Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по нашето гласање против Решението У.бр.9/2016 донесено на 18.02.2016 година за неповедување на постапка за оценување на уставноста на Одлуката за распуштање на Собранието на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.9/2016) го издвојуваме и писмено го образложуваме следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение Уставниот суд со мнозинство гласови одлучи да ја отфрли иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на Одлуката за распуштање на Собранието на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.9/2016). Основното образложние за овој став според Решението е дека Одлуката не претставува пропис, односно акт подобен за уставносудска оценка бидејќи содржински не уредува правни односи на општ начин и нејзината функција се исцрпува единствено на еден конкретен случај на распуштање на Собранието.
Спротивно на искажаниот став на мнозинството, сметаме дека оспорената Одлука може да биде предмет на уставносудска оценка и тоа по повеќе основи, повикувајќи се на членовите во Уставот на Република Македонија наведени во иницијативите: член 8 став 1 алинеја 1 и 3, член 63 ставовите 3 и 6 и член 51. Во образложението на иницијативата на подносителот Павле Трајанов се наведува дека со носењето на означената Одлука не се работело само за необмислен потег, кој досега бил непознат во историјата на парламентарното работење туку со него директно се крши Уставот на Република Македонија, односно одредбите на член 63 став 3 во кој децидно е наведено дека „избори за пратеници во Собранието се одржуваат во последните 90 дена од мандатот на стариот пратенички состав или во рок од 60 дена од денот на распуштање на Собранието“. Уставот на Република Македонија не познава распуштање на Собранието со одложено дејство, што го прави самиот акт противуставен. Тој смета дека спротивно на уставните одредби, законодавниот дом на седницата одржана на 18 јануари 2016 година прибегнал кон донесување на одлука заснована на „неопходноста од целосна имплементација на законите усвоени од страна на Собранието на Република Македонија и во насока на конечно завршување на политичката криза и исполнување на чекорите кон политиката кои политичките партии ги преземале, заради воспоставување на стабилни односи во политичкиот процес, економскиот напредок на Република Македонија и исполнување на евро-атланските перспективи“. Иницијаторот исто така наведува дека лесно може да се дојде до констатација дека ако предметната одлука за распуштање на Парламентот е изгласана на 18 јануари 2016 година, тоа би значело дека предвремените избори за пратеници би требало да се спроведат на 19 март 2016 година и дека исполнувањето на обврските зацртани со политичкиот (Пржинскиот) договор од јуни/јули 2015 година и спроведувањето на европската агенда и на итните реформски приоритети, не смее да се врши по цена на кршење на највисокиот правен акт на државата. Овој преседан се смета дека овозможува овластување на развластеното Собрание да избере преодна Влада која во вакви услови е прашање колку е легална и легитимна. Подносителот на втората иницијатива Тодор Петров во поднесокот наведува дека Одлуката за распуштање на Собранието на Република Македонија не е во согласност со Уставот на Република Македонија, нагласувајќи дека тој не предвидува одложено дејство на Одлуката за распуштање на Собранието, туку со важност на денот на нејзиното донесување и затоа постои и дистинкција во рокот на организирањето на изборите за пратеници. Со оспорената Одлука за распуштање на Собранието се создава преседан за пракса која е спротивна на уставната одредба за распуштање на законодавниот дом, а самиот чин на распуштање според Уставот (член 93) влијае и врз мандатот на Владата.
Имајќи ги предвид наводите во иницијативите, но и природата на оспорениот акт и неговиот доносител, сметаме дека Уставниот суд при донесување на одлуката, требаше да одговори на следните спорни правни прашања:
– дали постои уставна можност Одлуката за распуштање на Собранието да има одложено дејство, – дали може да се смета дека Собранието е распуштено на 18 јануари 2016 година или на 24 февруари 2016 година со оглед на фактот дека Собранието продолжува да работи во полн капацитет и по тој датум, – дали во периодот од донесување на Одлуката за распуштање на Собранието до денот на фактичкото распуштање, со оглед на одложеното дејство на Одлуката, Собранието ги има истите права и надлежности како и пред да било распуштено, – дали се повредува Уставот на Република Македонија (член 63 став 3) во случај кога, сметано календарски од 24 февруари до 24 април, рокот од 60 дена од распуштање на Собранието до денот на одржување на изборите е надминат, а имајќи ја предвид поврзаноста на оспорената Одлука со други веќе донесени акти (измена и дополнување на Изборниот законик бр.196 од 10.11.2015 година и измена и дополнување на Законот за владата на РМ бр.196 од 10.11.2015 година), Напоменуваме дека во периодот кој непосредно следеше по донесувањето на Решението У.бр.9/2016 е донесена Одлука за изменување на Одлуката за распуштање на Собранието на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ 33/2016) со која датата наведена во членот 2 од оспорената Одлука “ 24 февруари 2016 година“ се заменува со датата “7 април 2016 година“. Соодветна интервенција по однос на новите датуми е направена и во Изборниот законик (Закон за изменување на Изборниот законик “Службен весник на Република Македонија“ 35/2016). Но, и покрај оваа измена правните прашања на кои Уставниот суд би требал да даде одговор остануваат.
Единствено првично определениот рок кој фактички го пробивал уставно утврдениот рок од 60 дена во кој треба да се одржат вонредни парламентарни избори нема да биде земен предвид заради неговата измена.
При решавањето, Уставниот суд имаше можност да ги земе предвид и компаративните искуства на земјите членки на Советот на Европа, преку информациите добиени од праксата на други уставни судови и Венецијанската комисија приложени во рефератот. Тргнувајќи од член 108 од Уставот на Република Македонија каде е уредено дека Уставниот суд на Република Македонија е органот кој ја штити уставноста и законитоста, констатираме дека тој е единствениот орган во уставниот систем на Република Македонија кој има неприкосновена надлежност за оценување на овие принципи. Имајќи ја предвид и надлежноста на Уставниот суд на Република Македонија утврдена во членот 110 од Уставот, сметаме дека за ваквиот тип на одлуки (акти) како што е оспорената Судот е тој кој одлучува кој акт ќе го третира како пропис и со тоа би бил подобен за уставносудска оцена. Сметаме дека оспорената Одлука има универзално дејство (својство) со оглед на тоа што практично се однесува на сите граѓани на Република Македонија кои на општи и непосредни избори го даваат својот глас за пратениците во Собранието, односно ним им го пренесуваат мандатот но и суверенитетот (овластувањето) за Собранието да решава, односно одлучува во нивно име. Одлуките кои практично се однесуваат и ги инволвираат и гласачите (односно и нивното идно учество на избори преку универзалното право на глас), по својата суштина не се однесуваат на Собранието самото за себе и на своето интерно работење, туку иницираат цела серија на правни дејствија и импликации, кои се однесуваат како на сопствениот пратенички мандат и легитимитет, така и на власта (Владата) и со тоа универзално на сите граѓани. При спротивно толкување, не би постоела друга системска можност Собранието да биде контролирано од аспект на вршењето на својата функција во согласност со Уставот, што би значело дека постои сериозна правна празнина при функционирањето на контролните механизми меѓу трите столба на државната власт, а која би можела да генерира самоволие.
Потврда за можноста од уставносудска контрола на прашања од ваков карактер, може да се најде во домашната уставносудска пракса – Одлука У.бр.87/2006 од 15 ноември 2006 година, кога Судот го укинал член 15 став 4 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006). Во неа, Судот наведува дека “со Уставот не е утврдено мандатот на пратениците во Собранието да продолжи во случај на распуштање на Собранието, ниту е предвидено во таков случај тие да продолжат со должноста. Оттука, неспорно е дека со Уставот мандатот на пратениците во Собранието, а со тоа и вршењето на законодавната функција на овој орган на државната власт, е ставен во временски рамки кои не дозволуваат вршење на власт по истекот на четирите години или по распуштањето на Собранието, како и по конституирање на новото Собрание пред истекот на 4 години…… за разлика од извршната власт, мандатот на пратениците во Собранието е прецизно определен со Уставот и надвор од него не е предвидено вршење на должностите на пратениците до конституирање на новото Собрание.“
Оспорената Одлука во член 1 регулира дека Собранието на Република Македонија се распушта. Но, по стриктноста на уредувањето содржано во овој член, Собранието во член 2 продолжува освен со понатамошно уредување на денот кога Одлуката влегува во сила (со денот на објавување во „Службен весник на Република Македонија“) и со определување дека таа ќе се применува од 24 февруари 2016 година (Одлуката за изменување на Одлуката како датум на нејзина примена го наведува 7 април 2016 година). Од самата содржина на Одлуката е евидентно дека со неа се врши дополнително регулирање надвор од Уставот, всушност “креативно“ дополнително нормирање на уставните одредби кои се однесуваат на распуштањето на Собранието кои воопшто како такви не се предвидени во Уставот. Ова претставува основната причина зошто ваквиот преседан ни најмалку не ја исклучува надлежноста на Уставниот суд да навлезе мериторно во оспорениот акт, особено во делот кој евидентно се разликува од она што Уставот јасно го нормира.
Правниот основ за донесување на оспорената Одлука е член 68 став 2 кој регулира дека Собранието за вршење на работите од својата надлежност донесува и одлуки, декларации, резолуции, препораки и заклучоци и член 63 став 6, но не член 63 став 3. Според Уставот на Република Македонија граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници а Собранието е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката. Во член 63 став 3 е уредено дека избори за пратеници во Собранието се одржуваат во последните 90 дена од мандатот на стариот пратенички состав (редовни избори) или во рок од 60 дена од денот на распуштањето на Собранието (вонредни избори). Според наведеното, јасно е дека со Уставот се уредени статусните прашања на Собранието на Република Македонија како орган на државната власт. Или, како што науката наведува: “…Собранието е претставничко тело на сите граѓани на РМ, а не претставништво на одделни групи или слоеви. Тоа е законодавно тело затоа што ги донесува законите за регулирање на основните и најзначајните прашања во земјата. Затоа Собранието е најзначаен и основен орган во Република Македонија….. Како претставничко тело Собранието одлучува во името на граѓаните, врз основа на искажаната волја на избирачкото тело, како и врз основа на довербата што ја има за време на мандатот. Собранието е правен суверен, а граѓаните политички суверен. Уставот целосно ја уредува положбата и надлежноста на Собранието и не дозволува тие прашања да бидат уредувани со закон. Собранието е уставна, а не законска материја.“ (Светомир Шкариќ, Научно толкување – Устав на Република Македонија, Скопје, Култура, 2014 година)
Оттука, произлегува дека уставотворецот со нормите на Уставот, го задржал како уставно право да ги уредува статусните прашања и надлежности на Собранието во рамки на институционализацијата на власта во Република Македонија, а само за дел од тоа дал уставен основ да се уредува со закон или друг пропис. Тоа значи дека самото Собрание не може да ја проширува неуставно својата надлежност и да одлучува на поинаков начин односно надвор од она што е регулирано во самиот Устав по однос на неговото распуштање и работа. Исто така, факт е дека во Уставот на Република Македонија не е уредено прашањето за одложеното важење на Одлуката за распуштање на Собранието. Имајќи предвид дека има отсуство на конкретна регулатива за ваков случај, односно не се среќава експлицитна потврда за можно одложено дејство на распуштање на Собранието која не е конкретно соодветно регулирана како таква (каков што е случајот на Австрија) или која нема добиено соодветно уставносудско толкување (каков што е случајот со Словенија), со оглед на сериозноста и далекусежните последици по ова прашање, непокриеноста на прашањето со конкретна регулатива не може да се толкува дека ваквото решение е допуштено односно дозволено.
Од причина што Собранието фактички продолжи да работи во својот полн капацитет односно да ја врши својата легислативна функција, притоа носејќи и мошне важни закони и по 18 јануари 2016 година, објективната состојба имплицира дека не може да се смета дека тоа е фактички распуштено од тој датум, иако формалноправно таквото толкување би било коректно. Но, истовремено со оглед на уставната неуреденост на било каква можност за одложено распуштање на Собранието (односно на 24 февруари), исто така не може да се констатира дека тоа може да се распушти подоцна од самиот чин на носење на одлуката за распуштање.
Скратениот рок кој се применува за вонредни парламентарни избори е делот од член 63 став 3 кој уредува дека избори за пратеници во Собранието се одржуваат во рок од 60 дена од денот на распуштањето на Собранието, што значи дека тие не трпат одолговлекување, се со цел да се овозможи брз континуитет во новото воспоставување и функционирање на државната власт. Затоа, не може да се очекува да се поставуваат нови, дополнителни рокови и да се даде дополнително време од јасно уставно утврденото, а тие новозададени рокови да бидат со одложено дејство, кои се во контрадикторност со суштината на уставната одредба. Оттука, сметаме дека овде Уставот е експлицитен и јасен.
Со Уставот не е утврдено мандатот на пратениците во Собранието да продолжи во случај на распуштање на Собранието, ниту е предвидено во таков случај тие да продолжат со должноста. Според тоа не може да постои било какво одлагање на распуштање на Собранието, а со тоа и одложено губење на мандатот на пратениците. Впрочем и досегашната пракса во Република Македонија покажува дека Одлука со ваква содржина при распуштање на Собранието и распишување на вонредни парламентарни избори досега немало. Оспорената одлука во овој случај е неспорен преседан. Исто така, цениме и дека одложеното дејство на оспорената Одлука односно одложеното дејство на распуштањето на Собранието како највисоко избрано претставничко тело на државата кое има законодавна надлежност не може да се поистоветува или компарира со одложеното дејство на законите или други нормативни акти кои всушност самото ги носи, бидејќи се работи за неспоредливи категории.
По однос на правните последици кои ги носи одлуката за распуштање на Собранието, односно дали Собранието во меѓупериодот од донесувањето на одлуката до денот кога фактички настапува распуштањето на Собранието е можно тоа да работи со полн капацитет, изложените компаративни податоци укажуваат дека во најголем број случаи тоа не е можно. Во оваа група држави спаѓаат Велика Британија (т.н. период на “расчистување“ на незавршените работи), Германија, Сан Марино, (се работат “само тековни работи“), Русија, Молдавија, Канада, Србија, Хрватска (распуштањето на Парламентот е врзано со истовремено распишување на избори) и Романија. Исклучок од овој генерален тренд се Полска (во прашање е непрецизирана генерална одредба која се толкува дека е дозволена работа во полн капацитет) и Словенија. Словенечкиот случај се базира на уставната јуриспруденција, по однос на иницијатива поднесена од страна на Националниот совет на Словенија по повод донесување на еден закон и четири дополнувања на закони во периодот на веќе распишани избори а пред Народното Собрание да биде распуштено.
Интерпретацијата на уставната одредба од страна на мнозинството судии на Уставниот суд на Словенија е дека континуираното вршење на законодавната власт е од фундаментално значење за ефикасно функционирање на државата и дека на ниво на Устав не постојат ограничувања по однос на ова прашање.
Двајцата судии кои гласаа против оваа одлука (Јан Зобец и др.Митја Деисингер) ги издвоија и ги образложија своите мислења. Судијата Зобец смета дека “…распуштањето на Народното Собрание има важен уставен ефект – не по однос на постоењето на законодавното тело, туку по однос на законодавната компетентност. Распуштањето е состојба на трансформација, која мора да се одрази врз опсегот на легислативната компетентност“ смета тој, додавајќи дека “…одлуката на востановувањето на претставничкото и владиното тело е во согласност со демократските принципи препуштено на гласачите, па затоа влијае врз демократскиот легитимитет на распуштеното Национално Собрание.“
Тој го истакнува своето уверување дека по распуштањето, легислативната компетентност на Националното Собрание се стеснува на итни одлуки кои не можат да бидат одложувани, а оспорените закон и измени на закони не биле од таква природа.
Слично размислување имал и судијата Митја Деисингер кој наведува: “Ако распуштеното Национално Собрание ужива полна легислативна компетентност тоа може нелегитимно да ги усвојува сите закони, дури и оние кои воопшто не се итни. Може исто така да ја злоупотребува својата позиција и мнозинството може да усвојува закони за сопствена политичка корист, а ако има 2/3 мнозинство може дури и Уставот да го измени, на пример преку измена на изборите или дури пролонгирајќи го својот мандат. Од тие причини, нелегитимната полна компетенција на распуштеното Национално Собрание треба да се оневозможи…“.
Тргнувајќи од наведената анализа, сметаме дека оспорената Одлука не е во согласност со Уставот на Република Македонија по однос на уставните одредби на кои се повикуваат подносителите на иницијативите односно Уставот на Република Македонија не познава одложено дејство на распуштање на Собранието во кој меѓупериод тоа би работело со полн капацитет.
Судија на Уставниот суд на Република Македонија
Д-р Наташа Габер-Дамјановска
Судија на Уставниот суд на Република Македонија
Сали Мурати