Врз основа на член 34 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), по гласањето против Одлуката У.бр133/2022, со која Уставниот суд, на седницата одржана на 9 април 2025 година, го одби барањето на проф. д-р Димитар Апасиев, пратеник во Собранието на Република Северна Македонија, за утврдување на повреда на правото на политичко дејствување и забраната на дискриминација по основ на политичка припадност, сторено со дејство од страна на поранешниот претседател на Собранието на Република Северна Македонија, г. Талат Џафери, писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. Уставниот суд со Одлука У.бр133/2022, на седницата одржана на 9 април 2025 година, одлучи да го одбие барањето на пратеникот проф. д-р Димитар Апасиев, за утврдување на повреда на правото на политичко дејствување и забраната на дискриминација по основ на политичка припадност, во смисла на член 110 алинеја 3 од Уставот. Несогласен со мнозинството судии, сметам дека наводите во барањето беа основани и дека Судот требаше да утврди повреда, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметната одлука.
2. Подносителот на барањето проф. д-р Димитар Апасиев на 7 октомври 2022 година, во својство на физичко лице – овластен предлагач, до претседателот на Собранието поднел Предлог-барање за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување задолжителен дополнителен референдум, со кој побарал да се овозможи понатамошно непречено собирање на уставно предвидените 150.000 граѓански потписи за распишување референдум со следново прашање: „Дали сте за продолжување на преговорите со ЕУ со прифаќање на собраниските Заклучоци бр. 08-3238/1 од 16 јули 2022 rодина? Барањето било поткрепено со 750 потписи од граѓани.
Претседателот на Собранието, г-дин Талат Џафери, со Известување бр. 08-4147 /2 од 12 октомври 2022 година, повикувајќи се на одредби од Законот за референдум (членовите 14, 15, 25, 26 и 66) и од Деловникот на Собранието (членовите 60 став 1 алинеја 5, член 135 и член 136), му наложил на подносителот како предлагач, во рок од 15 дена да го усогласи Предлогот за граѓанска иницијатива со Деловникот на Собранието. Во известувањето претседателот на Собранието навел дека барањето не било подготвено во согласност со член 135 од Деловникот и дека поставеното прашање не било соодветно од причина што заклучоците не се општ правен акт, закон или Устав, односно дека тие се став кој ја насочува Владата во нејзиното постапување. Претседателот се повикал на член 136 од Деловникот на Собранието кој се однесува на случаите кога е поднесен предлог – закон кој не е подготвен според одредбите од Деловникот.
По приемот на известувањето, на 11 ноември 2022 година, подносителот на барањето како овластен предлагач, до претседателот на Собранието поднел Поднесок за деловничко усогласување на Барањето/ прецизирање на првично поднесениот предлог во кое ги навел пропустите кои, според негово мислење, ги сторил Претседателот на Собранието и одново побарал од него да постапи согласно Законот и Деловникот, односно да го достави Предлогот до матичните работни тела Комисијата за политички систем и односи меѓу заедниците и Законодавно-правната комисија. Подносителот во поднесокот го појаснил референдумското прашање за кое предложил да гласи: „Дали сте за преговори со ЕУ со прифаќање на изгласаните собраниски ставови содржани во Заклучоците бр.08-3238/1 од 16 јули 2022 година“? ЗА ПРОТИВ.
Претседателот на Собранието на 15 ноември 2022 година издал второ Известување под број 08-4147/4 во кое констатирал дека подносителот не постапил по барањето за усогласување со одредбите на Деловникот на Собранието. Подносителот го примил известувањето на 17 ноември 2022 година и на 22 ноември 2022 година до Претседателот на Собранието доставил писмено барање Предлогот да биде ставен на дневен ред на 95та пленарна седница на Собранието.
Подносителот Димитар Апасиев на 23 декември 2022 година до Уставниот суд достави барање за заштита на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот во кое тврди дека претседателот на Собранието Талат Џафери со дејствието – непроследување на неговиот предлог за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво за распишување на референдум, му ги повредил уставно загарантираните субјективни права на политичко дејствување и еднаквост пред законите, односно забрана на дискриминација по основ на политичка припадност.
Подносителот на барањето за заштита на слободите и правата, на 19 декември 2022 година до Комисијата за спречување и заштита од дискриминација поднел претставка за сторена дискриминација врз основа на политичко уверување, по која Комисијата на 2 март 2023 година донела Мислење со кое утврдила дека Собранието и Талат Џафери од функција претседател на Собранието сториле директна дискриминација врз Димитар Апасиев врз основа на политичко уверување во областа на правосудство и управа. Подносителот на барањето за заштита на слободите и правата Димитар Апасиев воедно поднел и тужба за утврдување дискриминација и за надомест на штета против тужениот Талат Џафери до Основниот граѓански суд во Скопје. На 30 јуни 2023 година Основниот граѓански суд Скопје, вон рочиште, со Решение X.П4-400/23 се огласил за ненадлежен за постапување и ја отфрлил тужбата на Димитар Апасиев против Талат Џафери. Во образложението на решението, меѓу другото, Основниот граѓански суд наведува дека не е надлежен да постапува по тужбата бидејќи испитувањето на фактот дали тужениот во својство на надлежен орган во постапка согласно Деловникот на Собранието ја повредил уставната забрана за дискриминација е во надлежност на Уставниот суд и дека граѓанскиот суд нема законско овластување да го преиспитува постапувањето на тужениот во рамките на неговото законско овластување кое произлегува од посебни закони и подзаконски акти како што е Деловникот на Собранието, односно да преиспитува дали тужениот го почитувал правото на тужителот на еднаков третман. Апелациониот суд Скопје со Решение ГЖ-2558/23 од 26 октомври 2023 жалбата на тужителот Димитар Апасиев ја одбил како неоснована и го потврдил решението на Основниот граѓански суд П4-400/23 од 30 јуни 2023 година.
На 6 јули 2023 година Собранието на Република Северна Македонија до Уставниот суд достави одговор потпишан од страна на претседателот на Собранието м-р Талат Џафери, во кој се истакнува дека тој како Претседател постапил согласно одредбите од Деловникот, дека негова единствена намера било да го почитува и да се грижи за спроведување на Деловникот и дека во ниту еден случај немал намера некого да стави во нееднаква положба по било кој основ, туку барал да се почитуваат собраниските процедури.
Од Хронолошкиот преглед на иницијативи за референдум поднесени до Собранието изготвен од страна на Парламентариот институт, се утврди дека во периодот од 1991 година до 7 октомври 2022 година, биле поднесени 12 иницијативи за референдум од кои 10 биле проследувани до надлежните собраниски комисии, односно на пленарна седница на Собранието, а дека само со иницијативата поднесена од страна на Димитар Апасиев и иницијативата поднесена од страна на Христијан Мицковски, било пратено известување од страна на претседателот на Собранието и тие не биле доставени до надлежните, матични комисии на Собранието заради одлучување за нивната уредност. Од дополнително доставените докази од страна на подносителот на барањето се утврди дека во периодот по 7 октомври 2022 година (кога подносителот го поднел предлогот односно граѓанската иницијатива до Собранието) па се до февруари 2024 година до Собранието биле поднесени 11 предлози, односно граѓански иницијативи од кои една за измена на Уставот, а другите биле иницијативи за распишување на референдум на државно ниво. По овие поднесени иницијативи се постапувало согласно член 191 став 2 од Деловникот на Собранието и истите биле доставувани до Законодавно-правната комисија на Собранието и до матичната комисија, а потоа и до Собранието заради одлучување на седница на Собранието. На јавната расправа која се оддржа по овој предмет, се утврди дека од вкупно 23 поднесени иницијативи за референдум од 1991 година до сега, 13 биле поднесени во време кога претседател на Собранието бил Талат Џафери, при што во 11 случаи тој ги проследувал иницијативите до надлежните собраниски комисии со примена на членовите 191 и 192 од Деловникот на Собранието.
3. Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, политичкиот плурализам се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија утврдени во член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 5 од Уставот.
Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичко и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 110 алинеја 3 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија ги штити слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат на слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, политичкото здружување и дејствување и забрана на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност.
Согласно Законот за референдум и други облици на непосредно изjаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005, 3/2006 и 50/2006), постапката за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво е уредена во член 66 и член 67 од Законот. Според член 66, граѓанска иницијатива на државно ниво се покренува на предлог на 100 граѓани. Граѓанската иницијатива на државно ниво се спроведува за прашања од членот 3 став 2 на овој закон. Предлогот за покренување граѓанска иницијатива на државно ниво треба да биде поднесен од овластен предлагач и да се однесува на прашање за кое е надлежно да одлучува Собранието. Овластен предлагач, во смисла на ставот 3 од овој член, е првиот потписник на предлогот за покренување на граѓанска иницијатива. Согласно член 67 од Законот, предлогот за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво се доставува до претседателот на Собранието. Кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е во согласност со членот 66 од овој закон, во рок од три дена за тоа ќе го извести овластениот предлагач. Кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата ќе го стави на дневен ред на првата наредна седница на Собранието, но не подоцна од 15 дена од денот на утврдувањето на неуредноста на иницијативата. Собранието со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Претседателот на Собранието го известува овластениот предлагач за заклучокот на Собранието во рок од три дена од денот на неговото донесување.
Според член 60 од Деловник на Собранието претседателот на Собранието, меѓу другото, ја испитува уредноста на предлогот за покренување граѓанска иницијативата за донесување закон, за распишување на референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот.
Постапката по граѓанската иницијатива на државно ниво е уредена во член 191 од Деловникот, според кој претседателот на Собранието, по добивањето на предлогот за покренување на граѓанска иницијатива за донесување закон, за распишување референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот, веднаш ја доставува до претседателот на Законодавно-правната комисија и до претседателот на матичното работно тело. Законодавно-правната комисија и матичното работно тело во рок од два работни дена до претседателот на Собранието доставуваат мислење за уредноста на иницијативата.
Согласно член 192 став 2 од Деловникот, ако претседателот на Собранието утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата го става на дневен ред на првата наредна седница на Собранието. Собранието со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Претседателот на Собранието го известува овластениот предлагач за заклучокот на Собранието во рок од три дена.
Член 1 од Протоколот бр. 12 кон Европската конвенција за човекови права, утврдува општа забрана на дискриминацијата, така што предвидува дека уживањето на секое право предвидено со закон ќе биде обезбедено без дискриминација врз било која основа како пол, раса, боја, јазик, религија, политичко или друго мислење, национално или социјално потекло, поврзаност со национално малцинство, имот, раѓање или друг статус. Никој не смее да биде дискриминиран од страна на јавен орган по било која основа наведена во ставот 1. Во однос на забраната на дискриминација, од практиката на Европскиот суд произлегува дека за да стане збор за дискриминација, мора да постои различен третман на лица во аналогни или релевантно слични ситуации, (пр. случај Molla Sali v. Greece [GC], апликација бр. 20452/14, § 133, 19 декември 2018). Меѓутоа, само разликите во третманот кои се темелат на лични карактеристики (или „статус“) по кој лицата или групите на лица се разликуваат една од друга, можат да ја покренат таа одредба…Разликата во третманот на лицата во аналогна или релевантно слични ситуации ќе се смета за дискриминатроска само доколку нема објективно или разумно оправдување, односно доколку нема „легитимна цел“ или доколку нема „разумна врска на пропорционалност помеѓу средствата што се применети и целта што требало да се постигне (види Molla Sali, цитиран погоре, § 135, и Andrejeva v. Latvia [GC], апликација бр. 55707/00, § 81, ECHR 2009).
4. Во бројни наврати, во расправи пред Судот и во издвоени мислења го застапувам ставот кој е конзистентен а тој е дека уставната должност на Уставниот суд, меѓу другото, е да ги штити слободите и правата на човекот и граѓанинот според начелото дека апсолутно сите акти и дејствија на државната власт, (поточно од носителите и органите на трите власти – законодавната, извршната и судската) на ист начин подлежат на оцена на нивната уставност, како и на уставно-судска санкција кога е во прашање непосредната уставно судска заштита на правата и слободите на човекот и граѓанинот утврдени во членот 110 од Уставот. Оттука, во овој конкретен случај, според мое длабоко уверување, дејствијата, постапувањето односно непостапувањето на претседателот на Собранието апсолутно претставуваат “школски пример” за повреда на слободата на политичко дејствување и дискриминација по политичка основа.
Прво, начинот и постапката за распишување на референдум и покренувањето на граѓанска иницијатива се законска материја, односно предмет на уредување на Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на РМ“ бр.81/2005, 3/2006 и 50/2006). Еден од првите чекори во постапката по предлогот за покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво е испитување на уредноста на предлогот. Оваа задача Деловникот на Собранието му ја доверува на претседателот на Собранието кој согласно член 60 ја испитува уредноста на предлогот за покренување граѓанска иницијативата за донесување закон, за распишување на референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот. Од одредбите од член 67 став 5 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните јасно произлегува дека во случај кога претседателот на Собранието ќе утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата ќе го стави на дневен ред на првата наредна седница на Собранието кое со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Истото произлегува и од одредбите на членовите 191 и 192 од Деловникот на Собранието, со тоа што со Деловникот е предвидено преседателот на Собранието претходно да го достави предлогот до Законодавно правната комисија и до матичната комисија кои исто така даваат мислење до претседателот за уредноста на предлогот.
Меѓутоа, апсолутно правно релевантен факт е дека во секој случај конечната одлука за уредноста на иницијативата ја донесува Собранието така што ниту ставот на претседателот на Собранието дека иницијативата не е уредна, ниту негативното мислење за предлогот на собраниските комисии не може да претставуваат пречка предлогот да биде поднесен на одлучување на Собранието. Во вакви случаи Собранието а не претседателот на Собранието го има последниот збор! Законот исто така не предвидува предлагачот да биде известен од претседателот на Собранието дека иницијативата е неуредна пред таа да биде доставена до Собранието, односно пред Собранието конечно да одлучи за уредноста на иницијативата. Согласно член 67 од Законот, претседателот на Собранието го известува предлагачот само ако иницијативата е уредна, а доколку смета дека таа не е уредна конечната одлука за тоа треба да ја донесе Собранието на пленарна седница.
Оттука, јасно и неспорно за мене е дека претседателот на Собранието во овој конкретен случај со предлагачот на барањето постапил спротивно на законот и на Деловникот. Но, доколку ваквото постапување односно непостапување на претседателот на Собранието се анализира низ призмата на утврдените факти или т.н компаратор, според кој од вкупно 23 предлози за граѓанска иницијатива за распишување на референдум што биле поднесени до Собранието во периодот од осамостојувањето на Републиката па се до денес, само во 2 случаи, со предлогот доставен од подносителите било постапено поинаку, со примена на други одредби од Деловникот (член 135 и 136) наместо членовите 191 и 192 и без проследување на предлогот до надлежните собраниски комисии, неспорно произлегува дека со иницијативата доставена од подносителот се постапувало различно, односно понеповолно во споредба со иницијативите доставувани од други пратеници или иницијатори. Оттука, за мене е неспорно дека претседателот на Собранието постапувал тенденциозно, што укажува на постоење на намера!
Ставот на г-дин Талат Џафери дека во тој случај единствено исправно било да се применат одредбите од членовите 135 и 136 од Деловникот на Собранието бидејќи со истите се регулира постапката кога пратеник поднесува предлог закон и му се дава овластување на Претседателот на Собранието да побара од пратеникот во определен рок предлогот да го усогласи и дека во случајот подносителот на ова барање д-р Димитар Апасиев требало да постапи во тој рок и да го уреди поднесокот, не само што е правно погрешно, туку е и правно апсурдно. Ова толкување за мене е неприфатливо од причина што од содржината на одредбите на член 135 и член 136 од Деловникот на Собранието јасно произлегува дека со овие одредби се уредува содржината на предлог закон и истите не можат да се применат кога е поднесен предлог за покренување на граѓанска иницијатива за распишување на референдум бидејќи за оваа ситуација постојат посебни одредби од Деловникот на Собранието, а тоа се одредбите од член 191 и 192 од Деловникот. Правната апсурдност продолжува со фактот дека претседателот на Собранието Талат Џафери спротивно на член 67 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните и на членовите 191 и 192 од Деловникот на Собранието, наместо да се ограничи на испитување на уредноста на предлогот во смисла на утврдување дали предлогот ги содржи сите потребни елементи за да може по него да се постапува и истиот да го достави до Законодавно-правната комисија и до матичното работни тело, тој се впуштил во материјално-правна оценка на предложеното референдумско прашање и во толкување на правната природа на заклучоците како правен акт што ги носи Собранието. Со овие дејствија претседателот на Собранието излегол од границите и ги пречекорил своите овластувања во постапката по граѓанската иницијатива утврдени со Законот и Деловникот и со недоставување на предлогот до надлежните собраниски комисии односно до Собранието го оневозможил Собранието да се изјасни конечно за уредноста на доставениот предлог со донесување заклучок, како што е уредено во член 67 од Законот, односно во член 192 од Деловникот на Собранието. Со недоставувањето на предлог-барањето до Собранието, претседателот на Собранието го ограничил правото на подносителот на барањето да предлага покренување на граѓанска иницијатива на државно ниво за спроведување на референдум за прашање од јавен интерес, бидејќи било оневозможено да започне постапката за собирање на потребните потписи за иницирање на референдум на државно ниво. Со таквото постапување спротивно на Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните и спротивно на Деловникот на Собранието, на подносителот на барањето Димитар Апасиев, му било повредено правото на политичко дејствување односно правото да поднесува предлози заради непосредно одлучување за прашања од јавен интерес.
Второ, апсолутно не се согласуам и со ставот на мнозинството судии според кој во постапувањето на г-дин Талат Џафери не постојат ниту елементи на дискриминација, од причина што и по иницијативата претходно (во септември 2022 година) поднесена од страна на политичката партија ВМРО-ДПМНЕ за распишување на референдум во врска со договорот со Бугарија, претседателот на Собранието постапил на ист начин и го известил подносителот на таа иницијатива дека истата е неуредна од формални причини и не ја проследил до надлежните собраниски комисии. Судот одлучи дека не постои дискриминаторско постапување од страна на претседателот на Собранието без да даде ниту едно образложение во оваа насока. Покрај ова, според мое мислење сите факти покажуваат дека во конкретниот случај со подносителот на барањето Димитар Апасиев било постапено на различен начин во однос на други лица кои биле во споредлива ситуација. Имено, од доказите приложени кон барањето и особено од дополнително доставените докази – Хронолошки преглед на иницијативи за референдуми поднесени до Собранието, изготвен од Парламентарниот институт при Собранието, како и од изјавите дадени на јавната расправа се утврди дека од вкупно 23 предлози за граѓанска иницијатива за распишување на референдум што биле поднесени до Собранието до денес, само во случајот со предлогот доставен од подносителот на ова барање и уште во еден случај, било постапено различно, со примена на други одредби од Деловникот (член 135 и 136) наместо членовите 191 и 192 и без проследување на предлогот до надлежните собраниски комисии. Оттука неспорно произлегува дека со лицето Димитар Апасиев се постапувало различно, односно понеповолно во споредба со иницијативите доставувани од други лица. За жал мнозинството судии, користејќи само 1 наспроти 21 случај, не успеа да види и утврди различно дискриминаторско постапување кон подносителот на ова барање. Ваквото “замижување пред фактите и правните аргументи” мнозинството судии го стори и покрај околноста што Комисијата за спречување и заштита од дискриминација донела Мислење со кое утврдила дека Собранието и Талат Џафери од функција претседател на Собранието сториле директна дискриминација на лицето Димитар Апасиев. Факт кој е игнориран без никакво образложение исто како и праксата на Европскиот суд за човекови права! Претседателот на Собранието, Талат Џафери во доставениот писмен одговор и на јавната расправа не презентира докази од кои би произлегло дека во конкретниот случај постоеле разумни, оправдани и основани причини за различното постапување со подносителот на барањето како што налага праксата од Стразбур. Објаснувањето дека тој само го применувал Деловникот што претставува негова уставна, законска и деловничка должност и дека во ниту еден случај немал намера некого да стави во нееднаква положба по било кој основ, не значи ослободување од одговорност за дискриминација, бидејќи она што се цени не е намерата (во која имам оправдан сомнеж), туку конкретното постапување, односно конкретното дејствие со кое тој постапил различно од вообичаената практика без оправдана причина, без објективно и разумно оправдување!
На крај, сакам да укажам и да направам паралела за постапувањето на Судот кој пред еден месец по предметот У.бр. 239/2024, утврди повреда на слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичко дејствување на Сали Мурати, пратеник во Собранието, на која одлука исто така мојата несогласност со мнозинството судии ја издвоив во издвоено мислење. Во тој случај мнозинството судии, според мене целосно неосновано, утврди повреда на слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичко дејствување на пратеникот Сали Мурати сторена од претседателот на Собранието Африм Гаши, и тоа во околности кога на Судот му беа презентирани докази дека не само претседателот на Собранието Африм Гаши, туку и двајца негови претходници, со барањата за пратенички прашања во време на траење на “непишаното правило” за првите 100 дена Влада истите да не се доставуваат до соодветните министри, постапувале идентично како и во случајот со пратеникот Мурати. И покрај ваквиот неспорен факт дека нема различно и понеповолно постапување за пратеникот Мурати, кој беше игнориран, мнозинството судии утврди повреда. Во конкретниов случај пак обратно, и покрај неспорните докази дека со пратеникот Апасиев е постапено различно во однос на други пратеници и иницијатори за референдум, и тоа во повеќе од 20 случаи, без постоење на разумни, оправдани и основани причини за различното постапување, мнозинството судии не утврди повреда.
5. Во контекст на изнесеното, ценам дека Судот требаше утврди повреда на правото на политичко дејствување и правото на недискриминација по основ на политичка припадност со дејствие сторено од страна на м-р Талат Џафери, во време кога тој ја извршувал функцијата претседател на Собранието на Република Северна Македонија
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски