Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Одлуката У.бр.192/2023 и 193/2023 со која Уставниот суд, на седницата одржана на 31 јануари 2024 година, одлучи да ги укине член 66 ставови 3 и 4 од Законот за буџети („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.203/2022 и 59/2023), писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
По повод иницијативата од Мирослав Драганов од Скопје, пред Уставниот суд основано се постави сомнеж во уставноста на член 66 став 3 од Законот за буџети поради што и беше поведена постапка во која таквиот сомнеж беше потврден. Имено, врз основа на направената анализа, Судот утврди дека предвидувањето исплата каква што е уредена во оспорениот став 3 од член 66 од Законот за буџети, без претходно да се утврди такво право, е спротивно на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 алинеја 3 од Уставот и на член 32 став 5 од Уставот.
Според направената уставно-судска анализа, ниту пак, самата оспорена одредба може да се толкува на начин според кој, истата истовремено утврдува такво право. Имено, за Уставниот суд неприфатливо е стојалиштето дека оспорената одредба утврдува право каква што била и целта на законодавецот. Законот може да утврди право, но неговото остварување мора да е предусловено со одредена конкретна постапка во која ќе се донесе посебен акт од одговорното лице во органот со кој ќе се констатира исполнувањето на условите за стекнување на такво право на вработениот што е одлика на правната држава, а не директно да се исплаќаат буџетски средства врз основа на законска одредба. При нормирањето на оспорената одредба, законодавецот употребил недефинирани термини и изрази каков што е „надополнување на редовната плата“ што повторно е спротивно на темелната вредност – владеење на правото. Особено во делот на изразот „надополнување“, нејасно е дали истиот претставува додаток на плата или пак некоја друга категорија која воопшто не е дефинирана со закон.
Исто така, Судот утврди дека по однос на оспорената одредба основано може да се постави прашањето за нејзината согласност со член 9 став 2 од Уставот. Наспроти сите други вработени кај буџетските корисници чија исплата се уредува со член 66 од Законот за буџетите, вработените наведени во оспорената одредба, вклучувајќи ги и оние со автентичното толкување се ставени во поповолна положба, иако го имаат истиот статус како останатите. Покрај наведеното, со оглед на тоа дека ставот 4 од член 66 од Законот за буџетите упатува на ставот 3 и правно е поврзан со истиот, Судот одлучи истиот да го укине како спротивен на член 8 алинеја 3 од Уставот, а согласно член 14 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.
Станува збор за исправно стојалиште на Судот, но по мое длабоко уверување, определбата на мнозинството судии да ги укине наведените одредби, а не да ги поништи, не е во согласност ниту со словото ниту со духот на Уставот, поради што и го изразувам моето несогласување со следните аргументи:
При поведувањето на постапката за оценка на уставноста на оспорените одредби од Законот за буџети, Судот истовремено одлучи и донесе Решение за времена мерка.
Членот 27 од Деловникот на Судот гласи „Уставниот суд може во текот на постапката до донесувањето на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на закон, друг пропис или општ акт чија уставност односно законитост ја оценува, доколку со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.“ Со донесувањето Решение за времена мерка до конечната одлука за Уставниот суд е неспорно дека оспорените одредби веќе создале последици чие продолжение имал намера до конечната одлука, да го запре. Целисходноста на институтот времена мерка е да не настапат штетни последици чие отстранување може да создаде сериозни дополнителни последици, што значи прашањето дали се создадени штетни последици веќе е апсолвирано.
За да биде мојот став појасен, важно е да се анализира причинско-последичната врска меѓу членовите 70 и 73 од Деловникот. Ако член 70 од Деловникот уредува дека „Уставниот суд донесува одлука кога одлучува за суштината на работата и тоа: за поништување или укинување на закон и друг пропис, програма и статут на политичка партија или друг општ акт“, член 73 од Деловникот ги дава критериумите, односно околностите кои судот треба да ги има во вид при определбата за конечната одлука, според кој „При одлучувањето дали законот, прописот или општиот акт ќе го поништи или ќе го укине Уставниот суд, ќе ги земе предвид сите околности што се од значење за заштитата на уставноста и законитоста, а особено тежината на повредата и нејзината природа и значење за остварување на слободите и правата на граѓаните или за односите што се воспоставени врз основа на тие акти, правната сигурност и други околности од значење за одлучувањето“. Во конкретниот случај, мнозинството судии покрај утврдената неуставност на одредбите од Законот за буџети, што е неспорно, во својата Одлука воопшто не се осврна на околностите од значење за одлучувањето, односно зошто се определи за укинување, а не поништување на неуставните одредби. Избегнувањето на посочување на ваквите околности, по мое длабоко уверување е неприфатливото компромисно уставноправно раздавање на мнозинството судии. Во околности кога самиот Суд со времената мерка ги препозна и призна штетните последици кои произлегле од неуставните одредби, тој одлучи да ги запре истите до конечната одлука, со што се потврдува и тежината на повредата, а последиците се по буџетот на државата. Природата и значењето на повредата се такви што една категорија граѓани опфатени со законското решение се ставени во попривилегирана положба од останатите граѓани кои се во иста фактичка и правна положба (административни службеници) што секако има влијание во остварување на слободите и правата на граѓаните, како и влијание на правната сигурност. Со овие факти, мнозинството судии пропушти, на правилен начин, да ги оцени сите околности што се од значење за заштитата на уставноста, на правната сигурност и владеењето на правото, на принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите. Уставниот суд, поточно мнозинството судии наспроти суштествената карактеристика на уставното судство како општо прифатено правило според кое, доколку судиите се водат од последиците на нивните одлуки тие не само што не ја заштитуваат уставноста, туку ги пречекоруваат своите надлежности, како и наспроти императивната карактеристика на судиите – бескомпромисноста во заштитата на Уставот, Судот, едноставно направи компромис.
Во прилог на моите аргументи за несогласноста за ваквото толкување во примена на горенаведените деловнички одредби (кои во суштина се операционализација на уставните одредби), јасно е дека е неопходно истите да се толкуваат во светлина на највисоките уставни вредности, начела и гаранции. Толкувањето на деловничките одредби го прават уставните судии, тие кои свечено изјавиле да бидат чувари на Уставот. Неспорен и општо прифатен факт во уставно-судската практика не само во нашата држава, туку и пошироко, е дека Уставниот суд со својот sui generis карактер, потребно е да поседува една сензибилност во однос на ефектите од неговите одлуки на општествено-политичката реалност во одреден момент, особено во општества со изострени разлики по многу основи. Но, таквата „мудрост” на Уставниот суд не може да ги надмине границите на разумноста. Конкретниот случај, по ниеден критериум не може да потпадне во ваков тип на сензибилни одлуки на Судот.
Со одлуката за укинување на одредбите од Законот за буџети, мнозинството судии го примени начелото еx nunc, што значи дека неуставните одредби ги стави надвор од правниот промет, така што во иднина, односно од објавувањето на одлуката на Судот истите не може да се применуваат, но правните односи и последиците коишто настанале врз основа на неуставните одредби остануваат без уставно-судска санкција (во конкретниот случај тоа значи „надополнувањето” на редовната плата на административните службеници во износ од 30% кој бил исплаќан останува кај сите кои биле опфатени со законските решенија). Доколку Судот се определеше за поништувачка одлука со ex tunc ефект, тогаш ефектот од ваквата одлука ќе беше дека законските одредби за кои Судот оцени дека се неуставни, како да не постоеле и сите правни односи и последици кои произлегле од примената на истите ќе подлежеа на ништовност, ќе се создадеше состојба на restitutio in integrum, односно ќе беа поништени сите последици кои произлегле од примената на неуставните одредби. На ваков начин и само со вакво решение, би се задоволил критериумот на темелната вредност на уставниот поредок владеење на правото и правната сигурност.
По мое длабоко уверување, компромисната одлука на мнозинството судии, не само што ги стави граѓаните, односно административните службеници во нееднаква положба, туку ја доведе во прашање и правната сигурност на субјектите во правото како фундаментален принцип на владеењето на правото создавајќи преседан на „емоционално уставно правораздавање” на кое легитимно во иднина странките пред овој суд ќе можат да се повикаат. Судот одлучи суштината на правниот институт времена мерка во конкретниот случај да изгуби дел од својата смисла, и конечно средствата од буџетот, средствата на даночните обврзници со кои одредена категорија граѓани на уставно недопуштен начин се стекнаа, не ја добија правилната уставноправна заштита.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски