Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.192/2023 и 193/2023
Скопје,31.01.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 31.01.2024 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 66 ставови 3 и 4 од Законот за буџети („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.203/2022 и 59/2023).
2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на член 66 став 3 од Законот означен во точката 1 од оваа одлука.
3. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Мирослав Драганов од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијативи за оценување на уставноста на член 66 став 3 од Законот за буџети и оцена на уставноста на Автентичното толкување на член 66 став 3 од Законот за буџети како спротивни на член 8 став 1 алинеја 3, член 9 став 2, член 68 став 1 алинеја 2, член 52 ставови 1 и 4 и член 75 од Уставот на Републкика Северна Македонија.
Како причина за оспорување е наведено дека во оспорената одредба не е јасно кои вработени имаат право на дополнување на основната плата од 30%, кои биле работните места со соодветни специфики и посебни одговорности и врз основа на што ќе се определуваат овие места и кој ќе ги определува, поради што смета дека оспорената одредба била нејасна и неразбирлива.
Според подносителот, со самата законска одредба се воведува основ за арбитрарно постапување на органот на државната управа при определување кој има право на пропишаниот додаток. Ваквата нејасна одредба овозможува различно толкување и арбитрарно постапување на органите на државната управа, спротивно на начелото на владеење на правото како темелна вредност на која почива целокупниот правен систем во државата.
Подносителот наведува дека целта на Законот за буџети е усогласување на новите трендови, препораки на меѓународни институции и директиви на Европската Унија, но законодавецот не дал никаква поткрепа за донесувањето на оспорениот член 66 став 3 од Законот, со потребата од усогласувањето на македонското законодавство со законодавството на Европската Унија, што значи дека оспорената одредба не кореспондира ниту со целта на носењето на Законот за буџети.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека вработените во Министерството за финансии кои вршат специфични работни задачи и имаат посебна одговорност се доведуваат во неосновано привилегирана положба во однос на граѓаните кои се вработени во други органи на државната управа и вршат специфични работни задачи и имаат посебна одговорност, со што граѓаните се ставаат во нерамноправна, дискриминирачка положба.
Со оспореното Автентично толкување на член 66 став 3 од Законот, директно се повредува начелото на владеење на правото, кое како темелна вредност на уставниот поредок се заснова на неколку постулати меѓу кои постоење на ограничена државна власт, правна сигурност на граѓаните и почитување на општите правни акти како Уставот, законите и деловниците за работа на претставничките тела.
Според подносителот, Собранието на Република Северна Македонија постапило спротивно на Уставот и Деловникот на Собранието на начин што во постапката за давање автентично толкување на член 66 став 3 од Законот за буџети, ја изменило толкуваната одредба со воведување на нови елементи, па како последица на тоа била изменета и дополнета законската одредба спротивно на постапката за донесување на закони.
Подносителот наведува дека одредбата која се толкува е содржана во член 66 став 3 од Законот за буџети, закон кој, меѓу другото, ја уредува постапката за изработување, донесување и извршување на Буџетот на Република Северна Македонија. Со системско толкување на „специфичите работни задачи и посебната одговорност која произлегува од работното место“ се доаѓа до заклучок дека се работи за специфични работни задачи поврзани со постапката за изработување, донесување и извршување на Буџетот, односно не може со толкувањето да се излезе надвор од рамките на Законот за буџети, каде што е ова право утврдено.
За подносителот е нејасно зошто оваа одредба е вклучена во Законот за буџети, а не во Законот за административни службеници. Собранието на Република Северна Макeдонија, наместо да ја бара објективната цел на одредбата и причините за нејзиното донесување, при давањето на автентичното толкување, излегло од рамките на одредбата и го проширило најзиниот обем на примена на сите вработени во Министерството за финансии дури и на вработените во органите во состав на Министерството.
Подносителот смета дека со оспореното автентично толкување е направена повреда на постапката за давање на автентично толкување и постапката за донесување на закони со што е повреден член 68 став 1 алинеја 2 и член 75 од Уставот.
Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија, покрај другото, уредува и постапка за донесување закони и постапка за давање автентично толкување. Подносителот во иницијативата ги наведува фазите на постапката за донесување закон и давање автентично толкување и смета дека со конкретното дадено автентично толкување на член 66 став 3 од Законот, биле прескокнати инстанци во постапката, спротивно на член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.
Според подносителот, со оспореното автентично толкување наместо да се бара вистинската смисла на одредбата, институтот автентично толкување бил употребен како постапка за изменување на одредбата, спротивно на член 75 од Уставот, а со тоа е сторена повреда на член 52 ставови 1 и 4 од Уставот.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека со ваквото автентично толкување на одредбата, се доведуваат во нееднаква положба грaѓаните кои работат во различни органи на државната управа кои вршат идентични работни задачи, што е спротивно на член 9 став 2 од Уставот.
Со оваа иницијатива се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оцена на уставноста на член 66 став 3 од Законот за буџети и истиот да го укине, како и да го запре извршувањето на дејствијата што се преземени врз основа на член 66 став 3 од Законот.
II
На седницата Судот утврди дека оспорениот член 66 став 3 од Законот за буџети („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.203/2022) е со наслов „Исплата на плати на вработените кај буџетските корисници“ и гласи:
(3) Вработените во органот на државна управа кој ги врши работите што се однесуваат на изготвувањето и извршувањето на Буџетот на Република Северна Македонија добиваат 30% од основната плата како надополнување на редовната плата поради специфични работни задачи и посебната одговорност која произлегува од работното место.
Автентичното толкување на одредбата на член 66 став (З) од Законот за буџети („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 20З/22), гласи:
(З) Вработените во органот на државна управа кој ги врши работите што се однесуваат на изготвувањето и извршувањето на Буџетот на Република Северна Македонија добиваат 30% од основната плата како надополнување на редовната плата поради специфични работни задачи и посебната одговорност која произлегува од работното место.
Одредбата од член 66 став (3) треба да се толкува така што сите вработени во Министерството за финансии и вработените во органите, кои се во состав на Министерството за финансии, односно на вработените во органите од член 19 став (2) од Законот за организација и работа на органите на државната управа на кои не им е утврдено правото на зголемена плата од утврдената основица, односно на кои не им е утврдено правото на додаток и/или надополнување на плата, со посебен закон и/или колективен договор, добиваат 30% од основната плата како надополнување на редовната плата.
III
Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Член 32 став 5 од Уставот предвидува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Собранието на Република Северна Македонија, согласно неговите надлежности утврдени во Уставот, донесува закони и дава автентично толкување на законите (член 68 став 1 алинеја 2).
Овластените субјекти за поднесување барање за давање на автентично толкување на закон и условите за негово поднесување се утврдени со член 175 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија – секој пратеник, Владата, Уставниот суд на Република Северна Македонија, Врховниот суд на Република Северна Македонија, јавниот обвинител на Република Северна Македонија, Народниот правобранител, градоначалниците на општините и на Градот Скопје и советите на општините и на Градот Скопје, доколку потребата од автентично толкување настанала во врска со примена на законите во нивното работење.
Во член 19 став 1 алинеја 14 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019 и 110/2019), меѓу другото е утврдено дека Министерството за финансии ги врши работите што се однесуваат на изготвувањето и извршувањето на Буџетот на Република Северна Македонија и на завршната сметка на Буџетот на Република Северна Македонија.
Според став 2 алинеи 1-8 од истиот член, во состав на Министерството за финансии се: Управата за имотно-правни работи; Царинската управа; Државниот девизен инспекторат; Бирото за јавни набавки, Управата за спречување на перење пари и финансирање на тероризмот; Управата за финансиска полиција; Управата за јавни приходи и Бирото за стоковни резерви.
Согласно член 1 став 1 од Законот за буџети („Службен весник на Република Северна Македонија“ 203/2022 и 59/2023-автентично толкување), со овој закон се уредуваат постапката за изработување, донесување, извршување на Буџетот на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: државата) и буџетите на единиците на локалната самоуправа и на Градот Скопје (во натамошниот текст: општините) и известување за извршувањето на истите. Законот ги регулира и фискалните правила, воспоставувањето и надлежностите на Фискалниот совет, среднорочното буџетско планирање, управувањето со средствата на државата и на општините и следењето на финансиските резултати на јавните претпријатија и трговските друштва основани од државата и општините и од нив основаните трговски друштва, како и фискалната одговорност и основите на интегриран информациски систем за управување со јавните финансии.
Член 27 став 1 од овој закон предвидува дека Министерството за финансии е одговорно за подготовка на Буџетот на државата и за негово доставување до Владата на Република Северна Македонија.
Според член 40 став 4 од истиот закон, Министерството за финансии е должно редовно да го следи извршувањето на буџетот и доколку е потребно, соодветно да ја извести Владата на Република Северна Македонија за отстапување на извршувањето на планот на приходите и расходите.
Член 66 од Законот за буџети е насловен „Исплата на плати на вработените кај буџетските корисници“. Во став 1 од истиот член од Законот, матичните буџетски корисници пред поднесување на барањата за плаќања за исплата на плати, доставуваат барање за одобрување на средства за плати до Министерството за финансии, кое ги содржи: бројот на вработени, структурата по квалификации и други потребни податоци. Барањето за одобрување средства за плати мора да биде во согласност со одобрениот буџет по потпрограми и да се достави до Министерството за финансии два дена пред датумот на исплата на платата.
Матичните буџетски корисници подготвуваат збирно барање за одобрување средства за плати, врз основа на индивидуалните пресметки добиени од буџетските корисници од нивна надлежност, во рокот пропишан во ставот (1) на овој член (став 2 од овој член).
Според оспорениот став 3 од член 66 од истиот закон, вработените во органот на државна управа кој ги врши работите што се однесуваат на изготвувањето и извршувањето на Буџетот на Република Северна Македонија добиваат 30% од основната плата како надополнување на редовната плата поради специфични работни задачи и посебната одговорност која произлегува од работното место.
На крајот, според ставот 4 од истиот член, одредбите од ставот (3) на овој член не се однесуваат на вработените кои вршат финансиска инспекција при управувањето со јавните средства согласно закон и го надгледуваат извршувањето на инспекциските активности.
Собранието на Република Северна Македонија на седницата одржана на 16 март 2023 година, дало Автентично толкување на член 66 став 3 од Законот за буџети („Службен весник на Република Северна Македонија“ 203/2022) и истото е објавено во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 59/2023.
Содржината на даденото автентично толкување е следна „Одредбата од членот 66 став (3) треба да се толкува така што сите вработени во Министерството за финансии и вработените во органите, кои се во состав на Министерството за финансии, односно на вработените во органите од членот 19 став (2) од Законот за организација и работа на органите на државната управа на кои не им е утврдено правото на зголемена плата од утврдената основица, односно на кои не им е утврдено правото на додаток и/или надополнување на плата, со посебен закон и/или колективен договор, добиваат 30% од основната плата како надополнување на редовната плата.“
Согласно член 105 став 1 од Законот за буџети, Министерството за финансии ја спроведува финансиската инспекција согласно со закон, додека според ставот 2 од овој член, целите, начелата, надлежноста, организацијата на финансиската инспекција во јавниот сектор, како и постапката за вршење на финансиската инспекција, се уредени со посебен закон.
Во член 6 став 1 од Законот за финансиската инспекција во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија“ бр. 82/13, 43/14, 153/15 и 164/18) е предвидено дека работите на финансиската инспекција ги врши Секторот за финансиска инспекција во јавниот сектор (во натамошниот текст: Секторот), како посебна внатрешна организациона единица во рамките на Министерството за финансии. Според став 2 од овој член, со работата на Секторот раководи главен финансиски инспектор (во натамошниот текст: главен инспектор) кој директно одговара на министерот за финансии.
Согласно член 105 став 1 од Законот за работните односи, работникот има право на заработувачка – плата, согласно со закон, колективен договор и договорот за вработување.
Според член 3 став 1 алинеја 1 од Законот за административни службеници, административен службеник е лице кое засновало работен однос заради вршење на административни работи во некоја од следниве институции: органите на државната и локалната власт и другите државни органи основани согласно со Уставот и со закон.
Член 4 став 1 од Законот за административни службеници определува дека со овој закон се уредува статусот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници, додека според член 85 став 1 од овој закон, административниот службеник има право на плата и надоместоци на плата под услови и критериуми утврдени со овој закон, освен ако со посебен закон и со колективен договор поинаку не е уредено.
Согласно член 86 од Законот, платата на административниот службеник се состои од следниве компоненти: основна компонента и исклучителна компонента, а член 89 од истиот закон пропишува кои додатоци ја сочинуваат исклучителната компонента, односно додаток на плата за посебни услови за работа, додаток на плата заради прилагодување кон пазарот на трудот и/или додаток на плата за ноќна работа, работа во смени и прекувремена работа.
Анализата на содржината на оспорената одредба, како и нејзината систематизираност во текстот на Законот, укажува на тоа дека со истата законодавецот предвидел посебно правило за исплата на платите во Министерството за финансии како буџетски корисник.
Притоа, ги утврдил лицата за кои важи ова правило – вработените во ова министерство како надлежен орган на државната управа кој ги врши работите на изготвување и извршување на Буџетот на Република Северна Македонија, потоа износот кој се исплатува (30% од основната плата) именуван како „надополнување на редовната плата“, а чија основа се „специфичните работни задачи и посебната одговорност која произлегува од работното место“ при што за исплатата на ова надополнување е употребен изразот „добиваат“.
Исто така, во следниот став 4 од овој член, законодавецот предвидел исклучок од ова посебно правило, на начин што дефинирал за кои вработени во овој орган на управата истото нема да се применува – оние кои вршат финансиска инспекција при управувањето со јавните средства согласно закон и го надгледуваат извршувањето на инспекциските активности во рамките на Секторот за финансиска инспекција во јавниот сектор, како посебна внатрешна организациона единица во рамките на Министерството за финансии.
При анализата на оспорената одредба, секако треба да се има предвид и даденото автентично толкување од страна на Собранието, согласно кое, истата треба да се толкува така што: (1) наведени се лицата кои добиваат 30% од основната плата како надополнување на редовната плата (сите вработени во Министерството за финансии и вработените во органите, кои се во состав на Министерството за финансии, односно на вработените во органите од член 19 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа; (2) под услов да не им е утврдено правото на зголемена плата од утврдената основица, односно на кои не им е утврдено правото на додаток и/или надополнување на плата, со посебен закон и/или колективен договор).
Предвидувањето исплата каква што е уредена во оспорениот став 3 од член 66 од Законот за буџети, без претходно да се утврди такво право, е спротивно на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 алинеја 3 од Уставот и на член 32 став 5 од Уставот.
Од друга страна, ниту самата оспорена одредба може да се толкува дека истовремено утврдува такво право. Имено, тоа може да се заклучи ако се има предвид предметот на уредување на Законот определен со член 1 од истиот, систематизираноста на оспорената одредба во делот кој се однесува на постапката на исплата на платите кај буџетските корисници, но и од нејзината содржина.
Така, во неа е уреден нејзиниот ефект – посебна група на вработени во определен орган да добијат одреден износ изразен во проценти (врз основа на исплата), заради специфичните работни задачи и посебната одговорност.
Уставниот суд не може да заземе стојалиште дека оспорена одредба утврдува право, бидејќи како таква нема да може да се оправда од уставно-правен аспект. Имено, Законот може да утврди право, но неговото остварување мора да е предусловено со одредена конкретна постапка во која ќе се донесе посебен акт од одговорното лице во органот со кој ќе се констатира исполнувањето на условите за стекнување на такво право на вработениот што е одлика на правната држава, а не директно да се исплаќаат буџетски средства врз основа на законска одредба.
При нормирањето на оспорената одредба, законодавецот употребил недефинирани термини и изрази каков што е „надополнување на редовната плата“ што повторно е спротивно на темелната вредност – владеење на правото. Особено во делот на изразот „надополнување“, нејасно е дали истиот претставува додаток на плата или пак некоја друга категорија која воопшто не е дефинирана со закон.
Воедно, Судот, утврди дека по однос на оспорената одредба основано може да се постави прашањето за нејзината согласност со член 9 став 2 од Уставот.
Наспроти сите други вработени кај буџетските корисници чија исплата се уредува со член 66 од Законот за буџетите, вработените наведени во оспорената одредба, вклучувајќи ги и оние со автентичното толкување се ставени во поповолна положба, иако го имаат истиот статус како останатите.
Покрај наведеното, со оглед на тоа дека ставот 4 од член 66 од Законот за буџетите упатува на ставот 3 и правно е поврзан со истиот, Судот, одлучи истиот да го укине како спротивен на член 8 алинеја 3 од Уставот, а согласно член 14 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.
Што се однесува на посебното оспорување на уставноста на споменатото автентично толкување, имајќи го предвид неговиот правен карактер како составен дел на Законот и оспорената законска одредба, процедурално не е возможно истото посебно да се оценува, туку тоа може единствено да се земе предвид преку оценувањето на уставноста на член 66 став 3 од Законот за буџети, што е сторено во овој случај.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска
Издвоено мислење по предметот У.бр.192/2023 и У.бр.193/2023
* * *
Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr.192/2023 dhe 193/2023
Shkup, 31.01.2024
Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës dhe gjykatësve Naser Ajdari, м-р mr. Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq – Anastasovska, Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe nenit 70 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 31.01.2024, miratoi
V E N D I M
1. SHFUQIZOHET neni 66 paragrafët 3 dhe 4 të Ligjit për buxhete (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 203/2022 dhe 59/2023).
2. BËHET JOOPERATIV Aktvendimi për ndalimin e realizimit të akteve individuale dhe veprimeve të ndërmarra në bazë të nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit të shënuar në pikën 1 të këtij vendimi.
3. Ky vendim do të publikohet në Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.
Arsyetim
I
Mirosllav Draganov nga Shkupi në Gjykatën Kushtetuese ka doërguar iniciativa për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit për buxhe dhe vlerësimin e kushtetutshmërisë së interpretimit autentik të nenit 66 paragrafit 3 të Ligjit për buxhete në kundërshtim me nenin 8 paragrafi 1 alineja 3, neni 9 paragrafi 2, neni 68 paragrafi 1 alineja 2, neni 52 paragrafët 1 dhe 4 dhe neni 75 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut.
Si arsye kontestimi thuhet se në dispozitën e kontestuar nuk është e qartë se cilët punonjës kanë të drejtë për plotësimin e pagës bazë prej 30%, cilat kanë qenë punët me specifikat përkatëse dhe përgjegjësitë e veçanta dhe në bazë të cilave do të përcaktohen këto vende dhe kush do t’i caktojë, prandaj konsideron se dispozita e kontestuar ka qenë e paqartë dhe e pakuptueshme.
Sipas parashtruesit, me vetë dispozitën ligjore futet bazë për veprim arbitrar nga organi i administratës shtetërore me rastin e përcaktimit se kush ka të drejtë për shtesën e përcaktuar. Një dispozitë e tillë e paqartë mundëson interpretime të ndryshme dhe veprim arbitrar të organeve të administratës shtetërore, në kundërshtim me parimin e sundimit të së drejtës si vlerë themelore mbi të cilën mbështetet i gjithë sistemi juridik në vend.
Parashtruesi thekson se qëllimi i Ligjit për buxhete është harmonizimi i trendeve të reja, rekomandimeve të institucioneve ndërkombëtare dhe direktivave të Bashkimit Evropian, por ligjvënësi nuk ka dhënë asnjë mbështetje për miratimin e nenit të kontestuar 66 paragrafi 3 të Ligjit, me nevojën e harmonizimit të legjislacionit maqedonas me legjislacionin e Bashkimit Evropian, që do të thotë se dispozita e kontestuar as nuk përputhet me qëllimin e miratimit të Ligjit për buxhete.
Më tej, në iniciativë theksohet se punonjësit e Ministrisë së Financave që kryejnë detyra specifike të punës dhe kanë përgjegjësi të veçantë vendosen në pozitë të pajustifikuar të privilegjuar në raport me qytetarët që janë të punësuar në organe të tjera të administratës shtetërore dhe kryejnë detyra të veçanta pune dhe kanë përgjegjësi të veçantë, duke i vënë qytetarët në një pozitë të pabarabartë dhe diskriminuese.
Me interpretimin autentik kontestues të nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit, cenohet drejtpërdrejt parimi i sundimit të së drejtës, i cili si vlerë themelore e rendit kushtetues bazohet në disa postulate, ndër të cilat ekzistimi i pushtetit të kufizuar shtetëror, siguria juridike e qytetarëve dhe respektimi i akteve të përgjithshme juridike si Kushtetuta, ligjet dhe rregullat e punës së organeve përfaqësuese.
Sipas parashtruesit, Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut ka vepruar në kundërshtim me Kushtetutën dhe Rregulloren e Kuvendit në atë mënyrë që në procedurën për të dhënë interpretim autentik të nenit 66 paragrafit 3 të Ligjit për buxhe, ka ndryshuar dispozitën e interpretuar duke futur elemente të reja, me ç’rast dispozita ligjore është ndryshuar dhe plotësuar në kundërshtim me procedurën e miratimit të ligjeve.
Parashtruesi thekson se dispozita që interpretohet është e përfshirë në nenin 66 paragrafi 3 të Ligjit për buxhete, ligj i cili ndër të tjera rregullon procedurën për përgatitjen, miratimin dhe realizimin e Buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut. Me një interpretim sistematik të “detyrave specifike të punës dhe përgjegjësisë së veçantë që rrjedh nga vendi i punës” arrihet në përfundimin se këto janë detyra specifike të punës që lidhen me procedurën e përpilimit, miratimit dhe realizimit të Buxhetit, pra me interpretim nuk mund të shkohet përtej kornizës së Ligjit për buxhete, ku është përcaktuar kjo e drejtë.
Për parashtruesin është e paqartë pse kjo dispozitë është përfshirë në Ligjin për buxhete dhe jo në Ligjin për nëpunës administrativë. Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut, në vend që të kërkonte qëllimin objektiv të dispozitës dhe arsyet e miratimit të saj, me rastin e dhënies së interpretimit autentik, doli jashtë kornizës së dispozitës dhe e zgjeroi fushën e zbatimit të saj për të gjithë punonjësit në Ministrinë e Financave, madje edhe për punonjësit e organet në kuadër të Ministrisë.
Parashtruesi konsideron se interpretimi autentik i kontestuar ka shkelur procedurën për dhënien e interpretimit autentik dhe procedurën për miratimin e ligjeve, me çka është shkelur neni 68, paragrafi 1, alineja 2 dhe neni 75 i Kushtetutës.
Rregullorja e Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut, ndër të tjera, rregullon procedurën për miratimin e ligjeve dhe procedurën për dhënien e interpretimit autentik. Parashtruesi në iniciativë thekson fazat e procedurës për miratimin e ligjit dhe dhënien e interpretimit autentik dhe konsideron se me interpretimin autentik konkret të nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit janë anashkaluar instancat në procedurë në kundërshtim me nenin 68 paragrafi 1, alineja 2 të Kushtetutës.
Sipas parashtruesit, me interpretimin autentik të kontestuar, në vend që të kërkohej kuptimi i vërtetë i dispozitës, është përdorur instituti për interpretim autentik si procedurë për ndryshimin e dispozitës, në kundërshtim me nenin 75 të Kushtetutës, dhe me këtë është bërë shkelje e nenit 52 paragrafët 1 dhe 4 të Kushtetutës.
Më tej, në iniciativë thuhet se me këtë interpretim autentik të dispozitës, qytetarët të cilët punojnë në organe të ndryshme të administratës shtetërore të cilët kryejnë detyra të njëjta pune vendosen në pozitë të pabarabartë, gjë që është në kundërshtim me nenin 9 paragrafi 2 të Kushtetutës.
Me këtë iniciativë, propozohet që Gjykata Kushtetuese të inicojë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit për buxhete dhe shfuqizimin e tij, si dhe ndalimin e realizimit të veprimeve të ndërmarra në bazë të nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit.
II
Gjykata në seancë konstatoi se neni i kontestuar 66 paragrafi 3 i Ligjit për buxhete (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 203/2022) titullohet “Pagesa e pagave e të punësuarve te shfrytëzuesit buxhetorë” si vijon :
(Z) Të punësuarit në organin e administratës shtetërore që kryen punët lidhur me përgatitjen dhe realizimin e Buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut marrin 30% të pagës bazë si shtesë e pagës së rregullt për shkak të detyrave të veçanta të punës dhe përgjegjësisë së veçantë që lind nga vendi i punës.
Në interpretimin autentik të dispozitës së nenit 66 paragrafi (Z) të Ligjit për buxhete (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 20Z/22) thuhet:
(Z) Të punësuarit e organit të administratës shtetërore që kryejnë punët lidhur me përgatitjen dhe realizimin e Buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut marrin 30% të pagës bazë si shtesë e pagës së rregullt për shkak të detyrave specifike të punës dhe përgjegjësisë së veçantë që lind nga vendi i punës.
Dispozita e nenit 66 paragrafi (3) duhet të interpretohet ashtu që të gjithë punonjësit e Ministrisë së Financave dhe punonjësit e organeve që janë pjesë e Ministrisë së Financave, gjegjësisht punonjësit e organeve nga neni 19 paragrafi (2) të Ligji për organizimin dhe punën e organeve të administratës shtetërore, të cilëve nuk u është përcaktuar e drejta në rritje të pagës nga baza e caktuar, gjegjësisht të cilëve nuk u është përcaktuar e drejta për shtesë dhe/ose shtesë në pagë, me ligj të veçantë dhe/ose marrëveshje kolektive, marrin 30% nga paga bazë si shtesë e pagës së rregullt.
III
Në pajtim me nenin 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës, sundimi i së drejtës është vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.
Sipas nenit 9 paragrafi 2 të Kushtetutës, qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve.
Neni 32 paragrafi 5 i Kushtetutës përcakton se mbrojtja e të drejtave të punëtorëve dhe pozita e tyre rregullohet me ligj dhe me marrëveshje kolektive.
Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut, në pajtim me kompetencat e tij të përcaktuara me Kushtetutë, miraton ligje dhe jep interpretim autentik të ligjeve (neni 68 paragrafi 1 alineja 2).
Subjektet e autorizuara për parashtrimin e kërkesës për dhënien e interpretimit autentik të ligjit dhe kushtet për parashtrimin e tij janë të përcaktuara me nenin 175 të Rregullores së Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut – çdo deputet, Qeveria, Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, Gjykata Supreme e Republikës së Maqedonisë së Veriut, prokurori publik i Republikës së Maqedonisë së Veriut, Avokati i Popullit, kryetarët e komunave dhe i Qytetit të Shkupit dhe këshillet e komunave dhe Qytetit të Shkupit, nëse ka lindur nevoja për interpretim autentik në lidhje me zbatimin e ligjeve në punën e tyre.
Në nenin 19, paragrafi 1, alineja14 të Ligjit për organizimin dhe punën e organeve të administratës shtetërore (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, 51/2011 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019 dhe 110/2019), ndër të tjera, është përcaktuar se Ministria e Financave kryen punët lidhur me përgatitjen dhe realizimin e Buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe të llogarisë përfundimtare të Buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut.
Sipas paragrafit 2 alinetë 1-8 të të njëjtit nen, në përbërje të Ministrisë së Financave janë: Drejtoria për Çështje Pronësore dhe Juridike; Drejtoria doganore; Inspektorati Shtetëror i Këmbimit Valutor; Byroja e Prokurimit Publik, Drejtoria për parandalimin e Pastrimit të Parave dhe Financimit të Terrorizmit; Drejtoria e Policisë Financiare; Drejtoria e të Ardhurave Publike dhe Byroja e Rezervave të Mallrave.
Në bazë të nenit 1 paragrafi 1 të Ligjit për buxhete (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” 203/2022 dhe 59/2023-interpretimi autentik), me këtë ligj rregullohet procedura për përgatitjen, miratimin, realizimin e buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut (në tekstin e mëtejmë: shteti) dhe buxhetet e njësive të vetëqeverisjes lokale dhe Qytetit të Shkupit (në tekstin e mëtejmë: komunat) dhe njoftimi për realizimin e tyre. Ligji rregullon gjithashtu rregullat fiskale, themelimin dhe kompetencat e Këshillit Fiskal, planifikimin afatmesëm të buxhetit, menaxhimin e fondeve shtetërore dhe komunale dhe monitorimin e rezultateve financiare të ndërmarrjeve publike dhe shoqërive tregtare të themeluara nga shteti dhe komunat dhe shoqëritë tregtare të krijuara prej tyre, si dhe përgjegjësia fiskale dhe bazat e një sistemi të integruar informacioni për menaxhim me financat publike.
Neni 27 paragrafi 1 i këtij ligji përcakton se Ministria e Financave është përgjegjëse për përgatitjen e Buxhetit të shtetit dhe dërgimin e tij në Qeverinë e Republikës së Maqedonisë së Veriut.
Sipas nenit 40 paragrafit 4 të të njëjtit ligj, Ministria e Financave është e obliguar që rregullisht të monitorojë zbatimin e buxhetit dhe, nëse është e nevojshme, ta njoftojë Qeverinë e Republikës së Maqedonisë së Veriut për devijimet nga realizimi i planit të të hyrave dhe shpenzimeve.
Neni 66 i Ligjit për buxhete titullohet “Pagesa e pagave për punëtorët e shfrytëzuesve buxhetorë”. Në paragrafin 1 të të njëjtit nen të ligjit, shfrytëzuesit kryesorë buxhetor, para se të paraqesin kërkesat për pagesa për pagesën e pagave, parashtrojnë kërkesë për miratimin e mjeteve për paga në Ministrinë e Financave, e cila përmban: numrin e punonjësit, strukturën sipas kualifikimeve dhe të dhëna të tjera të nevojshme. Kërkesa për miratimin e mjeteve të pagave duhet të jetë në përputhje me buxhetin e miratuar sipas nënprogrameve dhe të dërgohet në Ministrinë e Financave dy ditë përpara datës së pagesës së pagës.
Shfrytëzuesit amë buxhetorë përgatisin kërkesë përmbledhëse për miratimin e mjeteve të pagave, në bazë të llogaritjeve individuale të marra nga shfrytëzuesit buxhetorë nën juridiksionin e tyre, në afatin e përcaktuar në paragrafin (1) të këtij neni (paragrafi 2 i këtij neni).
Sipas paragrafit të kontestuar 3 të nenit 66 të të njëjtit ligj, të punësuarit e organit të administratës shtetërore që kryejnë punët lidhur me përgatitjen dhe realizimin e Buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut marrin 30% të pagës bazë si shtesë e pagës së rregullt për shkak të detyrave specifike të punës dhe përgjegjësisë së veçantë që rrjedh nga vendi i punës.
Në fund, sipas paragrafit 4 të të njëjtit nen, dispozitat e paragrafit (3) të këtij neni nuk zbatohen për të punësuarit që kryejnë inspektime financiare gjatë menaxhimit të mjeteve publike në pajtim me ligjin dhe mbikëqyrin kryerjen e aktiviteteve inspektuese.
Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut në seancën e mbajtur më 16 mars 2023 ka dhënë interpretim autentik të nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit për buxhete (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” 203/2022) dhe i njëjti është botuar në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 59/2023.
Përmbajtja e interpretimit autentik të dhënë është si vijon “Dispozita e nenit 66 paragrafi (3) duhet të interpretohet ashtu që të gjithë punonjësit e Ministrisë së Financave dhe punonjësit e organeve që janë pjesë e Ministrisë së Financave, respektivisht të organeve nga neni 19 paragrafi (2) të Ligjit për organizimin dhe punën e organeve të administratës shtetërore, të cilëve nuk u është konstatuar e drejta në rritje të pagës nga baza e përcaktuar, gjegjësisht të cilëve nuk u është krijuar e drejta për kompensim dhe/ose shtesë në pagë, me ligj të veçantë dhe/ose marrëveshje kolektive, marrin 30% të pagës bazë si shtesë në pagën e rregullt”.
Në bazë të nenit 105 paragrafi 1 të Ligjit për Buxhete, Ministria e Financave e zbaton inspektimin financiar në pajtim me ligjin, ndërsa sipas paragrafit 2 të këtij neni, qëllimet, parimet, kompetenca, organizimi i inspektimit financiar në sektorin publik si dhe procedura për kryerjen e inspektimit financiar, rregullohen me ligj të veçantë.
Në nenin 6 paragrafi 1 të Ligjit për inspektimin financiar në sektorin publik (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 82/13, 43/14, 153/15 dhe 164/18) është paraparë se punët e Inspektimit financiar i kryen Sektori për inspektim financiar në sektorin publik (në tekstin e mëtejmë: Sektori), si njësi e brendshme organizative e veçantë në kuadër të Ministrisë së Financave. Sipas paragrafit 2 të këtij neni, punën e Sektorit e udhëheq kryeinspektori financiar (në tekstin e mëtejmë: kryeinspektori) i cili i raporton drejtpërdrejt Ministrit të Financave.
Në bazë të nenit 105 paragrafi 1 të Ligjit për marrëdhëniet e punës, i punësuari ka të drejtë të fitojë pagë, në pajtim me ligjin, marrëveshjen kolektive dhe marrëveshjen e punës.
Sipas nenit 3 paragrafi 1 alineja 1 të Ligjit për nëpunësit administrativ, nëpunës administrativ është personi i cili ka krijuar marrëdhënie pune me qëllim të kryerjes së punëve administrative në njërën nga institucionet e mëposhtme: organet e pushtetit shtetëror dhe lokal dhe organet tjera shtetërore të themeluara në pajtim me Kushtetutën dhe ligjin.
Neni 4 paragrafi 1 i Ligjit për nëpunës administrativ përcakton se me këtë ligj rregullohet statusi dhe çështjet tjera që kanë të bëjnë me marrëdhëniet e punës së nëpunësve administrativë, ndërsa sipas nenit 85 paragrafi 1 i këtij ligji, nëpunësi administrativ ka të drejtë në pagë dhe kompensime të pagës sipas kushteve dhe kritereve të përcaktuara me këtë ligj, nëse me ligj të veçantë dhe me marrëveshje kolektive nuk është përcaktuar ndryshe.
Sipas nenit 86 të Ligjit, paga e nëpunësit administrativ përbëhet nga komponentët e mëposhtëm: komponenti bazë dhe komponenti i kryesor, dhe neni 89 i të njëjtit ligj parasheh se cilat shtesa e përbëjnë komponentin kryesor, gjegjësisht shtesën në pagë për kushte të veçanta pune, shtesë në pagë për përshtatje me tregun e punës dhe/ose shtesë në pagë për punë në ndërrimin e natës, punë me ndërrime dhe punë jashtë orarit.
Analiza e përmbajtjes së dispozitës së kontestuar, si dhe sistemimi i saj në tekstin e ligjit, tregon se me të ligjvënësi ka paraparë një rregull të veçantë për pagesën e pagave në Ministrinë e Financave si shfrytëzues buxhetor.
Në të njëjtën kohë, i ka përcaktuar personat për të cilët vlen ky rregull – punonjësit e kësaj ministrie si organ kompetent i administratës shtetërore që i kryen punët e përpilimit dhe realizimit të Buxhetit të Republikës së Maqedonisë së Veriut, pastaj shuma që paguhet (30% e pagës bazë) e emërtuar si “plotësim i pagës së rregullt”, e cila bazohet në “detyrat specifike të punës dhe përgjegjësinë e veçantë që rrjedh nga vendi i punës”, ku për pagesën e këtij plotësimi përdoret shprehja “fitojnë”.
Gjithashtu, në paragrafin 4 të këtij neni, ligjvënësi ka paraparë përjashtim nga ky rregull i veçantë, në atë mënyrë që ka përcaktuar se për cilët punonjës në këtë organ administrativ nuk do të zbatohet e njëjta gjë – ata që kryejnë inspektimin financiar gjatë menaxhimit mer fondet e publikut në përputhje me ligjin dhe e mbikëqyrin kryerjen e veprimtarive inspektuese në kuadër të Sektorit për Inspektim Financiar në sektorin publik, si njësi e brendshme organizative e veçantë në kuadër të Ministrisë së Financave.
Gjatë analizës së dispozitës së kontestuar, natyrisht duhet të merret parasysh interpretimi autentik i Kuvendit, në pajtim me të cilin, duhet të interpretohet në atë mënyrë që: (1) janë theksuar personat që marrin 30% të pagës bazë si plotësim i pagës së rregullt (të gjithë punonjësit e Ministrisë së Financave dhe punonjësit e organeve që janë pjesë e Ministrisë së Financave, gjegjësisht punonjësit e organeve nga neni 19 paragrafi 2 i Ligjit për organizim dhe puna e organeve të administratës shtetërore; (2) me kusht që të mos u përcaktohet e drejta në rritje të pagës nga baza e përcaktuar, gjegjësisht atyre të cilëve nuk u është caktuar e drejta për shtesë dhe/ose shtesë në pagë, me ligj të veçantë dhe/ose marrëveshje kolektive).
Parashikimi i pagesës si që është rregulluar në paragrafin e kontestuar 3 të nenit 66 të Ligjit për buxhete, pa u përcaktuar paraprakisht një e drejtë e tillë, është në kundërshtim me sundimin e së drejtës si vlerë themelore e rendit kushtetues nga neni 8 alineja 3 të Kushtetutës dhe neni 32 paragrafi 5 të Kushtetutës.
Nga ana tjetër, as dispozita e kontestuar nuk mund të interpretohet në të njëjtën kohë se e themelon një të drejtë të tillë. Gjegjësisht, mund të konstatohet nëse merret parasysh lënda e rregullimit të Ligjit të përcaktuar me nenin 1 të të njëjtit, sistemimi i dispozitës kontestuese në pjesën që i referohet procedurës së pagesës së pagave për shfrytëzuesit buxhetorë, por edhe nga ajo përmbajtje.
Kështu, efekti i tij është i rregulluar në të – një grup i veçantë punonjësish në një organ të caktuar për të marrë një shumë të caktuar të shprehur në përqindje (në bazë të pagesës), për shkak të detyrave specifike të punës dhe përgjegjësisë së veçantë.
Gjykata Kushtetuese nuk mund të mbajë qëndrim se një dispozitë e kontestuar vendos një të drejtë, sepse si e tillë nuk do të mund të arsyetohet nga pikëpamja kushtetuese-juridike. Përkatësisht, Ligji mund të vendosë një të drejtë, por realizimi i saj duhet të jetë parakusht me një procedurë të caktuar konkrete në të cilën do të miratohet akt i veçantë nga personi përgjegjës në organin me cilin do të konstatohet plotësimi i kushteve për fitimin e një të drejte të tillë të punonjësit, që është veçori e shtetit juridik, dhe jo të paguajë drejtpërdrejt mjetet buxhetore në bazë të një dispozite ligjore.
Me rastin e standardizimit të dispozitës së kontestuar, ligjvënësi ka përdorur terma dhe shprehje të papërcaktuara si “plotësim i pagës së rregullt” që është sërish në kundërshtim me vlerën themelore – sundimi i së drejtës. Sidomos në pjesën e shprehjes “plotësim” është e paqartë nëse paraqet shtesë në pagë apo ndonjë kategori tjetër që nuk është fare e përcaktuar me ligj.
Në të njëjtën kohë, Gjykata konstatoi se në lidhje me dispozitën e kontestuar mund të shtrohet çështja e përputhshmërisë së saj me nenin 9 paragrafi 2 të Kushtetutës.
Për dallim nga të gjithë të punësuarit tjerë te shfrytëzuesit buxhetor, pagesa e të cilëve është e rregulluar me nenin 66 të Ligjit për buxhete, të punësuarit e theksuar në dispozitën e kontestuar, përfshirë edhe ata me interpretim autentik, vendosen në pozitë më të favorshme edhe pse kanë të njëjtin status si pjesa tjetër.
Krahas sa më sipër, duke pasur parasysh se paragrafi 4 i nenit 66 të Ligjit për buxhete i referohet paragrafit 3 dhe lidhet juridikisht me të, Gjykata vendosi ta shfuqizojë atë në kundërshtim me nenin 8 alineja 3 të Kushtetutës dhe në pajtim me Neni 14 paragrafi 2 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut.
Sa i përket kontestimit të veçantë të kushtetutshmërisë së interpretimit autentik të përmendur, duke marrë parasysh karakterin e tij juridik si pjesë përbërëse e Ligjit dhe dispozitën ligjore të kontestuar, në mënyrë procedurale nuk është e mundur të vlerësohet veçmas, por mund të merret vetëm parasysh përmes vlerësimit të kushtetutshmërisë së nenit 66 paragrafi 3 të Ligjit për buxhete, që është bërë në këtë rast.
IV
Në bazë të lartëpërmendurës, Gjykata vendosi si në dispozitivin e këtij vendimi.
KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska