Врз основа на член 34 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), по гласањето против Решението УЗ.бр.19/2026 со кое Уставниот суд, на седницата одржана на 7 октомври 2026 година, ја отфрли иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за начинот на водењето, формата и содржината на педагошка евиденција и документација во средните училишта, бр.18-2778/1 од 13 февруари 2026 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 32/2026), писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со сета почит на ставот на мнозинството судии, изнесени во Решението УЗ.бр.19/2026 од 7 октомври 2026 година, накратко ги изнесувам причините поради кои не се согласувам со Решението за отфрлање на иницијативата поради ненадлежност на Судот.
Моето несогласување се однесува на две суштински прашања, едното во однос на материјалната страна којашто се однесува на надлежноста на Судот за оценување на уставноста и законитоста на прописите, а второто во однос на формалната страна на прописот, особено на неговото објавување.
Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Од оваа уставна одредба произлегува дека надлежноста на Судот не се исцрпува само со оценувањето на материјалната содржина на оспорениот пропис, односно во испитувањето дали неговите одредби се во согласност со содржината на уставните и законските норми. Оценувањето на уставноста и законитоста, ги опфаќа и прашањата поврзани со начинот на донесување на прописот, исполнувањето на утврдените уставни и законски услови за негово објавување, како и другите формални претпоставки.
Од изнесените наводи на подносителот во иницијативата, произлегува дека истите се однесуваат на повреда на уставни и законски одредби за донесување и објавување на прописот. Подносителот бара Уставниот суд да се впушти во анализа на истите во рамки на својата уставна надлежност, наместо да се прогласи како ненадлежен.
Објавувањето на законите и другите прописи е уредено во член 52 став 2 од Уставот, според кој законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Оваа одредба треба да се толкува во врска со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, според кој владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.
Објавувањето на прописите има важна и клучна правна улога бидејќи им овозможува на граѓаните и на другите правни субјекти да се запознаат со правилата што ги уредуваат нивните права, обврски и одговорности. Само пропис што е јавно достапен на начин утврден со Устав и закон може во целост да ја оствари оваа функција.
За да се обезбеди правна сигурност на граѓаните, потребно е при објавувањето на прописот да бидат почитувани процедурите за објавување коишто се предвидени како законски услови за начинот на објавување.
Доколку со закон е предвидено определен пропис да се објави на повеќе јазици, тогаш објавувањето само на еден од нив, го отвора прашањето дали е исполнета законската обврска за негово целосно и соодветно објавување. Токму затоа сметам дека во конкретниот случај не станува збор само за прашање на јазичната форма на објавениот текст, туку за прашање коешто се однесува на законски утврдените услови за објавување на прописот, а со тоа и на правната сигурност како составен елемент на владеењето на правото.
Овој пристап е потврден и во досегашната практика на Уставниот суд. Имено, со Одлуката У.бр.89/2023 од 27 септември 2023 година, Судот го поништил Упатството за изменување и дополнување на Упатството за начинот на водење, заштита и чување на матичните книги и списи; издавање на изводи, уверенија, преписи и копии врз основа на матичните книги; водење постапка и составување записник за најдено дете; обновување на уништени, оштетени или исчезнати матични книги, како и за обрасците на матичните книги, регистарот на матичните книги, изводите и уверенијата што се издаваат врз основа на матичните книги („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.125/2023).
Во образложението на оваа одлука, меѓу другото, е наведено дека „Одредбата за објавувањето на законите и другите прописи во Уставот е предвидена во главата за основните слободи и права на човекот и граѓанинот и тоа во делот за гаранциите на основните слободи и права. Овој факт укажува дека Уставот, на објавувањето на законите и другите прописи не приоѓа како на техничко прашање, туку како на суштествено прашање кое длабоко навлегува во уставните гаранции на основните слободи и права на човекот и граѓанинот“.
Овој став јасно го потврдува уставното значење на објавувањето на прописите и неговата поврзаност со основните слободи и права на човекот. Истовремено, се потврдува дека објавувањето е прашање од суштинско правно значење, а не како прашање што останува надвор од контролата на Уставниот суд.
Сличен пристап е изразен и во Решението УЗ .бр.72/2025 од 10 јули 2026 година, со кое Судот поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за контрола на квалитетот на работењето на субјектите на контрола на квалитет бр. 0202-362/1 од 10 октомври 2024 година, донесен од Управниот одбор на Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија.
Во образложението на ова решение е наведено дека објавувањето на законите и другите прописи во „Службен весник на Република Северна Македонија“, согласно со темелната вредност на владеењето на правото, „не е формална и техничка обврска, туку суштинска уставна претпоставка за нивната правна валидност и примена“.
Во образложението на ова решение (одлуката се очекува да се донесе на една од наредните седници), е наведено дека „Согласно со темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото, објавувањето на законите и другите прописи во „Службен весник на Република Северна Македонија“ не е формална и техничка обврска, туку суштинска уставна претпоставка за нивната правна валидност и примена, којашто е конкретно утврдена со член 52 став 2 од Уставот. Преку објавувањето на законите и прописите, се обезбедува јавност и нивна достапност за оние на кои се однесуваат, и се овозможува на правните субјекти да се запознаат со правилата кои ги уредуваат нивните права, обврски, одговорности и правна положба. Според тоа, објавувањето е непосредно поврзано со забраната на арбитрарно вршење на јавната власт и претставува гаранција дека правните последици можат да настапат само врз основа на прописи коишто се однапред и јавно утврдени. Нивното необјавување на уставно пропишан начин, директно ја повредува правната сигурност како елемент на владеењето на правото, бидејќи создава состојба на непредвидливост и нееднаквост во примената на правото, при што субјектите не можат со разумна сигурност да го предвидат своето правно однесување, ниту последиците од него“.
Имено, ставот изнесен во ова решение е значаен за прашањето што се поставува и во овој предмет. Имено, ако објавувањето на прописот е суштинска уставна претпоставка за неговата правна валидност и примена, тогаш начинот на кој е извршено објавувањето не може да претставува прашање што е надвор од надлежноста на Судот.
Правилникот за начинот на водењето, формата и содржината на педагошката евиденција и документација во средните училишта е донесен од Министерството за образование и наука и е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 32/2026, но само на македонски јазик. Сметам дека токму овој факт отвора сериозно прашање за неговата усогласеност со уставните и законските одредби за објавување на прописите.
Според точка 1 став 2 на АМАНДМАНОТ V на Уставот, друг јазик што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните, исто така, е службен јазик и неговото писмо, како што е определено со овој член. Согласно со став 5 на истата точка, во органите на државната власт во Република Македонија службен јазик различен од македонскиот јазик, може да се користи во согласност со закон.
Уставната рамка е операционализирана со конкретни законски одредби.
Во член 17 од Законот за употреба на јазиците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 7/2019) е предвидено дека сите закони, подзаконски акти, одлуки и огласи од институциите од член 1 став (3) и член 2 став (3) од овој закон кои што се објавуваат во „Службен весник на Република Македонија“ се објавуваат на македонскиот јазик и неговото писмо и на јазикот кој го зборуваат најмалку 20% од граѓаните и неговото писмо.
Според член 8 став 1 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Македонија“ („Службен весник на Република Македонија“ бр.56/1999 и 43/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.84/2020 и 21/2021), сите закони, подзаконски акти, одлуки и огласи од сите органи на државната власт во Република Северна Македонија (Собрание на Република Северна Македонија, претседател на Република Северна Македонија, Влада на Република Северна Македонија, судство, јавно обвинителство), Уставен суд на Република Северна Македонија, Народен правобранител на Република Северна Македонија, јавните претпријатија, агенции, дирекции, установи и организации, комисии, правни лица кои вршат јавни овластувања согласно со закон, како и акти на други институции од областа на изборниот процес, образованието, науката, здравството, културата, радиодифузната дејност, нотаријатот, извршувањето, матичната евиденција, личните документи, финансиите, економијата како и други области кои се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија“, се објавуваат на македонскиот јазик и неговото кирилско писмо и на јазикот кој го зборуваат најмалку 20% од граѓаните и неговото писмо.
Од содржината на наведените одредби произлегува дека обврската за објавување на прописи на двата јазици не е оставена на слободна процена на органот којшто го донесува прописот, туку е утврдена со закон и претставува дел од правната рамка којашто го уредува објавувањето на актите во службеното гласило. Бидејќи оспорениот правилник е донесен од Министерството за образование и наука и се однесува на материја од областа на образованието, сметам дека постои обврска да се оцени дали при неговото објавување биле исполнети условите предвидени со наведените законски одредби.
Фактот дека Правилникот е објавен само на македонски јазик, без објавување и на јазикот којшто го зборуваат најмалку 20% од граѓаните и неговото писмо, укажува на можност за повреда на законски утврдената постапка за објавување.
Станува збор за законска обврска којашто не била исполнета, со што се доведува во прашање уставноста и законитоста на Правилникот.
Необјавувањето на прописот на јазикот на кој упатуваат одредбите содржани во член 17 од Законот за употреба на јазиците и во член 8 став 1 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Македонија“, има непосредни последици врз достапноста на правните норми, можноста засегнатите лица да се запознаат со нивната содржина и еднаквото остварување на правата и обврските што произлегуваат од актот. Имено, во конкретниот случај, оспорениот правилник е објавен само на македонски јазик, односно начелото vocatio legis не е во целост испочитувано при што се создала нееднаквост на граѓаните, што е спротивно на член 9 од Уставот, според кој граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во оваа насока е и начелото на vocatio legis, односно потребата субјектите на правото да имаат можност да се запознаат со прописите што ги обврзуваат. Во врска со член 52 став 2 и член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, ова начело упатува на тоа дека објавувањето мора да биде спроведено на начин којшто овозможува правна сигурност и предвидливост на правните норми.
Во околности кога Уставот и законите предвидуваат обврска за објавување пропис на конкретни јазици, неисполнувањето на таа обврска не може да се третира како ирелевантно за неговата правна валидност. Напротив, тоа е прашање коешто заслужува правна оцена.
Во горенаведените предмети во кои се поставило прашањето за објавувањето на прописите, Судот ја разгледал нивната формална страна и оценил дали се исполнети уставните и законските претпоставки за нивното објавување.
Особено е значајно тоа што со Одлуката У.бр.89/2023 од 27 септември 2023 година од страна на Судот е поништен подзаконски акт, додека со Решението У.бр.72/2025 од 10 јули 2026 година е поведена постапка за оценување на уставноста и законитоста на пропис. Во овие предмети, начинот на објавување на прописите Судот го третирал како прашање од суштинско значење за правната сигурност.
Сметам дека доследноста во одлучувањето е важна гаранција за еднаква правна заштита и за предвидливост на постапувањето на Судот. Од фактот дека во претходно наведените предмети Уставниот суд зазел стојалиште дека објавувањето на прописите е прашање коешто може да биде предмет на уставно-судска контрола, произлегува дека и во овој предмет Судот треба да го има истиот став.
Во спротивно, се создава поинаков впечаток.
Доколку се прифати ставот изразен во ова решение, тогаш се создава можност прописите да останат надвор од уставно-судска контрола во однос на законски пропишаните формални претпоставки за нивно објавување. Тоа би ја ослабнало функцијата на Уставниот суд како орган којшто ја штити уставноста и законитоста, како и заштитата на слободите и правата на човекот и граѓанинот.
Имајќи го предвид наведеното, сметам дека прашањето за објавувањето на оспорениот правилник само на македонски јазик не може да биде исклучено од уставно-судска оцена со образложение дека Судот е надлежен да ја оценува само материјалната содржина на прописот.
Наведените уставни и законски одредби даваат основ Судот да ја оценува уставноста и законитоста на начинот на кој е објавен оспорениот правилник.
Сметам дека во овој предмет треба да се утврди дали за конкретниот правилник постоела законска обврска за објавување и на јазикот што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните и неговото писмо, дали таа обврска била исполнета и какви правни последици произлегуваат од евентуалното нејзино непочитување.
Со отфрлањето на иницијативата поради ненадлежност, Судот не се впушти во оцена на овие прашања, иако тие се однесуваат на уставните и законските претпоставки за објавување на прописот. На тој начин, според мое мислење, е пропуштена можноста да се даде одговор на важно уставноправно прашање коешто се однесува на правната сигурност на граѓаните. Ако се има во вид мултиетничкиот и мултикултурниот карактер на нашата држава и општество, ваквото постапување на Уставниот суд ќе предизвика сериозни импликации поврзани со објавувањето на прописите било разлика дали е на централно или на локално ниво на власта. Притоа, се повредува правната сигурност на граѓаните како составен дел на темелната вредност владеење на правото и воедно и уставното начело за забрана на дискриминација.
Имено, во овој случај, според мое мислење, наводите на подносителот на иницијативата дека објавувањето на оспорениот правилник е противуставно и противзаконито, се целосно основани. Поради тоа Уставниот суд, требаше да изрази сомнеж и да донесе решение за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот акт, а потоа да донесе одлука за поништување на оспорениот акт, согласно со член 72 алинеја 1 од Актот на Судот.
Судија на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
м-р Фатмир Скендер