Издвоено мислење по предметот У.бр.130/2024

Врз основа на член 34 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), по гласањето против Решението У.бр.130/2024 со кое Уставниот суд меѓу останатите одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 17 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.58/2024) писмено го образложувам моето несогласување со следното

 ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ

1. По повод иницијативата поднесена од Ана Бобинкова Мијаковска од Скопје и Зоран Петковски од Куманово во име на „Група избирачи“, независна листа на предложени кандидати за пратеници во ИЕ 1 за Парламентарните избори 2024 година, Судот на седницата одржана на 4 декември 2024 година со мнозинство гласови го донесе Решението У.бр.130/2024. Според мое мислење, наводите во иницијативата во однос на член 17 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот Законик („Службен весник на Репуб­лика Северна Македонија“ бр.58/2024) беа основани, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.

2. Подносителот на иницијативата смета дека оспорениот член 17 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот Законик („Службен весник на Репуб­лика Северна Македонија“ бр.58/2024) е во спротивност со член 8 став 1 алинеја 5, член 9, 51 и 62 став 5 од Уставот.

Во член 17 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот Законик („Службен весник на Репуб­лика Северна Македонија“ бр.58/2024) е превидено дека во член 61 во ставот (1) бројот „1.000“ се заменува со „1%“. Ваквата измена, подносителот на иницијативата смета дека е спротивна со темелната вредност на уставниот поредок како што е политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори.

Имено, со оспорената одредба независните кандидати поддржани од група избирачи се исклучени од правото на еднаквост на избирачкото право, на начин што се менува моделот за собирање на потписи од вкупниот број на запишани избирачи. Со оспорената измена подносителот смета дека се прекршува и поречува рамноправно учество во изборинот процес, граѓаните да се кандираат со свои независни листи, да се кандидираат како предложени од група избирачи и без собирање на потписи. Во наводите се наведува дека се оневозможува правото на граѓанинот да избира и да биде избран, односно да се кандидира за претседател, пратеник, градоначалник и советник. Оттука, подносителот на иницијативата смета дека со оспорената законска одредба се оневозможува реализирање на уставно загарантирано право порадишто предлага оспорената одредба да се укине или поништи.

3. Мнозинството судии при носењето на својата одлука се повика на следниот аргумен од предметното решение „Судот оцени дека вака изнесените наводи се неосновани од причина што остварувањето на изборното пасивно и активно право, загарантирано со Уставот и доуредено со Изборниот законик, не се повредува со направената промена наместо 1000 потписи од избирачи да се бара 1% од запишани избирачи за остварување на право на кандидирање. Воедно, треба да се цени и фактот дека промената е направена по препорака на ОДИХР ОБСЕ од 2017 година за која сметаат дека е во согласност со добрите меѓународни практики и стандардизирање на потребниот број потписи за независни кандидати до 1% од запишаните гласачи. Цениме дека оспорениот член 17 е во согласност со  член 22 и член 62 став 5 од Уставот бидејќи изборниот модел, потребниот број на избирачи (за парламентарните избори) е прашање од областа на  законодавната  власт.”

4. Во конкретниот случај, сметам дека мнозинството судии имаше погрешен пристап при толкувањето на оспорената законска одредба vis a vis темелната вредност на нашиот уставен поредок утврдена во член 8 став 1 алинеја 5 од Уставот, политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори, принципот на еднаквост утврден во член 9 од Уставот, како и член 22 став 2 и 62 став 5 од Уставот, според кој Избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање.

Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено правната сигурност којашто подразбира законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми. Односот помеѓу владеењето на правото и темелната вредност политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори, принципот на еднаквост утврден во член 9 од Уставот, како и член 22 од Уставот со кој се гарантира еднаквоста на избирачкото право е  суштински. Имено, само преку владеењето на правото и само преку усогласеноста на законските решенија со уставните вредности и норми може да се ефектуираат, афирмираат и политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори, и уставните гаранции на принципот на еднаквост.

Политичкиот плурализам и слободните и демократските избори како темелни вредности се каузално поврзани и се сметаат за основа на секој демократски поредок. Имено, политичкиот плурализам создава  позитивни обврски за држвата како гранат на плурализмот да овозможи различните политички опции на граѓаните да можат ефективно да се изразат со учество под еднакви и фер услови на слободни и демократски избори. Слободните и демократските избори се процеси преку кои граѓаните имаат можност да изберат свои претставници, можност да бидат бирани и да бидат избрани, со цел да учествуваат во одлучувањето за политиките и правилата на општеството. Во контекст на слободните и демократските избори, политичкиот плурализам овозможува различни политички партии односно различни политички опции, но и независни кандидати, да се натпреваруваат за гласовите и поддршката на граѓаните. Ова овозможува граѓаните да го изразат својот политички пристап и преференци, да бидат активни учесници во политичкиот процес преку членување и активизам во политички партии, кандидирање како независни кандидати, преку промоција на своите идеи и учество во изборните кампањи. Со тоа, се создава конкуренција и отвореност на политичкиот процес, што влијае на политичкиот плурализам и ги засилува демократските институции и демократскиот развој. Една од основните предности на политичкиот плурализам во демократијата е тоа што овозможува разновидност на политички предлози и идеи. Различните политички партии и групи, независните кандидати, имаат различни визии за политиките и решенијата кои се потребни за општеството. Преку конкуренцијата на изборите, граѓаните имаат можност да го изберат најдобриот политички пристап според нивните вредности и интереси. За постигнување на ова цел, државата мора да обезбеди соодветна правна рамка за ефикасно остварување на избирачкото право која ќе пропише фер услови за учество не само на политичките партии туку и на граѓаните кои се кандидираат независно од политичките партии.

Политичкиот плурализам во својата суштина претставува форма на натпревар помеѓу учесниците во изборниот процес како што се политичките партии, независните кандидати и други, кои со нивната понуда на политички идеи, предлози решенија за општествените, јавните потреби, настапуваат на слободни и демократски избори. Играчите „политичките партии” и “независните кандидати“ се натпреваруваат едни со други за да ги промовираат нивните интереси. Спецификите на оваа „форма на натпревар” се што истиот  осигурува дека ниеден „играч” нема да стане доминантен, бидејќи разноликоста и плурализмот создаваат структура на полиархија (владеење на многумина), која е социјалниот еквивалент на принципот на проверки и рамнотежи (checks and balances) во демократското уредување. Плурализмот го промовира либералното разбирање на компетициска демократија, а конкуренцијата создава победници и губитници. Затоа од суштествено значење за плурализмот е резултатот од слободните и демократските избори, да биде резултат до кој е дојдено низ процес во кој сите засегнати страни (играчи-политички партии и независни кандидати) имале еднакви и фер шанси да ги промовираат и понудат своите идеи и предлози до граѓаните.

Доколку правилно и во претходно наведениот контекст се толкува плурализмот и слободните демократски избори како темелна вредност на нашиот уставен поредок, јасно произлегува дека начинот на кој законодавецот интервенира со оспорените законски измени во конкретниов случај во условите за независните кандидати е уставно проблематичен односно некомпатибилен со наведената темелна вредност на нашиот уставен поредок. Имено, воведувањето на новиот услов „потписи од 1% од запишаните избирачи“ за поднесување на листа на кандидати за пратеници односно предлагање на кандидат за членови на совет и градоначалник на локални избори, не е во духот на принципите на демократскиот плурализам и легитимните очекувања на граѓаните, и има негативен ефект врз изборниот процес. На тој начин законодавецот не само што не обезбедил фер и еднакви правила за политички натпревар, туку со оспорените одредби,  фаворизира единствено политички партии со што директно се загрозува политичкиот плурализам. На ваков начин по мое длабоко уверување се нарушуваат основните постулати на плурализмот, се загрозува основното уставно начело на политички плурализам бидејќи граѓаните се оневозможени односно им се отежнува можноста преку независни листи или кандидати да учествуваат во изборниот процес. Со оспорените одредби се повредува и уставната гаранција за еднаквост на граѓаните, нивните основни слободи и права признати во меѓународното право и утврдени во Уставот.

Еднаквоста како принцип, подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво. Различниот третман помеѓу исти категории на лица или субјекти кои се наоѓаат во идентична правна и фактичка состојба по однос на нивните права, претставува повреда на овој уставен принцип. Во член 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со оспорената законска измена подигнат е прагот на потписи потребни за поднесување на независни граѓански листи на избори на 1% од гласачкото тело, што создава нееднаква положба на граѓаните и тоа двостепена нееднаквост. Прво нееднаквост на независните кандидати односно на граѓаните кои се здружуваат со цел поднесување независни листи за учество на избори – со политичките партии, и второ нееднаквост на независните кандидати, односно граѓаните кои се здружуваат со цел поднесување независни листи за учество на избори со во зависност од фактот во која општина живеат, односно од висината на бројот на регистрирани избирачи. Илустрирано преку конкретни бројки тоа значи дека граѓанин независен кандидат за да го оствари уставно загарантираното право да се кандидира и да биде биран за градоначалник во Општина Аеродром хипотетички доколку има 100.000 регистрирани избирачи треба да обезбеди 1000 потписи, додека исто така граѓанин независен кандидат за да се кандидира и да биде биран за градоначалник на општина Центар доколку хипотетички има регистрирано 50.000 избирачи, треба да обезбеди 500 потписи. Оттука јасно е дека законодавецот се определил за законска измена со која граѓаните кои се наоѓаат во идентична правна и фактичка состојба по однос на нивните права (независни кандидати кои сакаат да го остварат уставното право да се кандидираат и да бидат бирани за градоначалник), ги третира на нееднаков начин, поставувајќи им различни услови, што претставува повреда на еднаквоста како уставен принцип.

Од аспект на меѓународното право, активното и пасивното избирачко право е составен дел на многу меѓународни документи за човекови право како дел од jus cogens правилата.

Универзалната декларација за човекови права ги предвидува основните права и слободи што се применуваат на изборите. Меѓународниот пакт за граѓански и политички права во член 25 предвидува дека секој граѓанин има право и можност, без никаква дискриминација и без неосновани ограничувања: а) да учествува во управувањето со јавни работи  или непосредно или преку слободно избрани претставници; б) да избира и да биде избран на периодични, автентични, општи, еднакви и тајни избори, што обезбедуваат слободно изразување на волјата на избирачите и в) да биде примен по општи и еднакви услови во јавните служби на својата земја. Според Комитетот за човекови права на ООН, како тело кое ја следи имплементацијата на Пактот, без оглед на уставниот систем или системот на владеење, бара од државите страни да усвојат такви законски и други мерки што се потребни за да се овозможи граѓаните да имаат ефективна можност да ги уживаат правата заштитени со членот 25 од Пактот. Понатаму, според Комитетот „Правото на лицата да се кандидираат на избори не треба да биде ограничено на неразумен начин со барање кандидатите да бидат членови на партии или на конкретни партии. Ако од кандидатот се бара да има минимален број поддржувачи за номинација, ова барање треба да биде разумно и да не претставува бариера за кандидатура“.

Во конкретниов случај, споредено со претходното законско решение, јасно произлегува дека оспорената законска измена со која наместо 1000 потписи се определува за критериум 1% од регистрираните избирачи претставува непропорционално вмешување во остварување на избирачкото право на граѓаните што е гарантирано со член 22 од Уставот. Истото претставува повреда на суштината на политичкиот плурализам, повреда на принципот на еднаквост на граѓаните, и со мета правни аргументи образложено преставува неразумно ограничување на правата на граѓаните несоодветно за едно демократско општество, без никаква оправданост за неговата општествена нужност. Оспореното законско решение е спротивно на легитимната цел на законот а тоа е овозможување на еднакви услови за сите актери (политички парти и независни кандидати) за учество со изборниот процес.

Претходно констатирав дека за плурализмот од суштествено значење е резултатот од слободните и демократските избори, да биде резултат до кој е дојдено низ процес во кој сите засегнати страни (политички партии, независни листи и независни кандидати) имале можност да ги промовираат и понудат своите идеи и предлози до граѓаните, со што би се афирмирало политичкиот плурализам. Законската определба на законодавецот во конкретниов случај  “најмногу 1%“ е во целост спротивен со суштествената природа на плурализмот, слободните и фер и демократски избори, но истовремено, со фактот што се оневозможува односно се отежнува учеството на независните листи или кандидати во изборниот процес, што претставува пречка или отежнување за остварување на основните правата кои им се гарантирани со Уставот, се повредува уште една темелна вредност на нашиот уставен поредок, владеењето на правото.

Кога станува збор за основните слободи и права на човекот и граѓанинот и претходно го имам изнесено својот став според кој позитивноста е само едната страна на уставните права, односно, нивната реална или фактичка страна, а покрај тоа, тие поседуваат идеална димензија. Причината за ова е тоа што уставните права, особено оние кои се однесуваат на човековите слободи и права, се права запишани во Уставот со намера да се позитивизираат во „најголема можна мерка”. Идеалниот карактер на човековите права не исчезнува откако ќе се трансформираат во позитивни права, таа е присутна и по нивната позитивизација. Токму потрагата по идеалната димензија, со барања за оптимизација во „најголема можна мерка“, налага од законодавецот, особено од уставните судии сериозно да ја разберат и идеалната и реалната димензија на правото.

5. Во контекст на изнесеното, сметам дека Судот требаше да поведе постапка за оценување на уставноста на член 17 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.58/2024), и суштински да ја испита неговата уставна оправданост и согласност со темелните вредности на Уставот, односно со одредбите од член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 5, како и со член 9, 20, 22, 23, 51 од Уставот.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

Конечно решение У.бр.130/2024