Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 202/2019 и 256/2020), на седницата одржана на 9 декември 2021 година, по гласањето за Решението У.бр.85/2021 со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на Законот за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 (делница: Тетово – Гостивар – Букојчани и проектот за автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан) и Коридорот 10 д (делница на автопатот Прилеп – Битола) во Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 163/2021), писмено го образложувам моето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. Државната комисија за спречување на корупцијата до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 (делница: Тетово – Гостивар – Букојчани и проектот за автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан) и Коридорот 10 д (делница на автопатот Прилеп – Битола) во Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 163/2021).
Неспорен е фактот што гласав за Решението У.бр.85/2021 со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот закон, но, во расправата што се водеше по предметот, како и во чинот на гласањето, истакнав дека сум против во однос на член 3 став 4 во делот: „или делумно” и член 12 став 1 од оспорениот закон, односно за истите сметав дека основано може да се постави прашањето за нивната уставност, по што побарав мојот став да биде внесен во Записник.
2. Мојот аргумент во текот на расправата беше дека Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој кој на темелните вредности и начела им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Слободата во толкувањето на темелните вредности е таа која им овозможува на уставните судии да пресудуваат и одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности и начела ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат суштинските елементи на темелните вредности на уставниот поредок. Сметам дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на член 3 став 4 во делот „или делумно” и член 12 став 1 од оспорениот закон пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истите може и мора основано да се проблематизираат како несогласни со Уставот.
3. Главата II од оспорениот закон носи наслов: „Стратешка национална важност“ и содржи еден член – членот 3, според кој проектот, вклучувајќи ги проектирањето и изградбата на инфраструктурата на Коридор 8 и проектирањето и изградбата на инфраструктурата на Коридор 10 д, се секој поединечно проект за капитални инвестиции од стратешко национално значење за Република Северна Македонија (став 1). Според ставот 4 на истиот член, овој закон ќе се применува како посебен закон со кој се исклучува примената на други закони во целост или делумно, односно кој се применува без оглед на другите применливи закони во Северна Македонија и тоа во врска со сите прашања уредени со овој закон.
Не се согласувам со следниот став од означеното решение: „Во одговор на прашањето дали формулацијата од член 3 став 4 од Законот – дека со овој закон се исклучува примената на други закони во целост или делумно, во врска со сите прашања уредени со овој закон, е јасна и прецизна одредба и дали ќе биде лесно применлива во пракса, како елемент на владеењето на правото, според Судот, треба да се има предвид дека од анализата на целиот закон, произлегува дека единствено во член 4 став 2 од Законот децидно се наведува дека одредбите на Законот за јавни набавки нема да се применуваат за доделување на договорите поврзани со подготовката и реализацијата на Проектот. Во однос на други прашања, како што се прашањата поврзани со финансиски ресурси и плаќање (член 5), експропријација (член 7), потребни лиценци, одобренија и концесии за истражување и експлоатација на минерални суровини (член 10), плаќање на сите даноци и социјални придонеси на работникот (член 12 став 2), Законот упатува на примена на постојните закони во тие области. Специфичните прашања што се различно уредени од постојните закони, се јасно утврдени во Законот. Оттука, според Судот, одредбата, гледана од аспект на целината на Законот, е јасна и применлива и не го повредува владеењето на правото. Целисходноста на ваквото законско решение е проценка на законодавецот, а од уставно-правен аспект суштинско е дека истото има уставна основа. Примената на правното начело lex specialis derogat legi generali, како во случајов, не претставува законодавно-правен преседан, како што се наведува во иницијативата и не значи повреда на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок”.
Јас не ги доведувам под сомнеж уставниот основ и уставното овластување на законодавецот со закон да уреди специјален правен режим за реализација на легитимна цел којашто има општествена оправданост, како што тоа е сторено со оспорениот закон.
Легитимната цел претставува реализација и заштита на вредности коишто ги афирмира Уставот. Според член 56 став 1 од Уставот, добрата во општа употреба какви што несомнено се патната инфраструктура претставуваат добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита. Според членот 57 од Уставот, Републиката го поттикнува економскиот напредок и се грижи за порамномерен просторен и регионален развој како и за побрз развој на стопански недоволно развиените подрачја. Ваквите уставни вредности се нераскинливо поврзани и меѓусебно условени со цел корпус на економски права кои произлегуваат од Уставот.
Општествената оправданост произлегува од реалната состојба во Републиката во поглед на патната инфраструктура, безбедноста на патиштата, регионалното поврзување, регионалниот развој, регионалното поврзување со паневропски коридори и импликациите односно последиците од таквата состојба во економската реалност во државата.
Но, таквото уставно овластување и основ, освен во формалната смисла, налага законското нормирање во неговата материјална суштинска природа да биде во рамките на Уставот и во согласност со неговите темелни вредности, начела и гаранции, што во случајот со член 3 став 4 во делот „или делумно” (идентично и со член 12 став 1) од оспорениот закон, по мое мислење, не може да стане збор бидејќи истиот излегува од уставната рамка, и ги повредува нејзините највисоки вредности или поконкретно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Уредувањето во член 3 став 4 од Законот – дека со овој закон се исклучува примената на други закони во целост или делумно, во врска со сите прашања уредени со овој закон, во делот „делумно” е нејасна и непрецизна одредба која во нејзината примена во пракса овозможува арбитрарност, самоволие и дискреција. Начелото на правна сигурност налага во правниот поредок да егзистираат јасни, прецизни, предвидливи одредби, кои нема да внесуваат ниту најмала доза на правна несигурност, бидејќи само таквите правни норми се основа за постапување од страна на субјектите (државни органи, институции, установи и сл.), за стриктно да ги знаат своите права и обврски и да се однесуваат и дејствуваат во такви рамки, со што би се исклучиле можностите за арбитрарност, самоволие и дискреција во нивната примена, и тоа се суштински елементи на ова начело, коешто во својата природа претставува конститутивен дел од темелната вредност на уставниот поредок, владеење на правото.
Во услови кога постои законска можност за делумно исклучување на примената на други закони, во однос на прашања кои се третирани во оспорениот закон како што се прашањата поврзани со финансиски ресурси и плаќање (член 5), експропријација (член 7), потребни лиценци, одобренија и концесии за истражување и експлоатација на минерални суровини (член 10), плаќање на сите даноци и социјални придонеси на работникот (член 12 став 2), а Законот упатува на примена на постојните закони во тие области, вака уредена нејасна и непрецизна одредба може да доведе до состојба во која субјектите кои се стекнуваат со одредени права и овластувања согласно овој закон, ќе можат на дискреционен и арбитрарен начин да одлучуваат кои норми од законите на кои се упатува ќе се применуваат, а кои не. Начелото на правна сигурност во конкретниот случај, мнозинството судии го толкува на начин што уставно го оправдува основот и овластувањето на законодавецот да го донесе оспорениот закон, без притоа да анализира и утврди дека членот 3 став 4 во делот: „или делумно” (идентично и член 12 став 1) од оспорениот закон не ги задоволува суштинските конститутивни елементи на начелото на правната сигурност, а таквите недостатоци на законски уредените односи овозможуваат во правниот поредок да егзистираат законски норми кои не се компатибилни, а со тоа ја повредуваат темелната вредност на нашиот уставен поредок владеењето на правото.
4. Главата VIII од оспорениот закон со наслов „Вработени резиденти и странски работници за целите на спроведување на Проектот“ (членови 11, 12 и 13), пропишува дека стратешкиот партнер ангажира резиденти и странски работници за извршување на работите и обезбедување на услугите за целите на Проектот (член 11 став 1). Во тек на организацијата на работите во Проектот, во согласност со барањата на работниот процес и роковите утврдени со Договорот за градење, Стратешкиот партнер ќе има право да го организира и распоредува работното време на работниците, така што работното време на секој работник, во текот на целиот циклус на Проектот, може да биде во просек 60 часа неделно во текот на годината (член 12 став 1 од Законот). Воведувањето на работното време во согласност со ставот (1) на овој член, е дозволено само со изречна, писмена и претходна согласност на работникот и сите останати важечки закони за безбедност и здравје на Република Северна Македонија, како и плаќањето на сите применливи даноци и социјални придонеси остануваат применливи (член 12).
Во Решението У.бр.85/2021 Судот воопшто не се осврна на наводите од иницијативата за суспендирање на примената на одредбите од Законот за работни односи при организацијата и распоредувањето на работното време на работниците (член 12 став 1 од Законот).
Уставот, во член 32 став 4, пропишува дека секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор. Од овие права вработените не можат да се откажат. Согласно ставот 5 на истиот член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Според Законот за работните односи, како lex generalis во сферата на работните односи (член 116 став 1), полното работно време не смее да биде подолго од 40 часа неделно. Прекувремената работа е уредена во член 117, според кој работникот е должен на барање на работодавачот да врши работа преку полното работно време (прекувремена работа): 1) во случаи на исклучително зголемување на обемот на работата; 2) ако е потребно продолжување на деловниот или производниот процес; 3) ако е нужно да се отстрани оштетување на средствата за работа, што би предизвикало прекинување на работата; 4) ако е потребно да се обезбеди безбедност на луѓето и имотот, како и безбедноста на прометот и 5) во други случаи определени со закон или колективен договор. (2) Прекувремената работа може да трае најмногу осум часа во текот на една недела и најмногу 190 часа годишно, освен за работите кои поради специфичниот процес на работа не можат да се прекинат или за кои нема услови и можности да се организира работата во смени. Прекувремената работа во период од три месеци не може во просек да надминува повеќе од осум часа неделно. Имајќи го предвид наведеното, произлегува дека должината на работното време пропишана со оспорениот закон (во просек 60 часа неделно во текот на годината), очигледно е различна и значително подолга од работното време кое законодавецот го пропишал за работниците во Република Северна Македонија.
Неспорен факт е дека Уставниот суд нема надлежност да ја оценува меѓусебната согласност на одредби од два закони, а правното начело lex specialis derogat legi generali, како во случајот, има уставна основа, сепак сметам дека пропишувањето на работно време на работникот во просек 60 часа неделно во текот на годината (особено имајќи предвид дека градежните работи се извршуваат на отворено, во секакви временски услови, а работникот има право на дневен, неделен и годишен одмор од коишто не може да се откаже), независно што воведувањето на истото е дозволено само со изречна, писмена и претходна согласност на работникот и сите останати важечки закони за безбедност и здравје на Република Северна Македонија, како и обезбедување на плаќање на сите применливи даноци и социјални придонеси, би можело да доведе до загрозување на работничките права и социјалната положба на работниците согласно меѓународните и домашните стандарди во сферата на трудовото право. Уредувањето во член 12 став 1 од оспорениот закон, по мое мислење и поради наведените причини, би можело да се доведе под сомнение во однос на согласноста со член 32 став 4 од Уставот.
Покрај наведеното, член 12 став 1 од оспорениот закон би можел да се доведе под сомнение во однос на согласноста и со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Како што претходно во точката 3 од ова издвоено мислење аргументирав, во услови кога постои законска можност за делумно исклучување на примената на други закони, во однос на прашања кои се третирани во оспорениот закон како што се прашањата поврзани со плаќање на сите даноци и социјални придонеси на работникот (член 12 став 2), а Законот упатува на примена на постојните закони во тие области, уредувањето во член 3 став 4 од оспорениот закон, со нејасна и непрецизна одредба може да доведе до состојба во која субјектите кои се стекнуваат со одредени права и овластувања согласно овој закон, ќе можат на дискреционен и арбитрарен начин да одлучуваат кои норми од законите на кои се упатува ќе се применуваат, а кои не, вклучително и од Законот за работни односи и законите коишто се однесуваат на прашања поврзани со плаќањето на сите даноци и социјалните придонеси на работникот.
5. Преку владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, се обезбедува примена на правните норми и во конкретни случаи и таа примена претставува механизам којшто го исклучува самоволието и арбитрарноста, односно обезбедува супремација на правото преку почитување на начелото на уставност и законитост, како и слободите и правата на човекот и граѓанинот. Правната сигурност на граѓаните, исто така, е основа за функционирање на владеењето на правото. Владеењето на правото е гаранција за остварување на сите останати темелни вредности на нашиот уставен поредок.
6. Поради сето претходно наведено, сметам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на член 3 став 4 во делот: „или делумно” и член 12 став 1 од оспорениот закон и темелно, суштински, во светлина на највисоките вредности и начела да ја испита нивната уставна оправданост и согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 32 став 4 од Уставот.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски