од содржината на образложението за потребата од нивното донесување. Од друга страна, намалените казни во овие членови претставуваат „амнестија” во одредени случаи и целосно застарување на делото што нема да придонесе за борбата против корупцијата, туку ќе ја зголеми негативната пракса на неказнивост на јавните функционери, што е спротивно постапување на еден од основните принципи на криминологијата како наука според која при зголемувањето на бројот на определени кривични дела казните драстично се заоструваат, а во никој случај не се намалуваат, ниту пак се „декриминализираат” кривичните дела како што е во случајот со бришење на ставот 6 од членот 353 – Злоупотреба на службената положба и овластувања со што е елиминирана одговорноста за криминалот во јавните набавки.

Подносителот смета дека поврзувањето и додавањето на проширената конфискација во оспорените член 1 и член 32 од Законот, со драстично намалување на затворските казни нема никакво оправдување, ниту пак основ во ниту еден домашен правен акт и стратегијата за борба против корупцијата, како и во ниту еден меѓународен правен акт и нема да придонесе до поефикасно и поажурно работење на судот и другите правосудни органи, или намалување на организираниот криминал и корупцијата во државата. Подносителот смета дека заради усогласување со законодавството на ЕУ и потребата од воведувањето на превентивни кривични дела за борбата против корупцијата потребно е усогласување со кривичното законодавство на земјите членки на Европската Унија.

Врз основа на изнесеното, се бара од Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик како целина и посебно оспорените одредби.

Според наводите од иницијативата, поднесена од Крсте Велески по која е оформен предмет У.бр.163/2023, донесените законски измени не се антикорупциски туку ќе имаат обратно дејство од напорите против криминалот и корупцијата во државата, а со донесувањето на измените се врши злоупотреба на таканареченото европското знаменце.

Законот се оспорува и од аспект дека предвидува помали санкции за носителите на јавни функции за разлика од останатите граѓани.
Според подносителот, со оспорениот закон се овозможува носителите на јавни функции да бидат поблаго санкционирани од граѓаните кои не се носители на јавни фукнции, од кои причини смета дека овие измени не се во согласност со член 9 од Уставот и му предлага на Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик.

На седницата Судот утврди дека Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија” број 188/2023) е донесен од Собранието на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 6 септември 2023 година.

Насловот на Законот содржи појаснување дека со овој закон се врши усогласување со Директивата 2014/42/ЕУ замрзнување и конфискација на предмети и имотна корист остварени со казниви дела во Европската Унија со CELEX број 32014L0042, Директива 2008/99/ЕЗ на Европскиот парламент и на Советот од 19 ноември 2008 година за заштита на животната средина преку кривично право со CELEX број 32008L0099, Директива на Европскиот парламент и на Советот 2005/35/ЕЗ од 7 септември 2005 година за загадување од бродови и за воведување казни за прекршувањата со CELEX број 32005L0035, Директива 2009/123/ЕЗ на Европскиот парламент и Советот од 21 октомври 2009 година за измена на Директива 2005/35/EЗ за загадување од бродови и за воведување казни за прекршувањата со CELEX број 32009L0123, Директива 2012/18/ЕУ на Европскиот парламент и на Советот од 4 јули 2012 година за контрола на опасностите од големи несреќи кои вклучуваат опасни супстанции, за измена и последователно укинување на Директива 96/82/ЕЗ на Советот со CELEX број 32012L0018, Директива (ЕУ)2017/1371 на Европскиот парламент и на Советот од 5 јули 2017 година за сузбивање измами извршени против финансиските интереси на Унијата со казнено-правни средства со CELEX број 32017L1371 и Регулатива (ЕУ) бр. 258/2012 на Европскиот парламент и на Советот од 14 март 2012 година за спроведување на член 10 од Протоколот на Обединетите нации против незаконско производство и трговија со огнено оружје, негови делови и компоненти и муниција, со кој се надополнува Конвенцијата на Обединетите нации против транснационалниот организиран криминал („Протокол на ОН за огнено оружје“) и за утврдување на дозвола за извоз и мерки за увоз и транзит на огнено оружје, негови делови и компоненти и муниција со CELEX број 32012R0258.

Судот утврди и дека Законот е составен од 39 члена.

Во член 1 од Законот е определена измена на член 98-а од Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ број (37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/11, 135/11, 185/11, 142/12, 166/12, 55/13, 82/13, 14/14, 27/14, 28/14, 115/14, 132/14, 160/14, 199/14, 196/15, 226/15, 97/17 и 248/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 36/23), кој е со наслов „Проширена конфискација” и регулиран во општиот дел од овој закон, глава VII

1.Конфискација на имот и имотна корист.

Така, во став 1 од оваа одредба е определено дека од сторителот на кривично дело извршено во состав на злосторничко здружение, со кое е извршено кривично дело за кое може да се изрече казна затвор од четири години или потешка казна или за кривични дела против човечноста и меѓународното право, кривични дела против половата слобода и половиот морал, кривични дела против имотот или кривични дела против службената должност од овој законик, ќе се конфискува имотот стекнат во временски период не подолг од пет години пред сторувањето на делото за кое е осуден со правосилна судска пресуда, кога врз основа на сите околности, факти и докази, судот основано е уверен дека имотот ги надминува законските приходи на сторителот и потекнува од такво дело.

Според член 1 став 2 под условите од ставот (1) на овој член проширена конфискација спрема сторителот на делото се спроведува и кога постојат фактички или правни пречки за водење на кривичната постапка, во постапка уредена со закон. Ако поради фактички или правни пречки не може да се спроведе проширена конфискација спрема сторителот на кривичното дело, а се исполнети условите од ставот (1) на овој член, нелегално стекнатиот имот се конфискува и од трети лица или членови на неговото семејство на кои е пренесен или за кои е остварен, доколку имотот постои, согласно со став 3 од Законот. Став 4 уредува дека имотот од ставот (1) на овој член се конфискува во постапка на конфискација и од членови на семејството на сторителот на кои е пренесен кога е очигледно дека не дале противнадоместок што одговара на неговата вредност или од трети лица ако не докажат дека за предметот или имотот дале противнадоместок што одговара на нивната вредност.

Со членовите од 2 до 28 се менуваат членовите од главата XXII „Кривични дела против животната средина“.

Во член 29 се интервенира во членот 249-а, а со членот 30 се интервенира во член 278-а „Царинска измама” од Кривичниот законик.

Со член 31 се додава ново кривично дело „Безобѕирно управување со моторно возило”.

Со член 32 се менува член 353 од Кривичниот законик, кој е систематизиран во Посебниот дел од Законикот, во главата триесетта во која се опфатени делата против злоупотребата на службената положба и овластување.

Со став 1 од оваа одредба, се уредува дека за основниот облик на делото службено лице ќе се казни со затвор од шест месеци до три години. Во став 2 се пропишува казна казна затвор од една до пет години ако како резултат на сторување на делото од ставот (1) на овој член, искористувањето на службената положба или овластување, пречекорувањето на границите на службеното овластување, има влијание на незаконско зголемување на имотот на службено лице. Во ставовите 3 и 4 се санкционирани потешките, односно квалифицираните облици на ова дело, кои се состојат во прибавување на поголема имотна корист или предизвикување на поголема имотна штета (пропишаната казна казна затвор е од една до четири години), односно во прибавување на значителна имотна корист или нанесување на значителна штета (за што е пропишана казни затвор од една до пет години). Став 6 предвидува одземање на прибавената имотна корист.

Член 33 определува измена на член 353-в (Несовесно работење во службата), на начин што во став 1 од овој член зборовите: „и со тоа ќе прибави за себе или за некој друг некаква корист или“ се бришат.

Став 2 од член 353-в се брише, а во став 3, кој станува став (2), зборовите: „најмалку три години“ се заменуваат со зборовите: „од шест месеци до пет години“.

Со член 34 се интервенира со намалување на висината на предвидената казна во член 394 (Злосторничко здружување), на начин што во член 394 од ставот (1) зборовите: „до десет години“ се заменуваат со зборовите: „до три години“, а во ставот (2) зборовите: „од шест месеци до пет години“ се заменуваат со зборовите: „до две години.“

Член 35 се однесува на измена на член 395 „Изработување и набавување оружје и средства наменети за извршување на кривично дело”.

Член 36 се однесува на измена на член 396 и насловот кој ќе гласи „Неовластено изработување, држење, посредување и тргување со оружје и експлозивни материи”.

Со член 37 се менува член 407-а „Одобрување или оправдување на геноцид, злосторства против човечноста или воени злосторства”.

Член 38 од Законот предвидува одложена примена за дел од одредбите на начин што одредбите од членовите 2, 3, 4. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21,22, 23, 24, 25, 26, 28 и 31 ќе започнат да се применуваат по шест месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон.

Според член 39 Законот влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во Службен весник на Република Северна Македонија, односно истиот влегол во сила на 15 септември 2023 година.

III

Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 5, и 11 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори, како и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во член 9 од Уставот е определено дека, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со член 16 став 2 се гарантира слободата на говорот, јавниот настап, јавното информирање и слободното основање на институции за јавно информирање, а со став 3 се гарантира слободниот пристап кон информаците, слободата на примање и пренесување на информации.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Од член 52 од Уставот, произлегува дека законите се објавуваат пред да влезат во сила во „Службен весник на Република Северна Македонија” најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување, влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок што го утврдува Собранието, со денот на објавувањето.

Според член 61 од Уставот, Собранието е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката (став 1). Организацијата и функционирањето на Собранието се уредува со Уставот и со Деловникот (став 2).

Според член 108 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд е орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста.

Според член 110 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Владеењето на правото како фундаментална вредносна определба на Уставот е гаранција за остварување и афирмација на сите останати темелни вредности на уставниот поредок утврдени во член 8 од Уставот, од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено правната сигурност која подразбира законите да бидат во согласност со Устав, а сите други прописи со Устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок.

Секој е должен да ги почитува Уставот и законите, како што впрочем е утврдено во член 51 од Уставот кој претставува уставно-нормативна експресија на темелната вредност – владеење на правото.

Уставниот суд ја има надлежноста да ја гарантира, обезбеди и штити уставноста и законитоста во правниот поредок и има суверена улога на полето на обезбедување на уставноста на законите, како во материјална така и во формална смисла.

Уставната поставеност на Собранието како претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт, е утврдена во член 61 од Уставот. Определувајќи го Собранието на Република Северна Македонија како претставнички орган на граѓаните, Уставот истовремено го утврдува и неговиот состав, надлежностите, организацијата и начинот на работа и одлучување.

Законодавната дејност во смисла на член 68 од Уставот, Собранието ја остварува со донесување на закони и автентично толкување на законите. Собранието како носител на законодавната власт во своите уставни овластувања и надлежности не смее да ги пречекорува уставните граници ниту пак уставните определби во темелните вредности.

Уставниот основ, надлежниот орган и основните елементи на постапката за донесување закон се пропишани со Уставот, со тоа што постапката за донесување закони допуштено е поконкретно да се уредат со Законот за Собранието и особено Деловникот за работа на Собранието.

Постапката за донесување на законите и другите акти е регулирана и децидно утврдена во глава IX од Деловникот на Собранието на Република Македонија(„Службен весник на Република Македонија” број 91/2008, 119/10 и 23/13 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 152/19), со наслов „Донесување на закони и други акти“ (член 132 – 192).

Деловникот на Собранието на Република Македонија во член 135 ја уредува содржината на предлогот на законот според кој воведот содржи оцена на состојбите во областа што треба да се уреди со законот, причините за донесување на законот, оцена на финансиските последици врз Буџетот и другите јавни финансиски средства, како и преглед на регулативи од други правни системи и усогласеност на предлогот на закон со правото на Европската Унија (ставови 2 и 3). Кога предлогот на закон содржи одредби со кои се врши усогласување со правото на Европската унија, во воведот се наведуваат и податоци за изворниот акт на Европската унија со полн назив, број и датум (став 4). Со предлогот на закон се поднесува и изјава за усогласеност, потпис на надлежниот министер и јасно наведување на правниот акт на Европската Унија со кој е извршено усогласувањето (став 5). Образложението содржи објаснување на содржината на одредбите од предлогот на законот, меѓусебната поврзаност на решенијата содржани во нив и последиците што ќе произлезат од предложените решенија (став 6).

Во однос на скратена постапка за донесување на закон, член 170 предвидува дека Собранието може да расправа по предлогот на законот по скратена постапка, меѓу другото, во случаи кога не е во прашање сложен и обемен закон или не се во прашање сложени или обемни усогласувања на Законот со правото на Европската Унија. Кога предлогот на закон содржи одредби со кои се врши усогласување со правото на Европската Унија, на предната страна има европско знаме, а во воведот се наведуваат и податоци за изворниот акт на Европската Унија со полн наслов, број и датум.

Анализирајќи ги оспорените измени и дополнувања на Законот, како и наводите изнесени во иницијативите за причините поради кои се оспорува неговата уставност, се утврди следното:

Во претходна постапка Уставниот суд побара мислење од Собранието и од Владата на Република Северна Македонија со кое ќе ги оправда оспорените законските измени и дополнувања. Владата како овластен предлагач не достави мислење кое беше побарано од Уставниот суд. Собранието, исто така, не даде мислење, но го достави образложението на Предлог-законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик по скратена постапка, со европско знаме, според кое претставник на Владата е заменик-министерот за правда.

Според образложението кое го достави Собранието, целта на донесувањето на овој закон е усогласување на Кривичниот законик со повеќе директиви и регулативи на ЕУ, Европскиот парламент и Советот во оваа област со кои се усогласува, а кои се наведени во појаснување во насловот на Законот. Во образложението на Предлог-законот се појаснува дека со измената на членот 98-а „Проширена конфискација” се врши усогласување со Директивата 2014/42/ЕУ за замрзнување и конфискација на предмети и имотна корист остварени со казниви дела во Европската Унија со CELEX број 32014L0042. Понатаму, се појаснува дека предложените измени на членовите од 2 до 28 кои се однесуваат на кривични дела против животната средина се врши усогласување со наведените директиви на ЕУ во оваа област. Исто така, интервенциите во член 29 и член 30 се заради усогласување со цитираните директиви за сузбивање измами извршени против финансиските интереси на Унијата со казнено-правни средства.

Во однос на членовите 32, 33 и 34 со кои се интервенира во висината (намалување) на казните не произлегува дека со истите се врши усогласеност со конкретно наведена директива, туку само се појаснува дека интервенцијата е во однос на казнената политика на пропишување на казните во насока на стандардизација на критериумите за одмерување на казните преку компаративни искуства на земјите членки од Европската Унија.

Имајќи ја предвид уставната определба во член 108 од Уставот која подразбира дека Уставниот суд е орган на Републиката кој штитејќи го Уставот има императивна должност да ја обезбеди состојбата на уставност и законитост со што го обезбедува усогласениот и хармоничен правен поредок, толкувањето на член 108 од Уставот е неопходно да биде во неговата најширока и најоптимална можна смисла, што подразбира неопходност законите освен во својата материјална да го исполнат условот и на формалната уставност. Ваквото толкување на член 108 подразбира дека дури и демократски легитимниот законодавец во една уставно-правна држава „не е семоќен” бидејќи е врзан не само за границите на неговите надлежности утврдени со Уставот, туку е ограничен и со барањата и вредносните определби на Уставот. Смислата на вака разбраната уставност е во една уставно уредена држава правото да има предност пред политиката а во тој контекст Уставниот суд е тој кој ќе се грижи сите државни власти, нивните прописи, акти, постапки и дејства да бидат врзани за Уставот и неговите вредносни насоки, подеднакво во материјална и во формална смисла.

Утврдување на границите на политичката власт (моќ) со Уставот и нивната контрола од страна на Уставниот суд го сочинуваат јадрото на владеењето на правото, тоа е фундаментот на една правна држава. Оттука произлегува дека основната должност на законодавецот во вршењето на надлежностите пропишани со Устав подразбира дека истиот има обврска да постапува согласно начелото на уставност.

Процедуралниот аспект на донесување закон подразбира почитување на оние елементи кои обезбедуваат правна важност на законот, што значи дека постапките и процедурите го легитимираат правото. Овие елементи вклучуваат постоење на уставен основ и овластување за донесување на Законот, уставно определени предлагачи, како и исполнување на уставните, законските и деловничките услови во врска со постапката за донесување на законите. Со целосно и безусловно исполнување и почитување на горенаведените елементи се обезбедува уставноста на Законот во формална смисла.

Една од основните предности на политичкиот плурализам во демократијата е тоа што овозможува разновидност на политички предлози и идеи, во насока на нормирање на општествените односи, но и измена и дополнување на веќе нормираните односи во општеството. Суштината на плурализмот како темелна вредност на нашиот уставен поредок не се исцрпува само со позитивната обврска на државата како гарант на плурализмот да овозможи различните политички опции на граѓаните да можат ефективно да се изразат со учество под еднакви и фер услови на слободни и демократски избори. Оттука, суштината на плурализмот според Судот е подеднакво релевантна и во процесот на донесување на законите, во законодавната постапка со која претставниците на граѓаните преку разновидноста на политички предлози и идеи, учествуваат во нормирање на општествените односи, но и измена и дополнување на веќе нормираните односи во општеството.

Доколку правилно и во претходно наведениот контекст се толкува начелото на уставност и плурализмот како темелна вредност на нашиот уставен поредок, јасно произлегува дека начинот на кој законодавецот интервенира со оспорените законски измени во конкретниот случај е уставно проблематичен односно некомпатибилен со вредносниот систем уреден со Уставот, поради следниве причини:

Одлуката измените во Кривичниот Законик да бидат спроведени во постапка со употреба на европско знаме со образложение дека со измените се врши усогласување со европското законодавство, се уставно допуштени и прифатливи само во однос на кривичните дела за кои законодавецот се повикува на точна, јасна и прецизна европска директива но истото не може да се каже и за измените што се однесуваат на злоупотреба на службена положба и овластување, несовесно работење во службата и злосторничко здружување, бидејќи за нив не е посочена никаква јасна и прецизна директива. На тој начин, законодавецот, за промена на казнената политика која несомнено претставува сфера која е од неспорен висок општествен интерес, постапил без соодветно образложение и аргументи во смисла на легитимната цел која сака да се постигне, без аргументи за нивната општествена оправданост и за нужноста на вакви измени во едно демократско општество. Единственото образложение за измените во овој дел е дека со нив се вршело усогласување со практиката на некои европски држави во поглед на казнената политика поврзана со злоупотребите на јавните функции. Во такви околности, според Судот, се стеснува и се ограничува смислата на политичкиот плурализам, со самиот факт што вакви значајни промени се извршуваат по скратена постапка без можност за поширока јавна, стручна и експертска дебата, без можност јавноста да аргументира и дебатира.

Дополнително, носење на измените во Kривичниот законик во скратена процедура во која е евидентна злоупотребата и неоснованоста од употребата на т.н. европско знаме, во состојба на отсуство на легитимна цел и широка општествена оправданост и нужност, за Судот претставува основан сомнеж во формалната уставност а со тоа и на начелото на уставност во целина. Ваквите недостатоци на Законот од формална природа претставува „непочитување на Уставот” и неусогласеност на начинот на кој Законот е донесен со начинот што е пропишан за донесување закони, што мора да подлежи на уставно-судска контрола и санкција.

Во однос на прашањето за уставноста на член 38 од Законот, со кој се предвидува одложена примена на Законот, Судот го имаше предвид следното:

Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 188 од 7.09.2023 година) е составен од 39 члена, со кои се врши изменување и дополнување на одредби од Кривичниот законик. Член 38 од Законот предвидува одложена примена за дел од одредбите, а член 39 предвидува дека овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија”, односно истиот влегол во сила на 15.09.2023 година.

Во конкретниот случај, законодавецот определил Законот да влезе во сила во рок од 8 дена од денот на објавувањето, но притоа за дел од одредбите ја одложил неговата примена за определено време – vacatio legis, како негово уставно право и обврска да го утврди датумот од кога ќе почне примената на Законот. Од содржината на член 38 произлегува дека примената на одредбите од набројаните 27 члена од Кривичниот законик ќе започне по 6 месеци од денот на влегување во сила на оспорениот закон, кој рок за почеток со примена не се однесува за проширената конфискација, како и делата кои се однесуваат на уништување на живеалиште, царинска измама, злоупотреба на службена положба и овластување, несовесно работење во службата, злосторничко здружување, изработување и набавување оружје и средства наменети за извршување на кривично дело, неовластено изработување, држење, посредување и тргување со оружје и експлозивни материи, одобрување или оправдување на геноцид, злосторства против човечноста или воени злосторства, за кои кривични дела примената ќе започне со влегување во сила на оспорениот закон.

Во образложението на Предлог-законот за оправданоста на законските решенија содржани во оспорениот закон, покрај тоа што не е даден одговор од која причина се извршени измените и дополнувањата на посебно оспорените одредби и намалувањето на казните, не е даден ниту посебен осврт од која причина во истата одредба не уредил одложена примена за членовите 1, 27, 30, 32, 33 и 34, 35, 36 и 37 за кои произлегува дека ќе се применуваат со влегување во сила на Законот на 15.09.2023 година.

Неспорно е дека Собранието има уставна обврска задолжително да го утврди моментот на влегување во сила, а одлуката за одложена примена на одреден закон е во рамките на законодавната политика на Собранието кое одлучува, дали ќе предвиди негова одложена примена. Измените и дополнувањата се донесуваат во форма на посебен закон исто како кај основниот закон и преку нив исто така се остварува законодавната политика и правото на законодавецот да одлучи за моментот на влегување во сила и евентуалната одложена примена.

Законодавецот може да ја одложи примената на определени одредби од Законот, како и да предвиди исклучок од одложената примена како што во случајов предвидел за казнените дела кои се предмет на посебно оспорување со иницијативите, но секако, за тоа е потребно објаснување и изнесување на причините за со коишто ќе се аргументира таквата потреба. Во конкретниот случај, подносителот, во образложението на Предлог-законот, пропуштил да даде аргументи за причините за скратување на vacatio legis на Законот за посебно оспорените одредби, да ја оправда легитимната цел и нужноста за ваквото постапување, што е дополнителен аргумент за основаноста на сомнежот за уставноста на Законот во целина.

Поаѓајќи од намерата на уставотворецот сите акти и постапки, дејствија на органите на државната власт да бидат подредени на Уставот, во постапката на нормативна контрола Уставниот суд ја оценува уставноста на законите и при оценување на уставноста нема ограничување за Уставниот суд при интерпретација на Уставот, уставните вредности и норми да цени дали Собранието има уставно овластување и легитимна цел да донесе определен закон, дали истиот може да го положи тестот на општествена оправданост и дали е неопходен и нужен во едно демократско општество. Во таа смисла, овие категории вклучуваат покомплексно разбирање на општествената реалност, правната и политичката средина во целина, и тоа не само како обврска на законодавецот, туку уште повеќе за Уставниот суд. Уставниот суд е единствениот орган во Републиката со уставно овластување и надлежност, преку своето толкување да разјасни и утврди кое постапување е уставно допуштено и во таа смисла, потребна е уставно-судска анализа од аспект на севкупната констелација на настанатата уставно-правна состојба.

Уставниот суд е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок, на начин што преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Со своите толкувања на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, Уставниот суд им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации, во случаи кога по негова оцена има сомнеж дека Законот има материјална неуставност или Законот е донесен со повреди на неговата формална уставност (неуставна постапка). Слободата во толкувањето овозможува одлучување не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на највисоките уставни вредности, начела и гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности.

Оттука, за разлика од класичното редовно судство, уставните судии не се ограничени во методите на нивното толкување, бидејќи тие располагаат со широка лепеза на методи и теории во нивната интерпретација на уставните вредности и норми кои ги вклучуваат и мета правните аргументи. Во таа смисла, кога Уставниот суд прави уставно-судска анализа на усогласеноста на оспорени законски норми со Уставот, анализата ја прави низ призмата на нивната легитимна цел, нивната општествена оправданост и нивната нужност во едно демократско општество.

Во конкретниот случај за Уставниот суд основано се постави прашањето дали оспорените законски измени имаат легитимна цел, дали се општествено оправдани и дали се нужни во конкретниот момент на нашата општествена реалност. Притоа Уставниот суд ја анализираше нашата општествена реалност низ призмата на објективизирани независни и неутрални меѓународни извештаи со цел да го отстрани субјективизмот во оценките на уставните судии за тоа како ја перципираат нашата реалност.

Во контекст на изнесеното за Уставниот суд беа релевантни годишните извештаи на Европската комисија за напредокот на земјата во 2023 и 2024 година, но и реакциите на општата и на стручната јавност по донесувањето на спорните измени на Кривичниот законик.

Во Извештајот за напредокот на Северна Македонија за 2023 година се забележува дека со донесување на измените во итна постапка беа оневозможени сеопфатните консултации со домашните чинители и со Европската комисија пред нивното донесување, а употребата на „европското знаменце“ треба да е доследна и јасно поврзана со законите што главно имаат за цел да го усогласат националното законодавство со правото на ЕУ. Исто така, се забележува дека измените предизвикуваат сериозна загриженост во борбата против корупцијата бидејќи максималните законски казни за конкретни кривични дела поврзани со корупција беа намалени, што имаше влијание врз тековните постапки, врз застареноста и отстранување одредена категорија дела, особено злоупотребата на службената положба во јавните набавки.

Во Извештајот за напредокот на Северна Македонија за 2024 година се забележува дека измените на Кривичниот законик во 2023 ја ослабнаа правната рамка негативно влијаејќи на гонењето на корупцијата, порачувајќи дека зeмјата во следната година треба да донесе нов кривичен законик во согласност со правото на ЕУ и меѓународните стандарди.

Во таа смисла, прашањата дали измените на Кривичниот законик се донесени со цел намалување на организираниот криминал и корупција или се донесени во корист на службените лица или на носителите на јавни функции да им се овозможи да бидат поблаго санкционирани, односно да предизвикаат елиминирање на одговорноста, се прашања кои можат да го покренат механизмот на уставно-судска контрола и санкција на законските измени во овој конкретен случај.

Уставниот суд во повеќе наврати досега (во предметите: У.бр.119/2006, У.бр.160/2014, У.бр.74/2014, У.бр.110/2016, У.бр.70/2006 и др.) утврдил дека неспорно е правото на законодавецот да ги уредува односите и прашањата во одделна област, но преминот од стариот во новиот правен режим на уредување на односите во правото, треба да се обезбеди на начин кој подразбира избраните средства и мерки, да бидат соодветни на целите и причините поради кои тие се предвидуваат, а притоа да не се доведе во прашање, или во поголем обем да не се загрози правната сигурност на граѓаните.

Собранието има уставни надлежности и уставно овластување да ги нормира општествените односи, или да ги изменува и дополнува веќе нормираните односи во општеството, но Собранието, исто како и Уставниот суд имаат должност да водат сметка за уставната и општествена реалност во која владее неказнивост, корупција и злоупотреба на јавните функции, кои Собранието треба да ги има предвид при креирањето на казнената политика.

Од уставно-судската анализа исто така основано произлегува фактот дека „експресно спроведената постапка” на донесување на законските измени за два дена, со европско знаме, а притоа без никаква јавна расправа, ја прави спротивна на владеењето на правото, како и на член 16 од Уставот со кој се гарантира јавноста и транспарентноста на информирањето.

Во конкретниот случај Судот се сомнева дека законодавецот водел сметка за уставно-правната реалност и последиците кои ќе настанат по донесувањето на законските измени, а се во насока на предизвикување на нееднаквост со креирање на казнената политика на што основано се укажува во иницијативите.

Покрај наведеното, за Судот основано се постави прашањето дали Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.188/23) е во согласност и со темелните вредности на уставниот поредок, како што се владеењето на правото, поделбата на власта, како и принципот еднаквоста на граѓаните.
Првенствено, Законот ја повредува темелната вредност на владеењето на правото гарантирана со член 8 од Уставот на Република Северна Македонија, бидејќи измените што ги содржи создаваат правна несигурност, наместо да ја зајакнат доследната и предвидлива примена на кривичното право. Владеењето на правото подразбира јасна, недвосмислена и непроменлива примена на правните норми, особено во областа на кривичното право, бидејќи кривичните закони ја одредуваат границата помеѓу дозволеното и недозволеното однесување во едно општество. Овој закон, наместо да ја гарантира правната сигурност и правната предвидливост како фундаментални принципи на владеењето на правото, воведува правна нестабилност преку ублажување или дерогирање на одредени кривични дела, со што се создава простор за селективна примена на Законот и за правна арбитрарност. Тоа значи дека правните последици од одредени кривични дела не се подеднакво применливи за сите граѓани, што директно ја поткопува суштината на правната држава и доведува до ситуација во која одредени поединци можат да бидат ослободени од кривична одговорност без објективни и правно оправдани причини.

Во таа смисла, во конкретниот случај, законските измени го нарушуваат начелото на еднаквост пред законите загарантирано со член 9 од Уставот, бидејќи неговите одредби не се применуваат подеднакво на сите субјекти на правото. Доколку измените доведуваат до посебен правен режим за одредени категории лица, особено за носители на јавни функции или за одредени правни субјекти, тоа претставува дискриминација врз основа на општествен статус и создава повластен правен третман за одредени поединци на штета на останатите граѓани. Ова е во директна спротивност со уставниот принцип дека сите граѓани се еднакви пред законите и дека никој не смее да биде ставен во поповолна правна положба без објективна и правно заснована причина.

Член 9 од Уставот утврдува дека сите граѓани се еднакви пред Уставот и законите и дека не смее да постои дискриминација по која било основа, вклучително и врз основа на општествен статус, функција или политичка припадност. Со ова, Уставот ја воспоставува фундаменталната уставна обврска на државата да обезбеди еднаква примена на законите за сите, без привилегии или исклучоци за одредени поединци или групи.

Во контекст на измените во Кривичниот законик, јасно се воочува дека овие измени не го почитуваат принципот на еднаквост, бидејќи создаваат ситуација во која одредени категории лица – особено носители на јавни функции и лица со политичка или економска моќ се ставаат во поповолна правна положба во однос на останатите граѓани. Оваа повластена правна положба се манифестира преку ублажување или укинување на одговорноста за кривични дела кои, според претходниот закон, предвидувале одредени санкции, со што фактички се создава различен правен режим за различни групи граѓани.

Со ова, Законот директно го повредува концептот на материјална еднаквост, кој не подразбира само формална рамноправност во поглед на законските одредби, туку и реална еднаквост во нивната примена и последиците што тие ги предизвикуваат. Ако со измените во Кривичниот законик се овозможува одредена категорија лица да избегне кривична одговорност или да добие поблаги санкции од останатите граѓани кои би биле обвинети за идентични кривични дела, тогаш ова претставува дискриминација по основ на општествена положба, што е директна повреда на член 9 од Уставот.

Оваа повреда е особено проблематична ако се земе предвид дека кривичното право мора да обезбеди универзална и еднаква примена на нормите за сите граѓани, без разлика на нивниот социјален, политички или економски статус. Доколку измените во Законот резултираат со тоа што функционери или други лица со политичка или економска моќ се изземаат од кривичен прогон или добиваат полесен третман во однос на обичните граѓани, тогаш се создава не само дискриминација, туку и правен преседан што ја поткопува довербата на граѓаните во правниот поредок.

Дополнителен аргумент на неуставноста на овие измени од аспект на член 9 од Уставот е фактот што тие индиректно доведуваат до дискриминација и врз основа на општествена положба, бидејќи привилегирањето на одредени поединци значи дека граѓаните со помала политичка или економска моќ не можат да уживаат исти правни механизми и гаранции како оние кои се во позиција да влијаат врз носењето на законите. Со ова, се создава јаз меѓу „законите за обичните граѓани“ и „законите за политичката и економската елита“, што е директна спротивност на уставното начело на еднаквост пред законите.

Понатаму, ваквата ситуација не е во согласност со меѓународните стандарди за владеење на правото и правна еднаквост, вклучувајќи ги основните принципи утврдени во Европската конвенција за човекови права и Судската пракса на Европскиот суд за човекови права, кои го афирмираат начелото дека секоја држава мора да обезбеди еднаков третман на сите правни субјекти во рамките на кривично-правниот систем.

Конечно, вака формулираните измени на Кривичниот законик создаваат преседан за идно селективно донесување на закони со кои би се привилегирале одредени поединци, што претставува длабока ерозија на уставниот систем и правната држава. Ова ја доведува во прашање и улогата на Собранието како законодавен орган, бидејќи неговата примарна функција е да носи закони во интерес на сите граѓани, а не да создава правни механизми кои им погодуваат на тесни групи на интереси.

Што се однесува до целта, која законодавецот сакал да ја постигне со донесувањето на оспорениот закон, според Судот, не ја издржува уставната оправданост од аспект на неговата согласност со воспоставените темелни вредности на уставниот поредок и основните правни начела врз кои се темели современото казнено законодавство.

Од сите овие причини, Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик не само што е во спротивност со член 9 од Уставот, туку исто така претставува закана за уставниот поредок и владеењето на правото, бидејќи создава простор за системска дискриминација и нееднаков третман на граѓаните пред законите. Ова е сериозна повреда на основните демократски начела и претставува доволен основ за оспорување на уставноста на законот пред Уставниот суд.

Дополнителен аспект на неуставност на Законот е начинот на кој е донесен. Доколку Законот бил донесен без соодветна јавна дебата, без поширока експертска анализа и без вклучување на релевантните засегнати страни, тоа значи дека законодавниот процес не бил спроведен на начин кој обезбедува демократска легитимност. Уставниот суд изрази сомнеж по однос на транспарентноста во законодавниот процес, во контекст на уставните принципи и процедурални барања на Уставот. Судот утврди дека, иако Уставот на Република Северна Македонија не ја вклучува транспарентноста како самостојно уставно начело, таа е фундаментален елемент на владеење на правото како темелна вредност.

Транспарентноста во законодавниот процес, според Судот, е суштински дел од гарантирањето на јавната контрола и правото на граѓаните да учествуваат во процесите што ги засегаат. Во овој контекст, Судот смета дека транспарентноста во законодавниот процес е основен елемент на владеењето на правото и дека нетранспарентниот законодавен процес може да доведе до повреда на уставните начела, што може да има штетни последици за донесените закони. Оттука, недостатокот на транспарентност и јавна дебата при донесувањето на овој закон може да се смета за недостаток во постапката, што може да влијае на јавната доверба во процесот на донесување на закони.

Од сите наведени причини, Законот за изменување и дополнување на Кривичниот законик, („Службен весник на Република Македонија“ бр.188/23) е во спротивност со темелните вредности на Уставот и претставува акт кој ги поткопува клучните уставни принципи како што се владеењето на правото, еднаквоста пред законите, поделбата на власта, правната сигурност и транспарентноста на законодавниот процес. Ваквата законска определба создава простор за селективна правда, институционална нестабилност и политичко влијание врз судските процеси, што го прави сериозна закана за вредносниот систем воспоставен со Уставот на Република Северна Македонија.

При градењето на ставовите, Судот мораше да го констатира и анализира целокупниот контекст на сите релевантни факти кои Судот мораше да ги оцени поради што одлучи да поведе постапка за оценка на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Кривичниот Законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.188/23) и суштински да ја испита неговата уставна оправданост и согласност со темелните вредности на Уставот.

Притоа, Судот ја имаше предвид уставно-судската практика во предметите У.бр.14/2020 У.бр.36/2020 У.бр.192/2020 од 23.05.2023 година во која изразил став дека за оцена на согласноста на оспорениот закон или негови одредби со одредбите од Деловникот на Собранието, овој Суд нема надлежност да постапува, но во овој случај, Судот пристапи кон пошироко толкување и анализа на оспорените измени на Кривичниот законик од аспект на членовите 8 и 108 од Уставот.

Во член 36 став 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија бр.115/2024) е предвидено дека во случаите од став 1 на овој член, Судот по своја оцена може на доносителите на актите да им определи рок не подолг од шест месеци за измена и/или дополнување на актот во согласност со ставовите на Судот изразени во решението.

При поведувањето постапка за оценување на уставноста на Законот, Судот гo имаше предвид фактот дека уредувањето во оспорениот закон претставува значајно средство за потребите на водење на кривичната постапка против злоупотреба на службената положба и овластување и сериозните облици на организиран криминал.

Со цел граѓаните да не бидат лишени од борба против криминалитетот од една страна, а да бидат заштитени од друга страна, Уставниот суд одлучи да го примени член 36 став 2 од Актот на Уставниот суд и да му определи на Собранието на Република Северна Македонија рок од шест месеци за измена и/или дополнување на Законот, согласно со ставовите на Судот изнесени погоре.

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови одлучи како во диспозитивот на ова решение.

Ова решение произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

Издвоено мислење по предметот У.бр.162/2023 и У.бр.163/2023