Решение У.бр.85/2021

У.бр.85/2021

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 9 декември 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Законот за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 (делница: Тетово – Гостивар – Букојчани и проектот за автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан) и Коридорот 10 д (делница на автопатот Прилеп – Битола) во Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 163/2021).

2. Државната комисија за спречување на корупцијата до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорениот закон не бил во согласност со Уставот на Република Северна Македонија и претставувал висок ризик фактор за корупција и судир на интереси.

Оспорениот закон, како посебен закон, во суштина го суспендирал правниот систем во државата исклучувајќи примена на други закони во целост или делумно, односно овој закон ќе се применувал без оглед на другите применливи закони и тоа во врска со сите прашања уредени со тој закон (член 3 став 4 од Законот).

Суспендирањето, односно исклучувањето на „други закони“ (како што стоело во самиот закон), а кои претставуваат позитивно право во Република Северна Македонија, претставувало законодавно-правен преседан со кој сериозно се загрозувало владеењето на правото, како една од темелните вредности утврдени во Уставот (член 8 став 1 алинеја 3), како и правната сигурност како предуслов за економски напредок и развој.

Воедно, со оспорениот закон се загрозувала слободата на пазарот и претприемништвото, исто така темелни вредности на уставниот поредок на Републиката (член 8 став 1 алинеја 7).

Ваквиот законодавно-правен преседан во никој случај не бил и не можел да се третира како јавен интерес, а во чија суштина била заштитата на владеењето на правото, слободата на пазарот и претприемништвото и спречување на криминал и корупција.

Суспендирањето на позитивното право и кршењето на темелните вредности утврдени со Уставот (член 8 став 1 алинеи 3 и 7) овозможувало арбитрарност, дискреција, можности за злоупотреба на функцијата, јавното овластување, службената должност или положба за остварување на корист, директно или преку посредник за себе или за друг, со еден збор отворен пат за коруптивни дејствија, како и можни состојби на судир на интереси како предворје на корупција, а со сето тоа и создавање на реални ризици за продлабочување на проблемот со корупцијата, како и директен атак врз сите мерки и активности кои се преземале за сузбивање на посоченото зло, согласно со Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси.

Оспорениот закон бил во директна спротивност со член 55 од Уставот. Имено, со донесувањето на предметниот закон се кршеле со Уставот загарантираната слобода на пазарот и претприемништвото и обврската на Републиката да обезбеди еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и бил во директна спротивност и со обврската на Републиката да презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Исто така, оспорениот закон бил во спротивност со уставната одредба која утврдува во кои случаи може да биде ограничена со закон споменатата слобода, бидејќи слободата на пазарот и претприемништвото можеле да се ограничат со закон единствено заради одбрана на Републиката, зачувување на природата, животната средина или здравјето на луѓето (член 55 од Уставот).

Ова пак јасно и недвосмислено укажувало дека оспорениот закон бил во спротивност со уставната одредба која обврзува законите да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (член 51 став 1 од Уставот).

Никој не бил ослободен од уставната обврска да постапува во согласност со Уставот и законите (член 51 став 2 од Уставот).

Примената на Уставот, како највисок политичко-правен акт, како и примената на позитивното право на дело било condicio sine qua non, како во операционализацијата на владеењето на правото како темелна вредност, така и во борбата против корупцијата и судирот на интереси.

Очигледно било дека оспорениот закон не водел кон исполнување на овој услов, напротив содржината на одредбите на истиот биле во директна спротивност со Уставот и позитивното право на државата.

Во овој контекст, според подносителот на иницијативата, при оценката на уставноста на Законот, требало да се имаат предвид и одредбите од Законот со кој се суспендира примената на одредбите од Законот за јавни набавки и начелата на економичност, ефикасност, конкуренција помеѓу економските оператори, транспарентност, еднаков третман на економските оператори и сразмерност при доделување на договорите поврзани со подготовката и реализацијата на Проектот (член 4 од Законот), како и примена на одредбите од Законот за работните односи при организација и распоредување на работното време на работниците (член 12 став 1 од Законот).

Дискутабилно било и прашањето за тоа на кој начин, под кои објективни критериуми и во која постапка е именуван стратешкиот партнер. Начинот на кој бил именуван стратешкиот партнер не бил во корелација со уставната одредба во која се утврдува дека Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и дека Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Во контекст на горенаведеното, при оценувањето на уставноста на оспорениот закон, подносителот на иницијативата укажува на потребата да бидат земени предвид и следните околности кои биле од значење за заштита на уставноста и законитоста, како и правната сигурност. Имено, во Законот постоеле правни празнини кои оставале отворен простор за субјективизам, арбитрарност, политичко влијание, тргување со моќ и дискреција при конституирањето на Комитетот за преговори, а на сметка на стручноста, компетентноста и професионализмот. Ова од причина што отсуствувало прецизно утврдување кој ќе членува и со каков професионален профил ќе бидат членовите на Комитетот. Употребата на терминот: „и соодветно заинтересирани страни“ (член 6 став 1 од Законот) било потврда за наведеното. Овој комитет бил клучниот фактор за утврдување на условите на договор за градење со Стратешкиот партнер и недозволиво било од аспект на одредбите од Законот за спречување на корупцијата и судирот на интересите, да се остави таква недореченост – правна празнина во однос на составот, квалификациите и стручното портфолио на членовите.

Одредбите од Законот и нивната примена во пракса ќе значело флагрантно кршење на начелата врз кои се темели борбата против корупцијата и судирот на интереси.

Имено, примената на одредбите од оспорениот закон не била во согласност со начелото на законитост според кое секој е должен во вршењето на функцијата, јавните овластувања и службената должност да постапува во согласност со Уставот и со законите и никој не смее да ја користи функцијата, јавното овластување, службената должност и положба за извршување или пропуштање на дејствие што според закон не смее, односно мора да го изврши, ниту да го подреди извршувањето на законито дејствие на свој личен интерес, ниту на интересот на друго лице.

Исто така, оставањето на одредбите на оспорениот закон во сила, ќе значело повреда на начелото на еднаквост, како едно од темелните столбови врз кои се заснова намалувањето на ризиците за корупција и судир на интереси. Имено, според ова начело секој има право на еднаков пристап кон вршењето на работи од јавен интерес и право на еднакво постапување од страна на носителите на власта и лицата кои вршат јавни овластувања и службени должности, како и тоа дека секој има право на слободно настапување на пазарот и на слободен натпревар, без страв дека може да биде жртва на монополско или дискриминаторско однесување.

Исто така, носењето на Законот во скратена постапка не било во функција на реализирање на Националната стратегија за спречување на корупцијата и судирот на интереси 2021-2025 и нејзиниот Акционен план за спроведување, усвоена од страна на Собранието на Република Северна Македонија, каде донесувањето на закон по скратена постапка без соодветно образложение за оправданоста на овој вид на постапка, а во услови на непостоење на соодветно утврдена дефиниција за сложеност и обемност на предлог-законите, било детектирано како сериозен проблем и од аспект на одредбите од Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси како ризик фактор за корупција и судир на интереси.

Врз основа на наведеното, се предлага Уставниот суд, по спроведување на постапката за оценување на уставноста на оспорениот закон, истиот да го поништи.

Исто така, се предлага Уставниот суд, врз основа на членот 27 и член 74 став 1 алинеја 4 од Деловникот на Уставниот суд, до донесување на конечна одлука по поднесената иницијатива, да донесе решение со кое ќе го запре извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорениот закон, поради реална опасност од настанување на тешко отстранливи последици врз буџетот на Република Северна Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека Законот за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 (делница: Тетово – Гостивар – Букојчани и проектот за автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан) и Коридорот 10 д (делница на автопатот Прилеп – Битола) во Република Северна Македонија, е систематизиран во 12 глави и 19 члена.

Во главата I. „Општи одредби” (членови 1 и 2) се пропишува дека со овој закон се уредуваат деталите во врска со планирањето, проектирањето и изградбата и употребата на дел од Коридорот 8, делницата: Тетово – Гостивар – Букојчани и проектот за автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан (во натамошниот текст: „Коридорот 8“) и планирањето, проектирањето и изградбата и употребата на Коридорот 10 д, делница на автопатот Прилеп – Битола (во натамошниот текст: „Коридор 10 д“) како проекти од национален интерес и се номинира стратешки партнер за реализација на проектите со цел да се постигне одржлив и безбеден развој на регионалното поврзување на Република Северна Македонија преку комплетирањето на Паневропските Коридори 8 и 10 д (член 1).

Во членот 2, со наслов „Дефиниции“ се дадени поимите кои се користат низ целиот текст на Законот и нивното значење.

Главата II носи наслов: „Стратешка национална важност“ и содржи еден член – членот 3, според кој проектот, вклучувајќи ги проектирањето и изградбата на инфраструктурата на Коридор 8 и проектирањето и изградбата на инфраструктурата на Коридор 10 д, се секој поединечно проект за капитални инвестиции од стратешко национално значење за Република Северна Македонија (став 1). Според ставот 4 на истиот член, овој закон ќе се применува како посебен закон со кој се исклучува примената на други закони во целост или делумно, односно кој се применува без оглед на другите применливи закони во Северна Македонија и тоа во врска со сите прашања уредени со овој закон.

Во главата III од Законот, насловена како: „Именување на стратешки партнер“, која исто така, има еден член – членот 4, се утврдува дека согласно со Меморандумот за разбирање склучен помеѓу Владата, Министерството за транспорт и врски и Инвеститорот и Bechtel и Enka JV бр. 02-4015/1 од 31 март 2021 година, со овој закон Стратешкиот партнер е именуван за целите на спроведување на Проектот (став 1). Одредбите од Законот за јавните набавки нема да се применуваат за доделување на договорите поврзани со подготовката и реализацијата на Проектот (став 2).

Во главата IV „Начин на обезбедување на финансиските ресурси и плаќање за обезбедените услуги и работи“ (член 5) е пропишано дека финансиските ресурси за спроведување на Проектот, заеднички или одделно, се обезбедуваат од Буџетот на Република Северна Македонија преку Министерството за транспорт и врски во форма на трансфер до Инвеститорот или од кој било друг извор во согласност со важечките закони (став 1).

Во главата V „Договор за градење” (член 6) се пропишува дека согласно со овој закон, на Владата и е доделено овластување да конституира Комитет за преговори, составен од членови на Владата, Инвеститорот и други соодветно заинтересирани страни, кој е овластен да преговара и да ги одобри условите на Договорот за градење со Стратешкиот партнер (став 1). За целите на преговарањето на Договорот за градење, преговарачките тимови на Владата и Стратешкиот партнер можат да поканат други советници, заинтересирани страни, експерти и специјалисти од областите релевантни за Проектот (став 2).

Главата VI „Јавен интерес и експропријација“ (член 7) пропишува дека овој закон го утврдува јавниот интерес за целата експропријација на недвижен имот со цел да се усогласи со назначената употреба за изградба на Коридорот 8 и Коридорот 10 д со неопходната придружна инфраструктура, согласно со важечките урбанистички и просторни планови и сите нивни идни измени и дополнувања, како и врз основа на друга планска основа која е пропишана со закон кој регулира просторно планирање и изградба на објекти, вклучително и јавен интерес за експропријација на недвижен имот неопходен за обезбедување на градежни материјали, за јами, наоѓалишта, отпадни области и каменоломи за целите на Проектот, јавен интерес за изградба на инфраструктурата што се поместува поради изградбата на Коридорот 8 и Коридорот 10 д, како и јавен интерес за експропријација за воспоставување на привремено поставени локации со цел изградба на привремено поставени локации на главниот објект (кампови, дробилки, бетонски и асфалтни постројки, дворишта за греди, претходно лиени дворишта, постројки за сито и/или миење и пристапни патишта до тие локации) и предмети за ископување или таложење на градежен материјал (став 1). Експропријацијата за целите на спроведувањето на Проектот ќе се изврши согласно со Законот за експропријација, со тоа што со предлогот за експропријација ќе се приложи Патниот коридор, наместо инфраструктурен проект (став 2).

Главата VII „Специфични прашања во врска со спроведувањето на Проектот“ (членови 8, 9 и 10) пропишува дека врз основа на овој закон, на Стратешкиот партнер му е овозможено да спроведе уникатен процес на изградба на Проектот преку брза метода на планирање, изведба и изградба. Соодветно на тоа, на Стратешкиот партнер му е дозволено да изгради посебни делници од Проектот на одделни делови врз основа на достапните проекти кои ќе му овозможат на Стратешкиот партнер да извршува различни фази на работите пред да се комплетира конечниот дизајн за целиот Проект (член 8 став 1). Стратешкиот партнер има обврска да ги добие сите релевантни локални лиценци неопходни за извршување на проектантските и градежни работи и за обезбедување на услугите, секоја по потреба, освен ако со овој закон не е поинаку уредено (член 9 став 1). Инвеститорот ќе аплицира и ќе ги прибави сите потребни лиценци, одобренија и концесии за истражување и експлоатација на минерални суровини неопходни за изградба на државни патишта во согласност со важечките закони (член 10 став 1).

Главата VIII „Вработени резиденти и странски работници за целите на спроведување на Проектот“ (членови 11, 12 и 13), пропишува дека стратешкиот партнер ангажира резиденти и странски работници за извршување на работите и обезбедување на услугите за целите на Проектот (член 11 став 1). Во тек на организацијата на работите во Проектот, во согласност со барањата на работниот процес и роковите утврдени со Договорот за градење, Стратешкиот партнер ќе има право да го организира и распоредува работното време на работниците, така што работното време на секој работник, во текот на целиот циклус на Проектот, може да биде во просек 60 часа неделно во текот на годината. Воведувањето на работното време во согласност со ставот (1) на овој член, е дозволено само со изречна, писмена и претходна согласност на работникот и сите останати важечки закони за безбедност и здравје на Република Северна Македонија, како и плаќањето на сите применливи даноци и социјални придонеси остануваат применливи (член 12).

Главата IX „Спроведување на меѓународните стандарди“ (член 14) пропишува дека во рамките на постапката за процена на исполнувањето на условите утврдени со специфични прописи, стандарди и други акти, надлежните локални власти ќе прифатат докази за исполнување на условите согласно со странски регулативи и стандардни, во согласност со признаени меѓународни методи и модели за пресметка доколку таквите прописи и стандарди предвидуваат исполнување на основните услови за градбата, т.е. основните барања за нејзиниот проект, изведба и одржување, во согласност со македонските прописи и стандарди (став 1).

Главата X носи наслов:„ Давачки и даноци“ (член 15), а главата XI носи наслов:„Супервизија“ (член 16).

Со главата XII. „Преодни и завршни работи“ (членови 17, 18 и 19) се пропишува дека одредбите од главите V, VI, VII, VIII и IX од овој закон ќе се применуваат при склучување на Договорот за изградба (член 17), дека одредбите од постојните закони кои ги уредуваат прашањата во врска со постапките за планирањето, проектирањето, изградбата и употребата на оваа инфраструктурна градба треба да се усогласат со одредбите од овој закон во рок од шест месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон (член 18 став 2) и дека овој закон влегува во сила осмиот ден од објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија” (член 19).

5. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно членот 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото (став 1). Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот (став 2). Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето (став 3).

Согласно член 56 став 1 од Уставот, сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита

Според членот 57 од Уставот, Републиката го поттикнува економскиот напредок и се грижи за порамномерен просторен и регионален развој како и за побрз развој на стопански недоволно развиените подрачја.

Со Законот за утврдување на јавен интерес и номинирање на стратешки партнер за имплементација на проектот за изградба на инфраструктурниот Коридор 8 (делница: Тетово – Гостивар – Букојчани и проектот за автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан) и Коридорот 10 д (делница на автопатот Прилеп – Битола) во Република Северна Македонија, се уредуваат деталите во врска со планирањето, проектирањето и изградбата и употребата на дел од Коридорот 8, делницата: Тетово – Гостивар – Букојчани и проектот за автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан (во натамошниот текст: „Коридорот 8“) и планирањето, проектирањето и изградбата и употребата на Коридорот 10 д, делница на автопатот Прилеп – Битола (во натамошниот текст: „Коридорот 10 д“) како проекти од национален интерес и се номинира стратешки партнер за реализација на проектите со цел да се постигне одржлив и безбеден развој на регионалното поврзување на Република Северна Македонија преку комплетирањето на Паневропските Коридори 8 и 10 д (член 1).

Значењето и дефинициите на поимите кои се користат низ целиот овој закон се дадени во членот 2 на Законот, и тоа:

– „Коридор 8“ се однесува на Коридорот 8, делницата: Тетово – Гостивар – Букојчани и автопатот Требеништа – Струга – Ќафасан,
– „Коридор 10 д“ се однесува на Коридорот 10 д, делницата: Прилеп – Битола,
– „Влада“ се однесува на Владата на Република Северна Македонија,
– „Инвеститор“ се однесува на Јавното претпријатие за државни патишта,
– „Bechtel and Enka JV“ се однесува на Bechtel International, Inc. и ENKA Insaat ve Sanayi A.S,
– „Стратешки партнер“ подразбира Bechtel и Enka JV или нивен поврзан конзорциум, поврзано друштво (друштва), зависно друштво (друштва) и/или трговско друштво (друштва) основано од кој било од горенаведените вклучувајќи и локално друштво (друштва) или подружница (подружници) во Северна Македониjа и/или нивно поврзано друштво (друштва) (поврзано или зависно друштво го означува друштвото највисоко во корпоративната структура, кое директно или индиректно целосно го поседува релевантниот субјект и кој било субјект кое е директно или индиректно во целосна сопственост на таквиот Вистински сопственик),
– „Договор за градење“ се однесува на договорот(ите) што треба да се склучат врз основа на овој закон помеѓу Стратешкиот партнер и Инвеститорот и Министерството за транспорт и врски во име и за сметка на Владата во однос на менаџирањето на проектирањето, изградбата на работи и подготовка на потребната Проектна документација во врска со Коридорот 8 и Коридорот 10 д, заедно или одделно,
– „Проект“ подразбира менаџирање на проектирањето и изградба на Коридорот 8 и Коридорот 10 д,
– „Патен коридор“ се однесува на првичните проценети граници за експропријација со цел Инвеститорот да започне експропријацијата и реалокацијата на комуналните услуги на автопатот, поставувањето на привремени локации за поставување, јами, наоѓалишта и отпадни области, врз основа на првичната проценка на Стратешкиот партнер и Инвеститорот за минималното потребно земјиште имајќи предвид достапните проектни, геотехнички, археолошки информации, информации за животната средина, како и социјалните, комуналните информации и стандардите за проектирање кои ги бара Инвеститорот и
– „Локални ресурси“ се однесува на работници, компании, услуги и материјали кои ќе се користат за реализација на проектот.

Според членот 3 од овој закон:
(1) Проектот, вклучувајќи ги проектирањето и изградбата на инфраструктурата на Коридор 8 и проектирањето и изградбата на инфраструктурата на Коридор 10 д, се секој поединечно проект за капитални инвестиции од стратешко национално значење за Република Северна Македонија.
(2) Целта на овој закон е подобрување и развој на патната инфраструктура.
(3) Сите постапки кои се спроведуваат во согласност со одредбите на овој закон се сметаат за итни и сите државни и локални власти, компании и јавни претпријатија, како и сите други јавни органи и институции се должни навремено да преземат активности за спроведување во рамките на нивната надлежност.
(4) Овој закон ќе се применува како посебен закон со кој се исклучува примената на други закони во целост или делумно, односно кој се применува без оглед на другите применливи закони во Северна Македонија и тоа во врска со сите прашања уредени со овој закон.

6. Собранието на Република Северна Македонија, согласно своите надлежности утврдени во членот 68 од Уставот, со закон ги уредува областите во општествениот живот, за кои ќе оцени дека е потребно и оправдано да ги уреди посебно.

Во рамките на ова уставно овластување, законодавецот оценил за целисходно да донесе посебен закон – lex specialis, со кој ќе се уредат деталите во врска со планирањето, проектирањето и изградбата и употребата на дел од Коридорот 8 и Коридорот 10 д, кои се протегаат во Република Северна Македонија, како проекти од национален интерес и ќе се номинира стратешки партнер за реализација на проектите со цел да се постигне одржлив и безбеден развој на регионалното поврзување на Република Северна Македонија преку комплетирањето на Паневропските коридори 8 и 10 д (Коридорот 8 го поврзува Јадранското Море со Црното Море преку Албанија, Македонија и Бугарија; Коридорот 10 се протега од Салцбург во Австрија до Солун во Грција и поминува низ Австрија, Словенија, Хрватска, Србија, Македонија и Грција). Изградбата на овие коридори претставува капитална инвестиција од стратешка национална важност и има за цел подобрување и развој на патната инфраструктура. Јавните патишта се добра во општа употреба.

Во таа смисла, оспорениот закон, како посебен закон ги уредува деталите во врска со планирањето, проектирањето и изградбата и употребата на дел од Коридорот 8 и Коридорот 10 д, кои се протегаат во Република Северна Македонија, при што, имајќи ја предвид спецификата на материјата која се уредува, ја исклучува примената на други закони во целост или делумно, во врска со сите прашања уредени со овој закон (lex specialis derogat legi generali).

Со иницијативата се наведува дека суспендирањето, односно исклучувањето на „други закони“ (како што стоело во самиот закон), а кои претставуваат позитивно право во Република Северна Македонија, претставувало законодавно-правен преседан со кој сериозно се загрозувало владеењето на правото, како и правната сигурност како предуслов за економски напредок и развој.

Во однос на ваквите наводи во иницијативата Судот го имаше предвид следното:

Во одговор на прашањето дали формулацијата од член 3 став 4 од Законот – дека со овој закон се исклучува примената на други закони во целост или делумно, во врска со сите прашања уредени со овој закон, е јасна и прецизна одредба и дали ќе биде лесно применлива во пракса, како елемент на владеењето на правото, според Судот, треба да се има предвид дека од анализата на целиот закон, произлегува дека единствено во член 4 став 2 од Законот децидно се наведува дека одредбите на Законот за јавни набавки нема да се применуваат за доделување на договорите поврзани со подготовката и реализацијата на Проектот. Во однос на други прашања, како што се прашањата поврзани со финансиски ресурси и плаќање (член 5), експропријација (член 7), потребни лиценци, одобренија и концесии за истражување и експлоатација на минерални суровини (член 10), плаќање на сите даноци и социјални придонеси на работникот (член 12 став 2), Законот упатува на примена на постојните закони во тие области. Специфичните прашања што се различно уредени од постојните закони, се јасно утврдени во Законот. Оттука, според Судот, одредбата, гледана од аспект на целината на Законот, е јасна и применлива и не го повредува владеењето на правото.

Целисходноста на ваквото законско решение е проценка на законодавецот, а од уставно-правен аспект суштинско е дека истото има уставна основа. Примената на правното начело lex specialis derogat legi generali, како во случајов, не претставува законодавно-правен преседан, како што се наведува во иницијативата и не значи повреда на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок.

7. Наводите во иницијативата дека оспорениот закон, од аспект на Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси („Службен весник на Република Македонија“ бр. 12/2019) претставувал висок ризик фактор за корупција и судир на интереси, Судот ги оцени како неосновани. Ова од причина што станува збор за посебен закон што ги уредува деталите во врска со планирањето, проектирањето и изградбата и употребата на дел од Коридорот 8 и Коридорот 10 д, кои се протегаат во Република Северна Македонија, па барањето овој посебен закон да се оценува во однос на начелата и одредбите на Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси, всушност се сведува на барање на оцена на меѓусебна согласност на закони, како правни акти од ист ранг, што не претставува надлежност на Уставниот суд пропишана со членот 110 од Уставот.

Притоа, начелата според кои секој е должен во вршењето на функцијата, јавните овластувања и службената должност да постапува во согласност со Уставот и со законите и никој не смее да ја користи функцијата, јавното овластување, службената должност и положба за извршување или пропуштање на дејствие што според закон не смее, односно мора да го изврши, ниту да го подреди извршувањето на законито дејствие на свој личен интерес, ниту на интересот на друго лице, не се исклучени со овој закон. Со оспорениот закон не се пропишува ослободување од прекршочна и кривична одговорност за учесниците во постапката за спроведување на одредбите од Законот.

Меѓутоа, примената на Законот во пракса е фактичко прашање и Уставниот суд нема надлежност да одлучува за истото.

Поради наведеното, Судот оцени дека не може да се прифати како основан наводот во иницијативата дека со Законот се повредувал член 51 став 2 од Уставот според кој секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

8. Во однос на наводите од иницијативата коишто се однесуваат на тоа дека со оспорениот закон се загрозувала слободата на пазарот и претприемништвото, како темелна вредност на уставниот поредок на Републиката, Судот го имаше предвид следното:

Според член 4 став 1 од Законот, законодавецот се определил да именува стратешки партнер за целите на спроведување на Проектот. Стратешкиот партнер е именуван согласно со Меморандумот за разбирање склучен помеѓу Владата, Министерството за транспорт и врски и Инвеститорот и Bechtel и Enka JV бр. 02-4015/1 од 31 март 2021 година. Според Владата, станува збор за стратешки партнер кој е докажан на пазарот со долгогодишно успешно искуство и ефикасност во реализацијата на овој вид на проекти во регионот.

На тој начин, државата се јавува како субјект на пазарот кој номинира стратешки партнер за имплементација на Проектот за изградба на конкретните инфраструктурни коридори, а не како регулатор на пазарот кој обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Поради наведеното, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека со оспорениот закон се загрозувале слободата на пазарот и претприемништвото од член 8 став 1 алинеја 7 и член 55 став 1 од Уставот.

9. Во согласност со член 30 ставови 3 и 4 од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон и дека во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.

Главата VI од Законот, со наслов „Јавен интерес и експропријација“ (член 7), пропишува:

„(1) Овој закон го утврдува јавниот интерес за целата експропријација на недвижен имот со цел да се усогласи со назначената употреба за изградба на Коридорот 8 и Коридорот 10 д со неопходната придружна инфраструктура, согласно со важечките урбанистички и просторни планови и сите нивни идни измени и дополнувања, како и врз основа на друга планска основа која е пропишана со закон кој регулира просторно планирање и изградба на објекти, вклучително и јавен интерес за експропријација на недвижен имот неопходен за обезбедување на градежни материјали, за јами, наоѓалишта, отпадни области и каменоломи за целите на Проектот, јавен интерес за изградба на инфраструктурата што се поместува поради изградбата на Коридорот 8 и Коридорот 10 д, како и јавен интерес за експропријација за воспоставување на привремено поставени локации со цел изградба на привремено поставени локации на главниот објект (кампови, дробилки, бетонски и асфалтни постројки, дворишта за греди, претходно лиени дворишта, постројки за сито и/или миење и пристапни патишта до тие локации) и предмети за ископување или таложење на градежен материјал.
(2) Експропријацијата за целите на спроведувањето на Проектот ќе се изврши согласно со Законот за експропријација, со тоа што со предлогот за експропријација ќе се приложи Патниот коридор, наместо инфраструктурен проект.
(3) Одземањето или ограничувањето на правото на сопственост и другите стварни права врз недвижност и утврдувањето на надоместокот за недвижноста ќе се спроведе согласно со постапката и на начинот утврден со Законот за експропријација.
(4) Владата е должна да обезбеди завршување на потребната експропријација за изградбата согласно со овој закон.
(5) Владата ќе се осигура дека релевантните државни и локални власти постапуваат на итен и забрзан начин за да ја овозможат експропријацијата и сите други релевантни активности во врска со спроведувањето на Проектот во согласност со овој закон.
(6) На Стратешкиот партнер ќе му се овозможи владение врз експроприраниот имот веднаш штом одлуката за експропријација стане конечна, без потреба истата да стане правосилна.
(7) Стратешкиот партнер ќе има слободен и непречен пристап до целата експроприрана недвижност во текот на целиот циклус на Проектот.“

Од анализата на наведената законска одредба произлегува дека законодавецот утврдил постоење на јавен интерес за целата експропријација на недвижен имот со цел да се усогласи со назначената употреба за изградба на Коридорот 8 и Коридорот 10 д. Притоа, се пропишува дека експропријацијата ќе се изврши согласно Законот за експропријација со тоа што со предлогот за експропријација ќе се приложи Патниот коридор, наместо инфраструктурен проект, а согласно истиот закон ќе се спроведува и одземањето или ограничувањето на правото на сопственост и другите стварни права врз недвижност и утврдувањето на надоместокот за недвижноста.

Имајќи го предвид наведеното, произлегува дека со утврдувањето на наведениот јавен интерес и начинот на спроведувањето на експропријацијата на недвижност за потребите на Проектот, пропишани во членот 7 од Законот, со кој се упатува на примена на Законот за експропријација, кој пак утврдува дека во случај на експропријација, мора да постои јавен интерес утврден со закон и дека за експроприраната недвижност припаѓа правичен надоместок кој не може да биде понизок од пазарната вредност на недвижноста, законодавецот постапил во согласност со наведените уставни одредби, поради што не може да се изрази сомнеж во уставноста на ова законско решение.

10. Во однос на наводите во иницијативата дека постојат правни празнини во Законот коишто оставале простор за субјективизам, арбитрарност, политичко влијание, тргување со моќ и дискреција при конституирањето на Комитетот за преговори, а на сметка на стручноста, компетентноста и професионализмот, односно недореченост во однос на составот, квалификациите и стручното портфолио на членовите на Комитетот, Судот го имаше предвид следното:

Според член 6 од Законот:

(1) Согласно со овој закон, на Владата и е доделено овластување да конституира Комитет за преговори, составен од членови на Владата, Инвеститорот и други соодветно заинтересирани страни, кој е овластен да преговара и да ги одобри условите на Договорот за градење со Стратешкиот партнер.
(2) За целите на преговарањето на Договорот за градење, преговарачките тимови на Владата и Стратешкиот партнер можат да поканат други советници, заинтересирани страни, експерти и специјалисти од областите релевантни за Проектот.
(3) За исходот од преговорите за Договорот за градење ќе се состави извештај, кој ќе биде разгледан и одобрен од страна на Комитетот за преговори назначен од Владата.
(4) Владата, по препорака на Комитетот за преговори, како и Стратешкиот партнер може да одлучат да не пристапат кон склучување на Договор за градење по завршувањето на преговорите.
(5) Доколку процесот на преговори е успешен, Владата ја одобрува содржината и склучувањето на Договорот за градење и ги овластува Инвеститорот и Министерството за транспорт и врски да пристапат кон склучување на Договорот за градење. Мандатот на Комитетот за преговори ќе заврши со склучување на Договорот за градење.
(6) Стратешкиот партнер и Инвеститорот ќе го склучат Договорот за градење за спроведување на Проектот и изградба на Коридорот 8 и Коридорот 10 д.
(7) Договорот за градење особено мора да ги вклучува: проценетата вредност на услугите и работите, меѓусебните права и обврски на договорните страни (вклучително и солидарната одговорност на Инвеститорот), начинот на плаќање, динамиката на извршување на работите и плаќањата, последиците од непочитување на утврдената динамика, начинот и фазите на давање на владение на локацијата и започнување на работите, промени во работното време при извршување на работите на изградба според утврдената динамика, како и кои било други прашања од значење за спроведување на Проектот за изградба на Коридорот 8 и/или Коридорот 10 д.
(8) Според Договорот за градење, Стратешкиот партнер може да ја преземе улогата на менаџирање и координација при изборот и назначувањето на трети страни за подготовка на Проектната документација („Проектанти“) како и со координација, планирање и менаџирање со процесот на проектирање, како што ќе биде понатаму детално уредено во Договорот за градење. Стратешкиот партнер е ослободен од каква било одговорност која произлегува или е во врска со услугите/работите извршени од страна на Проектантите, а договорите склучени помеѓу Стратешкиот Партнер и Проектантите ќе му бидат пренесени на Инвеститорот.
(9) Во случај на потреба од каква било измена и дополнување на Договорот за градење, измената ќе биде договорена помеѓу страните на Договорот за градење и одобрена од страна на Владата пред склучување.

Анализата на оваа законска одредба покажува дека законодавецот се определил, во согласност со овој закон, на Владата да и биде доделено овластување да конституира Комитет за преговори, составен од членови на Владата, Инвеститорот и други соодветно заинтересирани страни, кој е овластен да преговара и да ги одобри условите на Договорот за градење со Стратешкиот партнер. Владата ја одобрува содржината и склучувањето на Договорот за градење и ги овластува Инвеститорот и Министерството за транспорт и врски да пристапат кон склучување на Договорот за градење. Мандатот на Комитетот за преговори ќе заврши со склучување на Договорот за градење.

Имајќи го предвид наведеното, произлегува дека законодавецот јасно ја определил надлежноста на Комитетот за преговори и неговиот мандат, а во однос на составот на Комитетот, пропишал рамка за определување на составот и ја овластил Владата да го утврди конкретниот состав на истиот, што според Судот се доволно определени и определиви елементи за функционирање на Комитетот. Притоа, мора да се има предвид дека Комитетот ги води преговорите, но Владата е надлежна и одговорна да ги одобри содржината и склучувањето на Договорот за градење.

Наводите во иницијативата дека имало правна празнина – недореченост во однос на составот, квалификациите и стручното портфолио на членовите на Комитетот за преговори, всушност претставуваат барање за изменување или дополнување на Законот со нова содржина, што е прашање од надлежност на законодавецот. Уставниот суд, во рамките на своите уставно определени надлежности, ја оценува уставноста и законитоста на прописите во правниот поредок, во која смисла ја оценува уставноста на одредбите од оспорениот закон коишто се содржани во истиот, но нема надлежност да оценува за тоа што Законот не содржел, а требало да содржи според мислењето на подносителот на иницијативата.

11. Во однос на наводите во иницијативата дека носењето на Законот во скратена постапка не било во функција на реализирање на Националната стратегија за спречување на корупцијата и судирот на интереси 2021-2025 и нејзиниот Акционен план за спроведување, усвоена од страна на Собранието на Република Северна Македонија, поради што се оспорува уставноста на Законот, Судот го имаше предвид следното:

Скратената постапка за донесување на закон е пропишана со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија (членови 170 и 171).

Имајќи ја предвид уставно пропишаната надлежност на Уставниот суд, предмет на уставно-судска анализа при оценката на уставноста на постапката за донесување на конкретен закон може да биде само прашањето дали тој закон во фазата на гласање го добил потребното, со Устав предвидено мнозинство гласови или не. Уставниот суд нема надлежност да цени дали постапката за донесување на оспорениот закон е во согласност со Деловникот на Собранието или со други одлуки, резолуции, препораки и заклучоци на Собранието, што е став на Судот изразен во постапките по предметите У.бр. 181/2020, У.бр.161/2011, У.бр.20/2013, У.бр.53/2013 и други.

12. Имајќи ја предвид претходно изнесената анализа, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 на Деловникот на Уставниот суд, да се прифати барањето во иницијативата, до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за времена мерка со запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорениот закон.

13. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

14. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.85/2021
9 декември 2021 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска

Издвоено мислење по предметот У.бр.85/2021