Врз основа на член 34 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 115/2024), по гласањето против одлуката У.бр.133/2022 со која Уставниот суд на Седницата одржана на 9 април 2025 година го одби Барањето на проф. д-р Димитар Апасиев, пратеник во Собранието на Република Северна Маекедонија за утврдување на повреда на правото на политичко дејствување и повреда на забраната на дискриминација по основ на политичка припадност сторени со дејствие од страна на поранешниот претседател на Собранието господинот м-р Талат Џафери, го изразувам своето несогласување со мнозинство судии на Уставниот суд преку следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. Предмет: Со Одлука У.бр. 133/2022 Уставниот суд на Седницата одржана на 9 април 2025 година го одби Барањето на проф. д-р Димитар Апасиев за утврдување на повреда на правото на политичко дејствување и забраната на дискриминација по основ политичка припадност поднесено врз основа на член 110 алинеја 3 од Уставот. Имено, проф. д-р Апасиев во своето Барање констатира дека наведените права му биле повредени со дејствие од страна на господинот м-р Талат Џафери како Претседател на Собранието на Република Северна Македонија во периодот кога дејствието било сторено. Мнозинството судии на Уставниот суд одлучија дека наводите во Барањето не се основани заради што беше донесена Одлука со која се утврди дека не постои повреда на наведените права од член 110 алинеја 3 од Уставот со која не се согласувам и во продолжение го изразувам своето мислење и правните аргументи на кои тоа се заснова.
2. Хронологија на настаните: На 7 октомври 2022 година од страна на проф. д-р Димитар Апасиев до Претседателот на Собранието м-р Талат Џафери бил поднесен Предлог за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување дополнителен референдум со кој било побарано да се овозможи собирање на уставно предвидените 150.000 граѓански потписи за распишување референдум во врска за следното прашање: „Дали сте за продолжување на преговорите со ЕУ со прифаќање на собраниските Заклучоци бр. 08-3238/1 од 16 јули 2022 година?“, во чиј прилог биле доставени 750 потписи од граѓани.
На 12 октомври 2022 година Претседателот на Собранието м-р Талат Џафери на подносителот му доставил Известување бр. 08-4147/2 со кое му наложил во рок од 15 дена да го усогласи Предлогот за граѓанска иницијатива со Деловникот на Собранието утврдувајќи дека барањето не е во согласност со член 125 од Деловникот и дека поставеното прашање не е соодветно бидејќи „заклучоците не се општ правен акт, закон или Устав, односно дека тие се став кој ја насочува Владата во нејзинот поставување“. Претседателот на Собранието се повикал на одредба од Деловникот (член 136) која се однесува на случаи за поднесување на предлог-закон кој не е подготвен согласно со Деловникот.
На 11 ноември 2022 година проф. д-р Димитар Апасиев со Поднесок извршил деловничко усогласување на Барањето и го прецизирал првично поднесениот предлог притоа наведувајќи ги правните прописи кои според негово мислење ги повредил Претседателот на Собранието. Со овој Поднесок тој повторно побарал од Претседателот на Собранието да постапи согласно Законот за референдум и Деловникот на Собранието поточно да го достави Предлогот до матичните работни тела на Собранието – Комисијата за политички систем и односи меѓу заедниците и Законодавно- правната комисија. Истовремено, во Поднесокот го прецизирал референдумското прашање со нов предлог кој гласи: „Дали сте за преговори со ЕУ со прифаќање на изгласаните Собраниски ставови содржани во Заклучоците бр. 08-3238/1 од 16 јули 2022 година?“.
Претседателот на Собранието на 15 ноември 2022 година издал второ Известување бр. 08-4147/4 во кое повторно констатирал дека подносителот не извршил усогласување со одредбите од Деловникот на Собранието. По приемот на ова Известување, проф д-р Димитар Апасиев на 22 ноември 2022 до Претседателот на Собранието доставил писмено барање Предлогот да биде ставен на дневен ред на 95та пленарна Седница на Собранието.
Имајќи предвид дека Претседателот на Собранието м-р Талат Џафери не го проследил Предлогот за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување на референдум ниту до матичните работни тела, ниту до Собранието, на 23 декември 2022 година проф. д-р Димитар Апасиев до Уставниот суд доставил Барање за заштита на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот во кое се тврди дека со таквото дејствие Претседателот на Собранието на Република Северна Македонија му ги повредил уставно загарантираните субјективни права на политичко дејствување и забраната на дискриминација по основ на политичка припадност.
Исто така, подносителот на Барањето за заштита на слободите и правата на 19 декември 2022 до Комисијата за спречување и заштита од дискриминација поднел преставка за сторена дискриминација врз основа на политичко уверување, по која Комисијата со свое Мислење од 2 март 2023 утврдила дека Собранието на Република Северна Македонија и Претседателот м-р Талат Џафери сториле директна дискриминација врз д-р Димитар Апасиев врз основа на поллитичко уверување во областа на правосудство и управа.
Подносителот на барањето проф. д-р Димитар Апасиев воедно поднел и тужба за утврдување на дискриминација и надоместок на штета против тужениот м-р Талат Џафери до Основниот граѓански суд во Скопје. Судот, вон рочиште, 30 јуни 2023 година со Решение Х.П4-400/23 се огласил за ненадлежен и ја отфрлил тужбата со образложение дека меѓу другото, испитувањето на фактот дали тужениот во својство на надлежен орган во постапка согласно со Деловникот на Собранието ја повредил уставната забрана за дискрминација е во надлежност на Уставниот суд. Апелациониот суд со Решени ГЖ-2558/23 од 26 октомври 2023 година жалбата на тужителот Димитар Апасиев ја одбил како не основана и го потврдил наведеното Решение на Основниот граѓански суд од 30 јуни 2023 година.
На 6 јули 2023 година, Собранието на Република Северна Македонија до Уставниот суд достави одговор на Барањето за заштита на слободите и правата потпишан од страна на Претседателот на Собранието м-р Талат Џафери во кој се истакнува дека тој како Претседател на Сбранието на Република Северна Македонија постапил согласно одредбите од Деловникот од Собранието, дека негова едниствена намера била да го почитува и да се грижи за примена на Деловникот и дека во ниту еден случај немал намера некого да стави во нееднаква положба по ниту еден основ, туку барал да се почитуваат Собраниските процедури.
3. Дополнителни факти: Согласно Хронолошкиот преглед на иницијативи за референдуми поднесени до Собранието, изготвен од страна на Парламентарниот институт, утврдено е дека во периодот од 1991 година до 7 октомври 2022 година биле поднесени вкупно 12 иницијативи за референдум од кои 10 биле проследени до надлежните собраниски комисии, односно доставени и на пленарна седница во Собранието. Иницијативите на проф. д-р Димитар Апасиев, како и на политичката партија ВМРО-ДПМНЕ преку овластениот предлагач проф. д-р Христијан Мицковски за распишување на референдум во врска со Република Бугарија, не биле проследени до Собраниските комисии. Втората Иницијатива била вратена на преработка од формални причини поради не наведување на уставното име на државата.
Понатаму, од дополнително доставените докази од страна на проф. д-р Димитар Апасиев се утврди дека во периодот после 7 октомври 2022 година па се до февруари 2024 година до Собранието на Република Северна Македонија биле поднесени нови 11 предлози, односно граѓански иницијативи од кои една за измена на Уставот а другите за распишување на референдум на државно ниво. По сите нив се постапувало со примена на член 191 став 2 од Деловникот на Собранието и тие биле проследени до работните тела на Собранието, а потоа и до Собранието заради одлучување на седница.
На одржаната јавна расправа на 3 октомври 2024 година Уставниот суд можеше да утврди дека од 1991 година до денот на одржување на јавната расправа биле доставени вкупно 23 иницијативи за референдум во Собранието, а од нив 13 биле поднесени кога Претседател на Собранието бил м-р Талат Џафери. Притоа, во 11 случаи м-р Талат Џафери како претседател на Собранието ги проследил иницијативите до надлежните собраниски комисии со примена на членовите 191 и 192 од Деловникот на Собранието.
4. Врз основа на наведените настани, докази и утврдени факти следи правната аргументација за моето несогласување со Одлуката донесена од страна на мнозинството судии од Уставниот суд.
– Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, политичкиот плурализам се темелни вредности науставниот поредок на Република Северна Македонија утврдени со член 8 став 1 алинеи1, 3 и 5 од Уставот.
Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичко и верското уверување, имотна и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 110 алинеја 3 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија ги штити слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат на слободата на уверението, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, политичкото здружување и дејствување и забрана на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност.
– Согласно член 67 од Законот за референдум и други облици на непосредено изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.81/2005, 3/2006 и 50/2006), предлогот за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво се доставува до претседателот на Собранието. Кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е во согласност со член 66 од овој закон, во рок од три дена за тоа ќе го извести овластениот предлагач. Кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата ќе го стави на дневен ред на првата наредна седница на Собранието, но не подоцна од 15 дена од денот на утврдување на неуредноста на иницијативата. Собранието со заклучок утврдува далииницијативата е уредна. Претседателот на Собранието го известува предлагачот за заклучокот на Собранието во рок од три дена од денот на неговото донесување.
– Постапката за граѓанска иницијатива на државно ниво е уредна во член 191 од Деловникот на Собранието на Република Северена Македонија, според кој претседателот на Собранието, по добивањето напредлогот за покренување на граѓанска иницијатива за донесување закон, за распишување референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот, веднаш ја доставува до претседателот на Законодавно-правната комисија и до претседателот на матичното тело. Законодавно-правната комисија и матично работно тело во рок од два работни дена до претседателот на Собранието доставуваат мислење за уредноста на иницијативата.
Согласно член 192 став 2 од Деловникот, ако претседателот на Собранието утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата го става на дневен ред на првата наредна седница на Собранието. Собранието со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Претседателот на Собранието го известува овластениот предлагач за заклучокот на Собранието во рок од три дена.
– Со член 5 од Законот за спречување и заштита од дискриминација („Службен весник на Република Северна Македонија “ бр.258/2020), се забранува секоја дискриминација врз основа на раса, боја на кожа, потекло национална или етничка припадност, пол, род, сексуаална ориентација, родов идентитет, припадност на маргинализирана група, јазик, државјанство, социјално потекло, образование, религија или верско уверување, политичко уверување, друго уверување, попреченост, возраст, семејна или брачна состојба, имотенстатус, здраствена состојба, лично својство и општествен статус или која било друга основа.
Член 6 од истиот Закон, ја дефинира дискриминацијата како секое разликување, исклучување, ограничување или давање првенство што се заснова на дискриминаторскаоснова, состорување или несторувае, што имаат за цел или резултат спречување, ограничувае, признавање, уживање или остварување на правата и слободите на одредено лице или група на еднакваоснова со други. Ова ги опфаќа сите форми на дискриминација вклучително и оневозможување на соодветно приспособување и оневозможување на пристапност и достапност на инфраструктурата, добрата и услугите.
Според член 8 од Законот, директна дискриминација постои кога со едно лице или со група се постапува, се постапувало или би се постапувало понеповолно во однос на друго лице или група во фактичка или можна споредлива или слична ситуација, врз дискриминаторска основа.
– Член 1 од Протоколот бр. 12 кон Европската конвенција за човекови права, утврдува општа забрана на дискриминација, така што предвидува дека уживањето на секое право предвидено со закон ќе биде обезбедено без дискриминација врз било која основа како пол, раса, боја, јазик, религија, политичко или друго мислење, национално или социјалнопотекло, поврзаност со национално малцинство, имот, раѓање или друг статус. Никој не смее да биде дискриминиран од страна на јавен орган по било која основа наведена во став 1.
– Во однос на забраната на дискриминација, од практиката на Европскиот суд за човекови права произлегува дека за да стане збор за дискриминација, мора да постои различен третман на лица во аналогни или релевантно слични ситуации, (пример случај Molla Sali v. Greese [GC] апликација бр. 20452/14, 133, 19 декември 2018). Меѓутоа, само разликите во третманот во кои се темелат на лични карактеристики (или „статус“) по кој лицата или групите на лица се разликуваат една од друга, можат да ја покренат таа одредба…Разликата во третманот на лицата во аналогна или релативно слични ситуации ќе се смета за дискриминаторска само доколку нема објективно или разумно оправдување, односно доколку нема „легитимна цел“ или доклку нема „разумна врска на пропорционалност помеѓу средствата што се применети и целта што требало да се постиогне (види Molla Sali, цитиран погоре, 135, и Andrejeva v. Latvia [GC] , апликацијата бр. 55707/00, 81, ECHR 2009).
5. Правна анализа и образложение: Во наведената правна регулатива, јасно и прецизно е уредена правната процедура за постапување по барањата за граѓанска иницијатива на државно ниво. Во цитираните одредби утврдени се правата и обврските на овластениот предлагач и на претседателот на Собранието, а истовремено пропишана е и надлежноста на Собранието по ова прашање. Од утврдените настани во врска со предметот за кој беше донесена конкретната Одлука на Уставниот суд, неспорно произлегува дека м-р Талат Џафери во својство на Претседател на Собранието постапил спротивно на Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, како и спротивно на Деловникот на Собранието. На тој начин, сторена е повреда на правото на политичко дејствување на подносителот на предлог за граѓанска иницијатива проф. д-р Димитар Апасиев, утврдено во член 110 алинеја 3 од Уставот, која пак сама по себе води и кон дискриминација по основн на политичка припадност чија забрана е утврдена во истиот член од Уставот. Покрај во домашното законодавство, таква забрана предвидена е и во о меѓународното право, поточно во Европската конвенција за човекови права, за која е наведена и пракса на Европскиот суд за човекови права, а повреда на забраната на дискриминација во конкретниот случај констатирана е и во наведеното Мислење на Комисијата за спречување и заштита од дискриминација.
Станува збор за фактот дека м-р Талат Џафери од функција претседател на Собранието на Република Северна Македонија не извршил проследување на граѓанската инцијатива поднесена од проф. д-р Димитар Апасиев до Собранието и матичните тела на Собранието бидејќи погрешно ги применил член 135 и член 136 од Деловникот на Собранието со кои се уредува постапка за поднесување предлог на закон. Наспроти тоа предлогот на проф. д-р Димитар Апасиев се однесува на граѓанска иницијатива на државно ниво за што треба да се применат член 191 и член 192 став 2 од Деловникот. За конкретниот случај ирелевантно е (не)постоењето на намера кај претседателот на Собранието за таквото постапување бидејќи непримената на соодветните деловнички одредби со или без намера води кон повреда на правото на политичко дејствување на подносителот на иницијативата за референдум на државно ниво и негова дискриминација. Дотолку повеќе што праксата на дејствување на сите претседатели на Собранието од 1991 година до денес, вклучително и на самиот м-р Талат Џафери покажува дека во сите случаи, освен за иницијативите на проф. д-р Димитар Апасиев и политичката партија ВМРО-ДПМНЕ било постапувано со примена членовите 191 и 192 од Деловникот на Собранието.
Согласно Законот на референдум и други облици за непосредно изразување на граѓаните, претседателот на Собранието е должен да ја испита уредноста на предлогот за покренување на граѓансака иницијатива за распишување на референдум на државно ниво, но откако ќе утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето за уредноста со иницијативата должен е да ги стави на дневен ред на првата наредна седница на Собранието, кое пак единствено е надлежно со заклучок да утврди дали иницјативата е уредна. Оваа законска обврска на претседателот на Собранието е допрецизирана со Деловникот на Собранието каде во членовите 191 и 192 се предвидува претседателот на Собранието претходно предлогот за покренување на граѓанска иницијатива за распишување на референдум на државно ниво да го достави до Законодавно-правната комисија и матичното работно тело кои даваат мислење за иницијативата.
Спротивно на вака уредената правна постапка и пракса, м-р Талат Џафери во својство на Претседател на Собранието извршил авокација односно преземање на надлежноста од Собранието врз себе како негов претседател, што претставува сериозно непочитување на законските и деловничките одредби и нивно арбитрерно толкување и примена. Моето несогласување се однесува и на материјалната компонента на Известувањето што тогашниот Претседател на Собранието му го издал на предлагачот на Иницијативата, а која се состои во тврдење дека „заклучоците на Собранието не претставуваат општ правен акт и дека се став за насочување на Владата во нејзиното постапување“. Имено, ваква дефиниција на заклучок што го донесува законодавниот орган е непознат за македонскиот систем на правни акти, како и во правната теорија.
Ставот на тогашниот претседател на Собранието м-р Талат Џафери дека ги применил членовите 135 и136 од Деловникот наместо членовите 191 и 192 од истиот Деловник заради тоа што се работи за предлог поднесен од пратеник во Собранието е правно непоткрепен што го прави неприменлив, па оттука, претставува погрешно толкување на деловничките одредби со кои недвосмислено и прецизно се уредува содржина на предлог-закон и со тоа тие се неприменливи во постапка по предлог за граѓанска иницијатива за распишување на референдум каква што поднел д-р Димитар Апасиев.
И покрај одржаната јавна расправа, на Седницата на Уставниот суд на која беше донесена Одлуката по овој предмет, за жал од мнозинството судии кои заземаа став дека не постои повреда на правото на политичко дејствување и забрана на дискриминација на проф. д-р Димитар Апасиев, не беа изнесени никакви правни аргументи ниту пак образложение во прилог на погрешната примена на одредбите од Законот и Деловникот од страна на тогашниот претседател на Собранието. Судот немаше објаснување ниту за различното постапување на истиот претседател на Собранието, како и сите негови претходници во 21 случај на претходно поднесени иницијативи по кои било различно постапувано, што за мене беше дополнителен аргумент за постоење на дискриминирачки однос и постапка само кон подносителот на оваа иницијатива.
6. Врз основа на изнесеното, го изразувам своето Мислење дека во овој случај постои повреда на правото на политичко дејствување која е тесно поврзана и со забраната на дискриминација по основ на политичка припадност со дејствие сторено од страна на м-р Талат Џафери од функција претседател на Собранието на Република Северна Македонија. Искрено се надевам дека и покрај веќе донесената Одлука на Уставниот суд, правната аргументација во издвоените мислења на дел од судиите ќе придонесат, во иднина таа да не претставува основ за креирање на погрешна правна пракса на Судот, а уште повеќе, дека правната аргументација изнесена во издвоените мислења ќе делува кон спречување на идни дејствија на слободно и погрешно толкување и примена на законските и деловничките одредби со кои се регулира оваа материја, од страна на сите идни носители на функцијата претседател на Собранието на Република Северна Македонија.
Судија на Уставниот суд
на Република Северна Македонија,
Д-р Ана Павловска-Данева