Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 10 февруари 2021 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за минерални суровини („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.7/2019).
2. Катица Тасева од Кочани, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, достави иницијатива за оценување на уставноста на членот 1 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот член бил во директна спротивност со членот 55 од Уставот чијашто содржина ја цитира и со него се повредува еднаквата правна положба на субјектите на пазарот, односно едни субјекти се ставаат во поповолна положба во однос на други.
Спорниот член според подносителот било нејасен и контрадикторен со што се поткопувала една од темелните вредности на уставниот поредок, а тоа е владеењето на правото.
Според подносителот несомнено било дека намерата на законодавецот при усвојување на спорниот член била да се придонесе за заштита на животната средина од загадувањето коешто го предизвикува цијанидот и сулфурната киселина при рударските работи. Меѓутоа и покрај добрата намера на законодавецот со усвојувањето на спорниот член тој го прекршил Уставот. Со оспорениот член законодавецот ги ставил постоечките рудници во поповолна положба од сите останати идни рудници или пак постоечки концесионери кои се уште не станале рудници.
Оттука, според подносителот не било јасно зошто постоечките рудници би се ставале во поповолна положба од сите други и истите да продолжат да ја загадуваат животната средина и здравјето на луѓето.
Праксата во останатите земји од Европа кои вовеле ваков тип на забрана ( Унгарија, Чешка) е дека на постоечките рудници им се дава преоден рок во којшто ќе мора да се усогласат со законската забрана за употреба на штетни хемикалии, а не да продолжат непречено истите да ги употребуваат.
Во врска со оспорениот член, Законот за изменување и дополнување на Законот за минерални суровини не предвидува никакви преодни одредби, што доведува до поткопување на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Понатаму, подносителот ја наведува постапката за отворање на рудник, при што заклучува дека една постапка за отворање на рудник вообичаено трае меѓу 12 и 15 години. Во тој период концесионерот вложува значителни средства и ги подготвува сите проекти согласно постојната регулатива, односно со употреба на цијанид кој е највообичаен начин за преработка на металични суровини.
Во ситуација каде што има прецизни законски рокови за исполнување на сите законски барања, усвојувањето на оспорениот член без никаква преодна одредба за постоечките концесионери несомнено значи потреба од целосна преработка на сите студии, елаборати, рударски проекти, итн. Ова според подносителот, ќе значело неможност да се исполнат сите обврски во законските рокови, со што концесионерите се доведуваат во ризик нивните концесии да бидат одземени од страна на државата.
Исто така, според подносителот оспорениот член, бил бесмислен, од причини што со примената на истиот се ограничувала работата на рудниците со отворен коп, меѓутоа за употреба на цијанид и сулфурна киселина апсолутно нема значење дали рудникот е со отворен коп или пак е подземен коп.
Ова од причини што цијанидот и сулфурната киселина не се користат при ископување на рудата, туку истата се користи при преработка на веќе ископаната руда, така што дали рудата е ископана во рудник со отворен коп или пак, со подземен коп е небитно. Од аспект на цијанидот и сулфурната киселина единствено битно е како веќе ископаната руда ќе се преработи и кои хемикалии ќе се користат при истото. Дури и рудниците со подземен коп не ја преработуват рудата во рударска јама, туку истата ја вадат надвор и се обработува со цијанид / сулфурна киселина.
Оттука, нејасна е потребата на законодавецот на овој начин да фаворизира определени рудници со подземен коп за сметка на рудници со отворен коп.
Во моментот на донесување на оспорениот член постоеле концесионери кои имале концесија за експлотација за период од 30 години, но сеуште не станале рудник, од каде се поставува прашањето дали оваа одредба важи или не важи и за нив.
3. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за минерални суровини е предвидено дека во Законот за минерални суровини („Службен весник на Република Македонија” број 136/12, 25/13, 93/13, 44/14, 160/14, 129/15, 192/15, 39/16, 53/16, 120/16 и 189/16), во членот 36 по ставот (4) се додава нов став (5), кој гласи:
„(5) Концесија за експлоатација на минерални суровини не може да се додели за постапки со лужење или флотација на металични минерални суровини со цијаниди или со сулфурна киселина во рудници со отворен коп. Исклучок се концесиите за експлоатација на металични минерални суровини на веќе постојните рудници“(оспорен).
4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.
Од изнесените уставни одредби произлегува дека слободата на пазарот и претприемништвото е уставно загарантирана слобода која може да се ограничи само со закон во три уставно утврдени ситуации и тоа заради одбрана на Републиката, зачувувањето на природата и на животната средина или на здравјето на луѓето, при што Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба или монополското однесување на пазарот.
Во член 56 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија е уредено дека сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита, а согласно ставот 3 на овој член, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.
Од наведеното произлегува дека Уставот го регулира прашањето на третманот на природните богатства, добрата во општа употреба и односите на државата кон овие вредности кои можат да се отстапат на користење на начин и услови утврдени со закон, односно законодавецот има право да го уреди начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката се отстапуваат на користење.
5. Според член 1 од Законот за минерални суровини („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 136/2012, 25/2013, 93/2013, 44/2014, 160/2014, 129/2015, 192/2015, 39/2016, 53/2016, 1202016, 189/16 и 7/2010), со овој закон се уредуваат:
– условите и начинот на вршење геолошки истражувања, поттикнувањето и унапредувањето на геолошките истражувања со цел да се обезбеди нивна оптимална искористеност во согласност со начелата на одржлив развој и заштита на животната средина,
– поттикнувањето и унапредувањето на експлоатацијата на минералните суровини, како и зајакнување на мерките за безбедност, заштита на животната средина и здравјето на луѓето,
– поттикнувањето и унапредувањето на преработката на минералните суровини, како и зајакнување на мерките за безбедност, заштита на животната средина и здравјето на луѓето,
– надзорот и условите при вршењето на геолошките истражувања, експлоатацијата и преработката на минералните суровини и
– мерките и начинот со кои се спречува или намалува до најмала можна мерка штетното влијание врз животната средина и здравјето на луѓето кое може да настане како последица од управувањето со отпадот што се создава и веќе создадениот отпад од истражувањата, експлоатацијата и преработката на минералните суровини.
Во членот 3 од Законот е определено значењето на одделни изрази употребени во овој закон па така:
1. Минерални суровини се сите органски и неоргански минерални материи кои се наоѓаат во цврста, течна или гасовита состојба.
2. Рудни резерви се утврдени количини на одделна минерална материја од наоѓалиштето утврдени со елаборатот за извршените детални геолошки истражувања.
8. Експлоатација на минералните суровини е активност на добивање, односно ослободување на минералните суровини од нивната природна состојба вклучувајќи ги подготвителните, придружните и последователните активности поврзани со добивањето на минералните суровини.
9. Подземна експлоатација е активност на изведување на рударски работи на подготовка, разработка, отворање, откопување, транспорт, извоз и проветрување на подземните простории со придржување на мерките на безбедност и здравје при работа и мерките за заштита на животната средина.
10. Површинска експлоатација е активност на изведба на рударски работи на подготовка, отворање, откопување, транспорт, одлагање, одводнување и рекултивација на површината на земјата со придржување на мерките на безбедност и здравје при работа и мерките за заштита на животната средина.
26. Загадување на животната средина е емисија на штетни материи во воздухот, водата или почвата, којашто може да биде штетна за квалитетот на животната средина, животот и здравјето на луѓето или емисија од којашто може да произлезе штета за имотот или која го нарушува или влијае врз биолошката и пределската разновидност и врз другите пропишани начини на користење на животната средина.
30. Оценување на влијанието врз животната средина е процена на можните влијанија на одредени проекти и планирани геолошки и рударски активности врз животната средина во подрачјето на експлоатација и преработка на минералните суровини.
35. Третман на минерални суровини е механички, физички, биолошки, термален или хемиски процес или комбинација од процеси што се извршуваат со минералните суровини, во насока на експлоатација на минерали, вклучувајќи процеси на промена на големината, класификација, одделување и топење, како и повторна обработка на претходно фрлен отпад, но не вклучувајќи ги процесот на топење и термално производствените процеси (кои не претставуваат печење на варовник) и металуршките процеси.
38. Цијанид одделив со слаби киселини подразбира цијанид и состојки на цијанидот што се одделуваат со слаба киселина на одредена pH вредност.
Во членот 4 од Законот се определени видовите на минералните суровини при што е определено дека:
(1) Минералните суровини се добра од општ интерес, сопственост на Република Македонија, без оглед на сопственоста на земјиштето на кое се наоѓаат.
(2) Минералните суровини според видот можат да бидат:
– енергетски минерални суровини и тоа: сите видови на фосилни јаглени, јаглероди во цврста, течна и гасовита состојба, радиоактивни елементи (уран и ториум), сите видови на битуминозни и масни шкрилци и други гасови кои се наоѓаат во земјата,
– металични минерални суровини и тоа: железо, манган, никел, хром, олово, цинк, бакар, волфрам, калај, платина, молибден, антимон, талиум, арсен, жива, сребро, злато и други видови на метали кои можат да се појават при експлоатација,
– техногени минерални суровини и тоа: минерални суровини кои настануваат во процесот на преработка на енергетските или металичните минерални суровини, вклучувајќи го и јаловинскиот отпад кој настанува при експлоатација и преработка на архитектонско-украсен камен,
– неметалични минерални суровини и тоа: варовник-калцит, варовник-доломит, кварц, кварцит, кварцен песок, дијабаз, фелдспат, лискун, дистен, дијатомејска земја, талк, опалска бреча, базалт, графит, перлит, туф, гипс, лапорец, сулфур, барит, магнезит, флуорит, андезит, гнајс, азбест, сите видови на глини и други,
– архитектонско-украсен камен: мермер, гранит, габро, травертин, оникс, базалт, сијанит, бреча и други,
– минерални, термоминерални, термални води и минерални води и гас CO2 и
– песок и чакал кои не се наоѓаат на коритата и бреговите на површинските водни тела (водотеци, езера и акумулации) и собирниот кварц.
(3) Од јавен интерес е:
– вршењето на детални геолошки истражувања и експлоатација на енергетските металични, техногените минерални суровини и термоминералните и термалните води и
– кога експлоатацијата на минералната суровина е од стратешко значење и е неопходна за реализација на проекти од јавен интерес утврден со друг закон.
(4) Минералните суровини од ставот (3) алинеја 2 на овој член ги определува Владата на Република Македонија.
Во членот 36 од Законот, е уредено прашањето за концесија за експлоатација на минерални суровини при што:
(1) Право за вршење на експлоатација на минерални суровини се стекнува со добивање на концесија за експлоатација на минерални суровини.
(2) Концесија за експлоатација на минерални суровини доделува Владата на Република Македонија (во натамошниот текст: концедент).
(3) Право за добивање на концесија за експлоатација има секое правно лице, вклучувајќи ги и странските правни лица со подружница запишана во Централниот регистар на Република Македонија, а кои ги исполнуваат условите пропишани со овој или со друг закон.
(4) Концесија за експлоатација на минерални суровини не може да добие ниту пак може да му биде пренесена во период од пет години во случај кога на правното лице, вклучувајќи ги и странските правни лица со подружница запишана во Централниот регистар на Република Македонија на кое претходно му била одземена концесија за вршење на детални геолошки истражувања или експлоатација на минерални суровини, како и правно лице кое е поврзано со тоа правно лице. Како поврзано се сметаат случаите кога правните лицa се во меѓусебни блиски врски и си остваруваат меѓусебна контрола на начин и под услови утврдени со Законот за банките.
(5) Концесија за експлоатација на минерални суровини не може да се додели за постапки со лужење или флотација на металични минерални суровини со цијаниди или со сулфурна киселина во рудници со отворен коп. Исклучок се концесиите за експлоатација на металични минерални суровини на веќе постојните рудници ( оспорен став).
Во членот 45 од Законот е утврдено дека:
(1) Одлука за доделување на концесија за експлоатација на минерални суровини ја донесува Владата на предлог на органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини.
(2) Одлуката за доделување на концесија за експлоатација, покрај елементите утврдени во членот 37 од Законот за концесии и јавно приватно партнерство, задолжително треба да ги содржи и следниве одредби:
– видот на минералната суровина,
– површината на просторот на кој се доделува концесијата за експлоатација, дефиниран со координати,
– видот на постапката за експлоатација на минерални суровини со техниките и супстанциите што ќе се применат,
– податоци за депонирана финансиска гаранција во случај на штетни ефекти по животната средина,
– должностите на носителот на концесијата во поглед на санацијата и рекултивацијата на земјиштето што е деградирано од рудничките активности и
– други услови определени со тендерската документација и поднесената понуда.
(3) Одлуката за доделување на концесија се објавува во „Службен весник на Република Македонија”.
Во членот 55 од Законот е предвидено дека:
(1) Барање за издавање на дозвола за експлоатација поднесува концесионерот до органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини.
(2) Кон барањето од ставот (1) на овој член се приложува:
– доказ за решени имотноправни односи во делот на земјиштето на кое ќе се врши експлоатација на минерални суровини, освен во случај кога се работи за подземна експлоатација во услови кога експлоатацијата нема влијание на површината;
– геодетски елаборат за посебни намени со катастарски индикации изработен од трговци поединци – овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи кои ги исполнуваат условите од Законот за катастар на недвижности,
– главен рударски проект за експлоатација на минералните суровини кои се предмет на концесијата заедно со ревизија (стручна) оцена на истиот,
– решение за одобрување на студијата за оцена на влијанието врз животната средина или решение за одобрување на елаборатот за оцена на влијанието врз животната средина,
– план за управување со отпад,
– сообраќајна согласност за приклучок за јавен пат, освен за минералните суровини од членот 4 став (2) алинеја 6 од овој закон,
– дозвола за користење на вода и/или дозвола за испуштање на вода која ја издава надлежниот орган на државната управа надлежен за управување со води, доколку е потребно издавање на таква дозвола кое го утврдува надлежниот орган на државната управа надлежен за управување со води и
– доказ за мерење на експлоатираната и продадена количина на минерална суровина, освен за минералните суровини од членот 4 став (2) алинеја 6 од овој закон.
(3) Формата и содржината на барањето од ставот (1) на овој член ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини.
(4) Органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини е должен во рок од 30 дена, сметано од денот на приемот на барањето за издавање на дозвола за експлоатација, да ја издаде дозволата за експлоатација.
(5) Примерок од дозволата за експлоатација, органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини доставува до Државниот инспекторат за техничка инспекција, Државниот инспекторат за животна средина, Агенцијата за катастар на недвижности на Република Македонија, Управата за јавни приходи и општината на чие подрачје се врши концесиската дејност.
(6) Планот за управување со отпад од ставот (2) алинеја 5 на овој член не го приложуваат концесионерите кои вршат експлоатација на:
– песок и чакал кои не се наоѓаат на коритата и бреговите на површинските водни тела (водотеци, езера и акумулации) и собирен кварц,
– сите видови на глини и
– минерални, термоминерални и термални води и минерални води и гас СО2.
Во членот 57 од Законот е предвидено дека:
Дозволата за експлоатација на минерални суровини особено ги содржи следниве податоци:
– за концесионерот,
– за рокот на важење на дозволата за експлоатација,
– за минералните суровини што се предмет на експлоатација,
– за големината, границите и положбата на експлоатационото поле,
– катастарски податоци за земјиштето на просторот за коешто е издадена дозволата,
– главниот рударски проект за експлоатација на минералните суровини,
– планот за управување со отпадот од минерални суровини и
– за други податоци определени со закон и договорот за концесија.
Во членовите 81, 82, 83 и други членови од Законот сместени во делот VII. ЗАШТИТА НА ЖИВОТНАТА СРЕДИНА И НАДОМЕСТОК НА ШТЕТА се утврдени посебни обврски за концесионерот за заштита на животната средина и надомест на штета па така:
Концесионерот кој врши детални геолошки истражувања или експлоатација, како и преработка на минерални суровини, е должен да се придржува кон одредбите на овој закон и Законот за животната средина и другите прописи од областа на животната средина и мора да ги спроведува мерките за заштита на животната средина од потенцијалните опасности и штетните влијанија (член 81).
Штетата сторена при вршење на геолошките истражувања и изведувањето на рударските работи, односно експлоатацијата и преработката на минералните суровини се надоместува во согласност со прописите за надоместок на штета (член 82).
Во членот 83 од Законот е предвидено дека:
(1) Концесионерот кој врши детални геолошки истражувања или експлоатација, како и преработка на минерални суровини, за време на деталните геолошки истражувања, експлоатација и/или преработка на минерални суровини, изведувањето на рударските работи и работи од преработка на минерални суровини, како и по нивното завршување мора да изведе санација на просторот, во согласност со проектот за вршење на детални геолошки истражувања, проектот за санација, кој е составен дел од главниот или дополнителниот рударски проект, како и во согласност со планот за управување со отпад.
(2) Заради рекултивација и враќање во корисна состојба на напуштени деградирани простори на кои се вршени геолошки истражувања и/или експлоатација на минерални суровини, Владата донесува годишна програма за рекултивација на деградирани простори на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини.
(3) Со годишната програма од ставот (2) на овој член се утврдуваат напуштените деградирани простори за коишто треба да бидат преземени мерки за рекултивација, начинот на рекултивацијата, висината на потребните средства за рекултивација, како и начинот на управување со инсталациите за отпад што се последица од експлоатацијата на минерални суровини на лежишта од кои е исцрпена минералната суровина.
(4) Средствата за финансирање на годишната програма од ставот (2) на овој член се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија од средствата определени како надоместоци за доделени концесии за детални геолошки истражувања и експлоатација на минерални суровини.
Од анализата на наведените уставни одредби јасно произлегува дека гарантираната слобода на пазарот и претприемништвото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Републиката која отвара широки можности за заживување на стопанството и приватната иницијатива во сите области на стопанскиот систем. Меѓутоа, слободата на пазарот и претприемништвото не може да се сфати како работа само на субјектите на пазарот бидејќи и државата како гарант на оваа слобода има значајна улога како регулатор на економските текови во стопанството.
Принципот на еднаквост на пазарните субјекти претпоставува еднаква правна положба на субјектите во вршењето на својата дејност. Имено, еднаквоста треба и мора да постои меѓу оние субјекти кои вршат идентична или комплементарна дејност. Во овој контекст државата е должна да презема определени мерки со цел да се спречи монополската положба и монополското однесување на пазарот, заштитувајќи ги на тој начин правилата на пазарот, конкуренцијата од една страна и обезбедување еднакви можности за сите субјекти да вршат определена дејност од друга страна.
Според мислењето на Судот, а притоа имајќи ги во вид наведените уставни одредби наспрема суштината и целта на Законот за минерални суровини, оспорената одредба, како и Законот во целина, Судот смета дека во конкретниот случај целта на законодавецот се состои во нормирање на прашања кои претставуват основи, услови и процедури за давање под концесија за експлоатација на минералните суровини. Наведените законски одредби, всушност се во функција и заштита на едно од основните човекови права утврдени во членот 10 од Уставот на Република Северна Македонија, според кој животот на човекот е неприкосновен што во поширока смисла на зборот значи и зачувување на природата, животната средина и здравјето на луѓето. Оваа уставна и законска обврска државните органи во име на Републиката се должни доследно да ја спроведуваат, секој во рамките на своите надлежности.
Наводите во иницијативата дека оспореното законско решение не е во согласност, односно е во спротивност со уставната слобода на пазарот и претприемништвото се неосновани (член 55 од Уставот на Република Македонија) од следните причини:
Имајќи ја предвид суптилноста на проблематиката на давањето под концесија на минералните суровини како природно богатство, сфера која е најтесно поврзана со здравјето на граѓаните и заштита на животната средина, Судот смета дека со оспорената законска одредба не се повредува членот 8, членот 9 и членот 55 од Уставот на Република Македонија, односно темелните вредности на уставниот поредок или поконкретно владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото. Имено, основната интенција на законодавецот со оспорената одредба од наведениот закон е во насока на неможноста да се даде под концесија вршењето на експлоатација на минерални суровини со лужење или флотација на металични минерални суровини со цијанид или сулфурна киселина во рудници со отворен коп, со исклучок на веќе дадените концесии. Ова дотолку повеќе што државата има уставна обврска да врши ограничување со цел заштита на животот и здравјето на луѓето, како и истовремено да врши контрола и да има увид во работата на субјектите кои имаат добиено под концесија експлоатација на минерални суровини, при што непочитувањето на обврските на концесионерот можат да бидат основ за одземање на дозволата за доделување на концесијата како и надоместување на штетите предизвикани со незаконското работење на лицата кои добиле дозвола.
Со оспорената законска одредба, не се навлегува во ограничување на слободата на пазарот и претприемништвото, затоа што прашањето за утврдување кои минерални суровини можат да бидат дадени под концесија како природни богатства не се слободни пазарни активности и слободно претприемништво, туку способност која се утврдува во одредена постапка од страна на надлежни органи за вршење на дејноста.
Од наведеното јасно произлегува дека Уставот и дава право на државата да го контролира и ограничува експлоатирањето на минералните суровини, а со цел за заштита на здравјето на луѓето, како и нивната безбедност. Оттука, недвосмислено произлегува дека право е на законодавецот да определи кои минерални суровини можат да бидат дадени под концесија како и да определи дека во иднина под концесија не можат да бидат дадени минералните суровини, освен за оние за кои се издадени концесии, поради што, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Законот со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Елена Гошева, Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.164/2019
10.02.2021 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати