Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.4/2022 од 01.12.2022 година, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.288/2021), писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Стопанската комора на Република Северна Македонија, на седницата на Судот одржана на 01.12.2022 година, Судот, со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.288/2021).
Сметам дека наводите во иницијативата се основани затоа што одредбите коишто имаат суштествено значење за целта којашто оспорениoт закон сака да ја постигне, може уставно-правно да се оспорат со одредбите од Уставот на кои се повика подносителот во иницијативата, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Како што веќе претходно и во други издвоени мислења го имам истакнато својот став, разликата во мислењето што тука сакам да ја истакнам е од принципиелна и суштинска природа и се однесува на стандардот со уставна важност, односно во толкувањето на темелните вредности на Уставот. Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања, Уставниот суд е тој којшто на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Слободата во толкувањето е таа која им овозможува на уставните судии да одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности, начела и гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности. Во конкретниот случај сметам дека мнозинството судии имаше погрешен и неконзистентен пристап при толкувањето на одредени одредби од оспорениот закон vis a vis темелната вредност на нашиот уставен поредок – владеењето на правото и принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите. Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие. Правната сигурност има есенцијално значење за остварување на оваа темелна вредност, а таа подразбира во правниот поредок да егзистираат јасни и прецизни правила, законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок во кој ќе егзистира непротивречен правен систем кој треба да ја обезбеди функционалната правна држава. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми. Во тој контекст правната сигурност и владеењето на правото се во функција да го обезбедат принципот на еднаквост на граѓаните. Еднаквоста како принцип, подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво. Различниот третман помеѓу исти категории на лица кои се наоѓаат во идентична правна и фактичка состојба по однос на нивните права, претставува повреда на овој уставен принцип.
Сметам дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на одредени одредби од оспорениот закон пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека преку истите, а имајќи ја предвид нивната суштествена природа, целината на Законот може основано да се доведе под сомнеж за нејзината уставност.
3. Мнозинството судии во аргументацијата на својата одлука се повика на следниве аргументи:
„Измените и дополнувањата на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.288/2021) имаат за цел да го утврдат денот недела како ден за неделен одмор на сите работници. Со оглед на тоа дека законодавецот го утврдил значењето на рамнотежата помеѓу професионалниот и приватниот живот, како неопходен елемент во животот на работникот со цел да биде поефикасен и помотивиран на работното место, додека од друга страна овозможува многу полесно да го организира својот приватен живот-семеен и социјален, што ги задоволува неговите потреби и потребите на семејството како општествена и социјална реалност….Од овие причини, како и во насока на следење на современите меѓународни трендови во трудовата област, законодавецот предвидел дека се појави потребата за определување на неделата како ден на неделен одмор за сите, со одредени исклучоци кај работодавачи во дејностите каде работниот процес не дозволува да се направи прекин на работниот процес.
Понатаму, имајќи ги предвид наводите во иницијативата, дека со измените и дополнувањата на Законот за работните односи се создава нееднаквост на граѓаните пред законите, нарушување на начелото на владеење на правото и дека оспорените одредби се во спротивност со членот 8 став 1 алинеи 3 и 7 и членот 9 став 2 од Уставот, односно дека уставноста е највисока форма на владеењето на правото, а тоа пак е предуслов за раст и развој на стопанството, Судот оцени дека треба да се има предвид дека членот 8 од Уставот, кој како темелни вредности, покрај другите и покрај слободата на пазарот и претприемништвото, го дефинира и владеењето на правото, односно заштитата на секое уставно загарантирано право. Во оваа смисла е и почитувањето на членот 25 од Уставот, кој вели дека на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот, но и на членот 40 став 1 според кој Републиката му обезбедува посебна грижа и заштита на семејството. Дополнително, со членот 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита. Граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.
Поради наведеното Судот утврди дека ова прашање за пристапот на законодавецот да пропишува исклучоци од општото правило за недела и празници како неработни денови за трговците на големо и трговците на мало, е прашање во доменот на законодавната политика за креирање на тој облик на законски решенија. Оттаму, законодавецот со утврдувањето на законското решение, во Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.288/21) Судот оцени дека не воспоставува монопол на поединечни правни субјекти на пазарот, туку при одредувањето на оние коишто се исклучоци од правилото „недела-неработен ден“ се тргнува од неопходноста при нивното работење заради остварувањето на други уставно загарантирани права на граѓаните, како и заради заштита на производството од прекини коишто би предизвикале огромни трошоци.
Поради сето наведено, Судот утврди дека не може да се зборува за нееднаквост на граѓаните пред законите, ниту пак за нарушување на слободата на пазарот и претприемништвото. Определбата на законодавецот да утврди во Законот, дека во денот недела и на празници на може да се врши дејноста и го утврдува денот недела како ден на остварување на правото на неделен одмор како и правото на неработен ден на празници согласно закон, е општо законско решение во врска со заштитата на правата на работниците од работен однос за што се определил законодавецот во рамки на креирањето и нормирањето на законодавната политика во оваа сфера. Во тие рамки прашањето зошто законодавецот го нормирал ова решение, а не допуштил на работодавачот слободно да го уредува прашањето за остварување на ден на неделен одмор, не е во доменот на уставно-судска проценка туку е во правото на законодавецот да креира законодавна политика во сфера на работните односи и деловното работење кои се одраз на односите во стопанството и претприемништвото во општеството во време кога законодавецот проценил дека овој социјално-економски правен режим е неопходен во Републиката, имајќи предвид и дека во членот 1 од Уставот, Република Северна Македонија е декларирана како социјална држава.
Тргнувајќи од анализата на наводите во иницијативата дека со оспорените одредби од овој закон се задира во слободата на пазарот и претпримништвото и во начелото на еднаква правна положба на субјектите на пазарот кои државата наместо да ги гарантира директно ги повредува преку ограничување на правото на одредени субјекти слободно да ги организираат работните процеси, според капацитетите со кои располагаат, според потребите на пазарот и според основните принципи на претприемништво и пазарна економија, Судот оцени дека наводите се неосновани. Во однос на наведените исклучоци за ослободување од забраната за работа во недела и празници, законодвецот пропишал полиберален режим за одредени дејности, без монополски позиции кои би можеле да ги нарушат останатите сегменти на економијата, а со цел со исклучоците да продолжат на рационално и ефикасно ниво тековните активности. Имено, законодавецот проценил дека одредени дејности имаат економско оправдување, но се внимава да нема штета на пазарот и конкуренцијата во пазарното работење во општествено-економски систем во државата. Ова прашање за пристапот на законодавецот да пропишува исклучоци од општото правило за недела и празници како неработни денови во Републиката, е прашање во доменот на законодавната политика за креирање на тој облик на законски решенија.
Имено, со оспорените одредби на Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи, се пропишува поволно законско решение од битно влијание врз материјалната и социјалната положба во остварувањето на правата на работниците, како во однос на остварувањето на неработен ден во неделата и примање на надоместок на плата за работа во недела и на празници, со што се заштитуваат и промовираат правата и интересите на работниците, како од аспект на одмор во неработен ден, така и за надоместок на плата за работа во недела и празници. Од тие причини, пропишаниот додаток на плата во трговија на мало и трговија на големо, за работа во недела и на празници кој согласно одредбите од Законот за трговија изнесувал најмалку 100% за секој час поминат на работа, додека според оспорениот Закон за изменување и дополнување на Законот за работните односи како закон кој претставува lex generalis, додатокот на плата за работа во недела изнесува најмалку 50% за секој час поминат на работа, доколку со закон и колективен договор не е утврден повисок износ на додатокот. Од тие причини Судот утврди дека тоа не е прашање кое овој Суд има надлежност да го компарира и оценува од аспект на друг закон, ниту со одредби од Законот за трговија кој во конкретниот случај има супсидиерна примена како lex specialis, бидејќи Судот не ја цени меѓусебната согласнот на одредби од два закони и од тие причини не може основано да се постави прашањето за несогласност со Уставот. Оттука Судот оцени дека не се основани наводите во иницијативата поднесена од страна на Стопанската комора на Македонија, дека тоа би претставувало неправилен третман кон работниците и остварување на правото на додатоци за плати…”.
4. Наспроти ваквите аргументи на мнозинството судии, моите аргументи во текот на расправата беа следниве:
Во однос на законската измена со која законодавецот ја утврдува недела како ден за неделен одмор за сите работници, како генерално правило, без дилема за мене таквата цел е за поздравување, има своја општествена оправданост и неопходност. Покрај ова, таквата цел на законодавецот има и своја уставна основаност во повеќе уставни одредби, а неспорно е и уставното овластување за законодавецот. Но, дури и најблагородната цел во нејзината нормативна експресија мора да ги задоволи темелните вредности на уставниот поредок односно владеењето на правото и начелото на правната сигурност, како и базичните принципи како што е еднаквоста на граѓаните.
Кои се клучните наводи од иницијативата за кои јас сметам дека се основани:
Според член 2 став 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.288/21), кој го прави исклучокот од генералното правило утврдено во став 2 кое гласи „ден на неделен одмор е недела”, се дозволува работниците кај работодавачите кај кои работниот процес е од таква природа што не може да се прекине поради техничко-технолошкиот процес и потребата од континуитет во работата, ден на неделен одмор може да биде друг ден во неделата и тоа во таксативно наброени десетици дејности.
Притоа во истиот член во алинеите 42 и 43 е утврдено дека од генералното правило исклучок ќе бидат и „дејности кои имаат карактер на помошни или придружни дејности со цел непречено функционирање на дејностите од овој став, врз основа на склучен договор со работодавачот од дејностите од овој став и работни места од други дејности кои не се опфатени со овој став, а имаат карактер на помошни и придружни работи за непречено извршување на основната дејност на работодавачот”. Понатаму во истиот член 2 законодавецот предвидел дека „Дејностите и работите од ставот 3 алинеи 42 и 43 на овој член, ги пропишува министерот надлежен за работите од областа на трудот”.
Ваквото уредување на законодавецот според мое длабоко уверување не може да ја задоволи темелната вредност на нашиот уставен поредок владеењето на правото, ниту пак нејзиниот базичен принцип правната сигурност. Имено, Уставниот суд во својата долгогодишна практика има дадено јасни и прецизни критериуми во однос на начелата и принципите коишто го формираат битието на темелната вредност владеење на правото. Така, правната сигурност која има есенцијално значење за остварување на оваа темелна вредност подразбира во правниот поредок да егзистираат јасни и прецизни правила, законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок во кој ќе егзистира непротивречен правен систем кој треба да ја обезбеди функционалната правна држава. Не навлегувајќи во уставното овластување на законодавецот да ги уредува правилата од областа на работните односи останува нејасно како тој како законодавец ги одредил дејностите кај кои работниот процес е од таква природа што не може да се прекине поради техничко-технолошкиот процес и потребата од континуитет во работата, дали ги опфатил сите такви дејности, дали алинеите 42 и 43 во кои утврдил дека и дејностите кои имаат карактер на помошни или придружни дејности со цел непречено функционирање на дејностите претходно таксативно наброени, кои треба да ги пропише министерот надлежен за работите од областа на трудот, се законски правила кои се во согласност со начелото на правна сигурност? По мое уверување, вака уредените правила не го задоволуваат уставното начело на правна сигурност од причина што се нејасни, непрецизни и оставаат можност на министерот од областа на трудот да биде арбитер во пропишувањето на придружните и помошните дејности коишто, исто така, ќе бидат исклучок од генералното правило. Освен тоа, по мое уверување, вака пропишаните законски правила се противречни и на самата цел на Законот.
Доколку основната цел на Законот е да уреди генерално правило „недела неработен ден” за сите работници, самиот факт во кој се таксативно наброени десетици дејности кои се исклучок од правилото, како и надлежноста на министерот да пропише веројатно уште десетици дејности кои имаат карактер на помошни или придружни на таксативно наброените, го доведува генералното правило до апсурд, односно во одредена смисла го прави бесмислено. Дополнително на ова неприфатливо е законодавецот да дава широки дискрециони овластувања и да дозволи со подзаконски акт на државен орган, ресорен министер, да ја дополнува листата на дејности коишто би имале карактер на помошни или придружни дејности, а кои исто така, може да се вршат во недела, заради непречено функционирање на таксативно набројаните дејности, кои примарно биле исклучени од генералното правило. На тој начин освен можност за арбитрарност, на ресорниот министер му се даваат и законодавни надлежности, односно со подзаконски акт да уредува законска материја, што освен повреда на начелото на правна сигурност и на владеењето на правото, значи и повреда на уште една темелна вредност, начелото на поделба на власта.
Се согласувам со ставот на мнозинството судии според кои владеењето на правото како темелна вредност е во функција на заштита на сите останати уставно загарантирани права, како што се правата утврдени во член 25 од Уставот, според кој на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот. На правата утврдени во член 39 став 1 од Уставот, според кој на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита. А согласно став 2 од истиот член граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите. Исто и на загарантираните права во член 40 од Уставот согласно кој: „Републиката му обезбедува посебна грижа и заштита на семејството”. Токму истото го тврдам во сите мои издвоени мислења дека владеењето на правото е темелна вредност која во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми. Но, во конкретниот случај, според мене, начинот на кој законодавецот постапува за да ја постигне целта, ја повредува токму таа темелна вредност, односно истата не е во функција на заштита на останатите норми на Уставот како што смета мнозинството судии.
Понатаму, со член 2 став 4 преку упатување на Законот за трговија, („Службен весник на Република Македонија“ бр.16/2004, 128/2006, 63/2007, 88/2008, 159/2008, 20/2009, 99/2009, 105/2009, 115/2010, 158/2010, 36/2011, 53/2011, 148/2013, 164/2013, 97/2015, 97/2015, 129/2015, 53/2016, 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.77/2021 и 295/2021), е уредено дека „работниците кај работодавачите од трговијата на мало и трговијата на големо, денот на неделен одмор од ставот 2 на овој член, го користат во согласност со Законот за трговија”.
Со член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.288/21) со кој се менува член 134, во ставот 6 е определено дека работникот од дејностите од ставовите 3, 4 и 5 на овој член, покрај правото на додаток на плата за работа во недела, има право и на користење на неделен одмор во наредните седум дена. Додатокот на плата за работа во недела изнесува најмалку 50% за секој час поминат на работа, доколку со закон и колективен договор не е утврден повисок износ на додатокот. Меѓутоа, ставот 4 од истиот член упатувал на примената на Законот за трговија, каде е определено дека додатокот на плата за вработените во трговијата на мало за работа во недела и на празници изнесува најмалку 100% за секој поминат час на работа. Со тоа работниците во зависност од економските дејности кои ги вршат без оглед на сложеноста на работата која ја вршат се доведени во нееднаква правна положба на начин што законодавецот различно го вреднувал нивниот труд и времето поминато на работа во недела утврдувајќи различна висина на додатоците на плата.
Значи имаме состојба во која недела се утврдува како неработен ден за сите работници, се поставува генерално правило, се прават исклучоци од правилото и во тие исклучоци за одредени дејности надоместокот изнесува 50%, а за трговија на мало надоместокот изнесува 100% додека и едните и другите работат во недела. Со ваквото законско уредување на законодавецот работниците не се еднакви пред Уставот и Законите. Ваквите законски решенија не даваат гаранција за правната сигурност, односно со оспорениот закон кој претставува lex generalis во областа на трудовото право и треба да пропишува еднакви услови за остварување на правото на работа, слободен избор на вработување, плата и додатоци на плата, како и на платен одмор без оглед на видот на дејноста која ја врши работодавачот, директно се задира во правото на еднаквост на граѓаните во однос на примената на трудово-правните прописи. Токму во тој контекст правната сигурност и владеењето на правото се во функција да го обезбедат принципот на еднаквост на граѓаните. Еднаквоста како принцип, подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво. Различниот третман помеѓу иста категорија на лица кои се наоѓаат во идентична правна и фактичка состојба по однос на нивните права, претставува повреда на овој уставен принцип.
Со законското решение утврдено во наведените одредби, законодавецот сакајќи да постигне благородна цел во интерес на работниците, истите ги става во нееднаква положба. Ваквото уредување не е во интерес на сите работници, напротив има неконзистентност, нејасност што води до противречност и целта односно генералното правило „недела неработен ден за сите работници” ја губи смислата за голем број работници.
5. Поради сето претходно наведено, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.288/2021) да ја испита неговата уставна оправданост и согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 и член 9 став 2 од Уставот.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски