Уставен суд
на Република Северна Македонија
УЗ.бр.57/2025 и УЗ.бр.58/2025
Скопје, 17.09.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 17 септември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на точка 4 од Правилникот за регулирање на постапката за собирање на потписи за поддршка на кандидатските листи поднесени од група избирачи и начинот на определување на нотарите, за локалните избори 2025 година бр. 08-1708/1 од 17.08.2025 година, донесен од Државната изборна комисија.
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
О б р а з л о ж е н и е
I
Здружението „Светски македонски конгрес“ од Скопје и Стевче Стојанов од с.Ново Коњарево бр.025А, Општина Ново Село, Струмичко, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба од Правилникот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативите, оспорениот правилник не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 5, членовите 22, 23, 51, 54, 61 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во иницијативата поднесена од страна на Здружението „Светски македонски конгрес“ од Скопје, се наведува дека со донесувањето на оспорениот правилник е повреден Изборниот законик и член 8 став 1 алинеи 3 и 5, членовите 22, 23, 51 и член 54 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија.
Подносителот во иницијативата ја анализира Одлуката на Уставниот суд У.бр.186/2024 година од 20 мај 2025 година и укажува дека Државната изборна комисија, злоупотребувајќи ја својата положба, функција и овластување, ја суспендирала истата со донесувањето на Правилникот за регулирање на постапката за собирање на потписи за поддршка на кандидатските листи поднесени од група избирачи и начинот на определување на нотарите, за локалните избори 2025 година бр. 08-1708/1 од 17.08.2025 година.
Понатаму, подносителот смета дека иако изборните рокови се во тек, Државната изборна комисија надвор од своите овластувања со подзаконски акт пропишала услови за остварување на избирачко право и право на граѓаните да учествуваат во вршење на јавни функции, спротивно на Уставот, Изборниот законик и Одлуката на Уставниот суд иако тоа претставува законска материја.
Во иницијативата преовладуваат општи наводи без конкретно образложение за повреда на конкретни членови од Законот и останатите членови од Уставот, односно, без образложение во што се состои повредата.
Според подносителот на иницијативата Стевче Стојанов, со донесувањето на оспорениот правилник се повредува член 8 став 1 алинеја 3, членовите 51, 61 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Имено, во точка 4 од Правилникот на Државната изборна комисија уредена е норма за поддршка на кандидатска листа за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник поднесени од „група избирачи“ којашто треба да биде потпишана најмалку од два избирачи и со ваквото уредување Државната изборна комисија излегла надвор од своите законски рамки и се ставила во улога на законодавец, со што е сторена повреда на владеењето на правото и повреда на членовите 51, 61 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Поради наведеното, со иницијативите се бара Уставниот суд да поведе постапка за оспорениот правилник и истиот да го поништи, а до донесувањето конечна одлука, се предлага, согласно со член 37 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби.
II
На седницата Судот утврди дека Државната изборна комисија врз основа на член 31 став 2 точка 2, а во врска со член 63 став 2 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 40/2006, 136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 54/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 136/2016, 142/2016, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019, 42/2020, 74/2021, 215/2021, 58/2024, 76/2024 и 116/2024), и член 58 ставови 1 и 7 од Деловникот на Државната изборна комисија бр. 01-2772/1 (донесен на 30.12.2022), го донела Правилникот за регулирање на постапката за собирање на потписи за поддршка на кандидатските листи поднесени од група избирачи и начинот на определување на нотарите, за локалните избори 2025 година бр. 08-1708/1 од 17.08.2025 година.
Во точка 1 од Правилникот е уредено дека право на поднесување на листи на кандидати за членови на совет односно листа на кандидат за градоначалник имаат регистрираните политички партии, самостојно, коалиции, како и група избирачи.
Во точка 4 е определено дека кога подносителите на листа на кандидати за членови на совет, односно листа на градоначалник е група избирачи, потребно е иницијативата за поднесување на предлог на кандидатска листа да биде потврдена пред подрачните одделенија или регионални канцеларии на Државната изборна комисија со важечки личен документ за идентификација, со адреса на живеење на соодветната оштина за која се поднесува кандидатска листа и притоа за поддршка на истата на пропишан образец да бидат потпишани најмалку два избирачи. Потписите за поддршка се вршат во временски период согласно со член 63 став 3 од Изборниот законик во работно време на подрачните одделенија и канцеларии од 8:30 до16:30 часот.
III
Согласно со член 2 од Уставот, во Република Северна Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните. Граѓаните на Република Северна Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.
Во член 8 од Уставот, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се утврдени и основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, како и политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори.
Согласно со член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 20 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира слободата на здружување заради остварување и заштита на нивните политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања.
Во член 22 од Уставот е уредено дека секој граѓанин со наполнети 18 години живот стекнува избирачко право. Избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање. Избирачко право немаат лицата на кои им е одземена деловната способност.
Согласно со член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во член 54 став 1 од Уставот е предвидено дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2).
Согласно со член 61 од Уставот, Собранието на Република Северна Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката. Во член 62 став 2 од Уставот е предвидено дека пратениците се избираат на општи, непосредни и слободни избори со тајно гласање, а според ставот 5 на истиот член, начинот и условите за избор на пратениците се уредуваат со закон што се донесува со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Според член 68 од Уставот на Република Северна Македонија, една од надлежностите на Собранието е и донесување на закони со кои може да се уредат општествени односи.
Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Со член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа. Според Амандман XVII точки 1 и 2 на Уставот, во единиците на локалната самоуправа, односно во Градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, односно од значење за Градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Со Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 155/2008-исправка, 163/2008-исправка, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, бр.30/2014 – исправка, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019, 42/2020, 74/2021, 215/2021, 58/2024 и 76/2024) се уредуваат начинот, условите и постапката за избор на претседател на Република Северна Македонија, за избор на пратеници во Собранието на Република Северна Македонија, за членови на советите на општините и Советот на Градот Скопје, за избор на градоначалник на општина и градоначалник на Градот Скопје, начинот и постапката на евидентирање на избирачкото право, водење на Избирачкиот список, определување на границите на изборните единици и утврдувањето, менувањето и објавувањето на избирачките места, како и условите за функционирање на избирачките места.
Во член 2 точка 5 од Поимникот на Изборниот законик е уредено дека „подносител на листа“ се регистрираните политички партии или нивни коалиции регистрирани во Државната изборна комисија, група избирачи и пратеници. Во точка 6 од Поимникот е дефинирано дека „кандидат“ е државјанин на Република Македонија утврден од надлежната изборна комисија во согласност со овој законик, за кој ќе се гласа на избори, додека во точка 7 е дефинирано дека „независен кандидат“ е кандидат за избор на претседател на Републиката, пратеник, градоначалник или член на совет кој е поддржан од „група избирачи“. Согласно со точка 21 „изборен процес“ е времето од донесувањето на актот за распишување на изборите до објавувањето на конечните резултати од одржаните избори, на ниво на општина, Градот Скопје, односно изборната единица каде што се врши изборот.
Согласно со член 6 став 1 од Изборниот законик, право да избира има секој државјанин на Републиката кој наполнил 18 години живот и има деловна способност и е со постојано живеалиште во изборната единица, општината, односно Градот Скопје каде што се врши изборот.
Во глава II од Изборниот законик е уреден начинот на распишување и одржување на изборите. Согласно со член 12 став 1 актот за распишување на изборите го донесува претседателот на Собранието и со него се определува денот од кога почнуваат да течат роковите за извршување на изборните дејствија и денот на одржувањето на изборите. Во ставовите 2 и 3 од истиот член е уредено дека актот за распишување на изборите се доставува до Државната изборна комисија, Министерството за надворешни работи и Министерството за правда, а актот за распишување на изборите се објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Согласно со член 17 од Изборниот законик органи за спроведување на изборите се Државната изборна комисија, општинските изборни комисии и Изборната комисија на Градот Скопје, избирачките одбори и избирачките одбори за гласање во дипломатско-конзуларните претставништва на Република Северна Македонија, односно конзуларните канцеларии.
Изборниот законик го уредува составот, начинот на избор, основите за престанок на мандатот на членовите на Државната изборна комисија и ги утврдува нејзините надлежности во изборниот процес (член 31). Согласно ставот 1 на овој член, Државната изборна комисија се грижи за законитоста во подготовката и спроведување на изборите во согласност со овој законик и врши надзор над работата на изборните органи. Меѓу другото, Државната изборна комисија дава упатства, појаснувања и препораки за примената на одредбите на овој законик и други закони кои се однесуваат на прашањата поврзани со изборите; пропишува обрасци за спроведување на изборите и обрасци за собирање на потписи од избирачи и пратеници за предлагање на кандидати и ги објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Во глава V oд Изборниот законик е уреден начинот и постапката за кандидирање и предлагање кандидати.
Според член 57 од Изборниот законик, предлагањето на кандидати за избор на претседател на Републиката, кандидати за пратеници, кандидати за членови на совет и за градоначалник се врши со поднесување на листа на кандидат за претседател на Републиката, листа на кандидати за пратеници, листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник.
Согласно со член 60 став 1 од Изборниот законик, право да поднесат листа на кандидати за пратеници, листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник имаат регистрираните политички партии самостојно, коалиции, како и група избирачи (во натамошниот текст: подносител на листа). Според став 7 листата на кандидати ја потпишува лично овластен претставник на подносителот на листата. Во ставот 8 од истиот член е уредено дека називот на листата се означува според името на подносителот на листата. Согласно со став 9 од истиот член ако подносител на листата на кандидати е група избирачи, називот на листата се означува со „група избирачи” и името и презимето на кандидатот.
Бројот на потребните потписи во случај кога подносител на листа на кандидати е група избирачи беше уреден со член 62 кој предвидуваше дека кога подносител на листа на кандидати за членови на Совет, односно листа на кандидат за градоначалник е група избирачи, потребно е да се соберат најмалку 1% потписи од запишаните избирачи во изводот од Избирачкиот список за општината, односно Градот Скопје. Барањето за 1% потребни потписи за кандидирање на кандидати од страна на група избирачи (независни кандидати) беше воведено со измените на Изборниот законик во 2024 година. Измените на Изборниот законик беа оспорени пред Уставниот суд, при што Уставниот суд на Република Северна Македонија со Одлуката У.бр.186/2024 од 20 мај 2025 година овие измени ги укина како неуставни, односно ги укина членовите 17 и 18 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.58/2024 од 11 март 2024 година).
Во наведената Одлука У.бр.186/2024, Уставниот суд даде широка интерпретација на политичкиот плурализам како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, афирмирајќи ја улогата не само на политичките партии и повеќепартискиот систем, туку и на независните кандидати преку кои граѓаните непосредно учествуваат во власта, нивното политичко делување и активизам како поединци, неорганизирани во политички партии. Судот во Одлуката укажа дека барањето потребен број потписи за кандидирање на независните кандидати не ги става истите во понеповолна и дискриминаторска положба во однос на политичките партии со оглед на тоа што станува збор за различни субјекти во политичкиот процес, меѓу кои не може да се стави знак на равенство.
Меѓутоа, Судот констатираше дека повеќекратното зголемување на бројот на потребните потписи за кандидирање на независни кандидати, што беше извршено со измените на Изборниот законик во 2024 година, во скратена и нетранспарентна постапка, без јавна расправа и без претходно направена анализа на евентуалните реперкусии на предвидениот услов за потребни потписи од 1% од избирачите запишани во избирачкиот список, претставува вмешување во остварувањето на избирачкото право на граѓаните што е гарантирано со член 22 од Уставот бидејќи со оспорената измена беа отежнати условите под кои граѓаните ќе можат да предлагаат независни кандидати и дека направената измена не беше оправдана, ниту неопходна ниту пропорционална.
По укинувачката одлука на Уставниот суд, во моментално важечкиот Изборен законик не постојат одредби со кои се утврдува потребниот број потписи за кандидирање на независните кандидати односно кандидати предложени од група на избирачи, но сè уште се во важност одредбите со кои се уредува постапката за собирање потписи за предлагање кандидати.
Имено, член 63 од Изборниот законик предвидува дека потписите на избирачите во постапката на кандидирање се собираат пред службените лица на Државната изборна комисија и пред надлежен нотар на образец утврден од Државната изборна комисија, кој содржи име и презиме, постојано живеалиште, единствен матичен број на предложените кандидати, како и име и презиме и единствен матичен број на избирачот кој го потпишува предлогот. Подносителот на листа определува пред кои нотари ќе се собираат потписи и за тоа ја известува Државната изборна комисија. Државната изборна комисија на својата интернет-страница објавува листа на нотари пред кои подносителите на листа собираат потписи. Согласно со став 2 на овој член, Државната изборна комисија со правилник ќе ја регулира постапката за собирање потписи и начинот на определување на нотарите. Во ставот 3 на овој член е уредено дека собирањето потписи согласно со одредбите на ставот 1 на овој член започнува десеттиот ден од денот на распишувањето на изборите и трае 15 дена. Трошоците за собирање на потписи пред нотар ги сноси подносителот на листата. Согласно со став 4 на овој член, секој избирач својот потпис може да го даде за повеќе листи на кандидати за претседател на Републиката, кандидати за пратеници, за членови на совет и кандидат за градоначалник. Според став 5 од истиот член, избирачите кои ја поднесуваат листата треба да имаат избирачко право и постојано живеалиште на подрачјето на изборната единица, општината, односно Градот Скопје.
Содржината на листата што се поднесува е уредена со член 64 од Изборниот законик, во член 65 е пропишана постапката за поднесување на листата, а во член 67 е уреден начинот на кој изборните органи ја проверуваат уредноста и благовременоста на листата.
Одредбите од Изборниот законик коишто се однесуваат на постапката за собирање потписи за предлагање кандидати понатаму се операционализирани во оспорениот Правилник за регулирање на постапката за собирање на потписи за поддршка на кандидатските листи поднесени од група избирачи и начинот на определување на нотарите, за локалните избори 2025 година којшто е донесен од Државната изборна комисија на 17 август 2025 година, откако претходно на 9 август 2025 година беа распишани локалните избори што треба да се одржат на 19 октомври 2025 година.
Имајќи ја предвид наведената правна и фактичка состојба настаната по укинувачката одлука на Уставниот суд, Судот оцени дека се неосновани наводите истакнати во двете поднесени иницијативи со кои се оспорува уставноста и законитоста на наведениот правилник на Државната изборна комисија.
Имено, неспорно е дека оспорениот правилник, Државната изборна комисија го има донесено врз основа на важечки правен основ, а тоа е член 31 став 2 точка 2, а во врска со 63 став 2 од Изборниот законик, според кој Државната изборна комисија со правилник ќе ја регулира постапката за собирање потписи и начинот на определување на нотарите. Со оспорениот правилник, Државната изборна комисија ги операционализира законските одредби на Изборниот законик коишто се однесуваат на постапката за собирање на потписи и поблиску ги регулира сите дејствија што треба да се преземат при собирањето на потписите во случај кога кандидатските листи се поднесени од група граѓани (определување на органот пред кој се даваат потписите, образецот на кој се даваат потписите, утврдување на времето и местото како и рокот за собирање на потписи и други прашања, меѓу кои и спорното уредување за потребните два потписи за поддршка на кандидатската листа предложена од група граѓани).
Наводите на подносителите на двете иницијативи дека со уредувањето во точка 4 од оспорениот правилник, според кое кандидатската листа треба да биде поддржана со потписи од најмалку два избирачи, Државната изборна комисија ги пречекорила своите овластувања, Судот оцени дека се неосновани од причина што во важечкиот Изборен законик не постои норма што го определува бројот на потребните потписи, но и понатаму се на сила одредбите според кои потписите на избирачите во постапката за кандидирање се собираат на начин и во постапка што ја уредува Државната изборна комисија со свој правилник. Оттука, определувањето во оспорената точка 4 од оспорениот правилник дека иницијативата за поднесување предлог на кандидатска листа треба да биде потврдена со важечки личен документ за идентификација и поддржана со потписи од најмалку два избирачи претставува составен елемент на постапката за кандидирање што е предмет на уредување на оспорениот правилник, донесен од Државната изборна комисија, и тоа не претставува ограничувачки услов за поднесување на листите на кандидати поддржани од граѓаните, особено затоа што станува збор за симболичен број од два потребни потписи. Оттука, произлегува дека оспорената одредба од точка 4 на Правилникот е донесена во функција и со цел за олеснување на постапката за кандидатура на независните кандидати и за овозможување учество на изборите, а не заради нивно ограничување. Тоа впрочем е во согласност и со ставовите на Уставниот суд изразени во Одлуката У.бр.186/2024 од 20 мај 2025 година за позитивните обврски на државата како гарант на плурализмот да овозможи различните политички опции на граѓаните да можат ефективно да се изразат со учество, под еднакви и фер услови, на слободни и демократски избори, исто тука спаѓа и обврската на државата да обезбеди соодветна правна рамка за ефикасно остварување на избирачкото право и на помалку застапените, ранливи групи граѓани, но и на граѓаните кои се кандидираат независно од политичките партии.
Оттука, определувањето на минимален и симболичен број од два потписи потребни за поддршка на кандидатската листа предложена од група граѓани е поврзано со легитимната цел, во услови на правна празнина и неактивност на законодавецот за пополнување на истата, сепак да се уреди постапката и начинот на собирање на потписите за поддршка на независните кандидатски листи со што би се создале услови тие и граѓаните што нив ги поддржуваат да можат да го остварат избирачкото право, загарантирано со член 22 од Уставот и со Изборниот законик. Поради наведените причини, Судот оцени дека наводите на подносителите на иницијативите дека со оспорениот правилник на Државната изборна комисија е суспендирана Одлуката на Уставниот суд се неосновани. Напротив, со оспорените одредби на Правилникот на Државната изборна комисија е овозможено реално остварување на избирачкото право на граѓаните и на независните кандидати, кое без вакво уредување и операционализација, во ситуација на правна празнина би било сведено само на декларативно признато право, без можности за негова практична реализација.
Поради сето наведено, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорената точка 4 од Правилникот за регулирање на постапката за собирање потписи за поддршка на кандидатските листи поднесени од група избирачи и начинот на определување на нотарите, за локалните избори 2025 година бр. 08-1708/1 од 17.08.2025 година, донесен од Државната изборна комисија, со член 8 став 1 алинеи 3 и 5 и членовите 22, 23, 51, 54, 61 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Имајќи предвид дека Судот одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба, не се исполнети условите за донесување решение, согласно со член 37 став 1 од Актот на Судот.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски
Издвоено мислење по предметот УЗ.бр.57/2025 и УЗ.бр.58/2025