Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
на Решението У.бр.93/2018 од 12 декември 2018 година, со кое се отфрла иницијативата за поведување постапка за оценка на законитоста на Програмата за измена и дополнување на Програмата за работа во областа на располагањето со градежно земјиште во сопственост на Република Македонија на подрачјето на Општина Струга за 2018 година бр.08-2108/4 од 14 мај 2018 година (Службен гласник на Општина Струга бр.5/2018).
Не се согласувам со одлуката на мнозинството судии за отфрлање на иницијативата, и според моето мислење, оспорената програма донесена од Советот на Општина Струга, претставува пропис подобен за уставно-судска оценка. Сметам дека постоеше основаност во наводите на иницијативата како и основи Уставниот суд да прифати надлежност во овој предмет, да поведе постапка за оценка на законитоста на погоре наведената програма, и евентуално да ја поништи од причина што сметам дека истата е донесена на незаконски начин.
Уставниот суд постапувајќи по иницијативата на Ален Деребан од Струга, на седницата одржана на 12.12.2018 година, со мнозинство гласови одлучи, иницијативата да биде отфрлена, образложувајќи дека во конкретниот случај оспорената програма како конкретен, временски определен акт, не е подобен за уставно-судска оценка.
Мислам дека судот во овој предмет неосновано оспорената програма ја оцени како конкретен акт на Советот на Општината Струга, и ќе укажам само на неколку прашања на кои не им е посветено доволно внимание при донесувањето на Одлуката.
Содржината на оспорената програма експлицитно покажува дека се работи за акт за располагање со земјиште во сопственост на Република Македонија, и од нејзината содржина и цел, јасно се гледа дека не станува збор за располагање кое се исцрпува во една конкретна ситуација, кон определен број правни субјекти, туку, спротивно, со неа се врши располагање на конкретно градежно земјиште и парцели, но самото располагање е насочено кон неопределен број правни субјекти, лица. Како што истакнав и на самата расправа, при утврдувањето на својата надлежност задача на Судот е да ги идентификува суштинските обележја на правните акти кои, понекогаш и без потребната форма, некогаш и без потребната содржина потпаѓаат под контрола на уставноста и законитоста ако воспоставуваат општи правила на однесување. Во конкретниов случај, оспорената програма, по мое мислење и по форма и по содржина претставува пропис. Во членот 62 од Законот за локалната самоуправа насловен Прописи на советот, ставот 1 одредува „Во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон“, додека ставот 2 одредува „Прописите се донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот, доколку понаку не е определено со овој или друг закон“.
Оспорената програма, и по својата содржина, без разлика што во неа се наведени десетици конкретни парцели и градежно земјиште, со самиот факт дека станува збор за располагање, што значи дека „располагањето“ може само и само да се однесува кон неопределен број, а не кон конкретни правни субјекти, значи дека има обележја на пропис. Понатаму, секако мора да се има предвид и Програмата за работа во областа на располагањето со градежното земјиште во сопственост на Република Македонија на подрачјето на Општина Струга за 2018 бр.08-4483/11 од 28.12.2017 година, а не само оспорената програма која претставува само измена и дополнување на оваа програма, понатаму и фактот што Програмата е донесена од надлежен орган, дека истата е објавена во „Службен гласник на општина Струга“, заедно со се што погоре е наведено, за мене не создава никаква дилема дека оспорениот акт ги има потребните обележја на пропис. Релевантен аргумент во поткрепа на моето тврдење дава и Законот за градежно земјиште, („Сл.весник на Р.Македонија“ бр.15 од 02.02.2015 година) кој во главата VIII. УСЛОВИ И НАЧИН НА ВРШЕЊЕ НА РАБОТИТЕ ЗА РАСПОЛАГАЊЕ СО ГРАДЕЖНО ЗЕМЈИШТЕ ВО СОПСТВЕНОСТ НА РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА во членот 99 уредува:
„(1) Општините, општините во градот Скопје и градот Скопје можат да ги вршат работите за располагање со градежно земјиште сопственост на Република Македонија, доколку ги исполнуваат следниве услови:
– да имаат изготвено и усвоено едногодишна програма за работа во областа на располагањето со градежното земјиште сопственост на Република Македонија,
– да имаат потребен број на вработени лица кои поседуваат овластување,
– да имаат формирано Комисија за спроведување на постапки за јавно наддавање
– да имаат воспоставено електронски систем за јавно наддавање на градежно земјиште сопственост на Република Македонија.“
Сметам дека наспроти се што погоре изнесов, Судот во Нацрт-решението дава несоодветни аргументи за карактерот на оспорената програма како конкретен акт. Судот во овој предмет не дава аргументи дали оспорениот акт се однесува на конкретна ситуација, и дали со него се одлучува (односно се однесува на) за конкретни правни субјекти.
Јас исто така не се согласувам со „аргументот“ Уставниот суд да отфрла надлежност, повикувајќи се на поновата уставно-судска практика, а игнорирајќи ја постарата, и се залагам за секој оспорен акт при утврдувањето на својата надлежност Судот да ги идентификува суштинските обележја на правните акти. На расправата по предметот посочив богата уставно-судска практика која е во прилог на моето тврдење, кога Уставниот суд утврдувал надлежност и мериторно одлучувал за идентични и слични акти на општините, Одлука У.бр.215/1998 од 12.05.1999 година, Одлука У.бр. 95/2000 од 15.11.2000 година, Одлука У.бр. 170/2002 од 19.03.2003 година, Одлука У.бр.108/1997 од 19.11.1997 година. Наспроти ваквата уставно-судска практика, мнозинството судии одлуката меѓу другото ја донесоа на основа на поновата уставно-судска практика, односно предметот У.бр. 128/2015 година.
По однос на самата суштина на иницијативата и нејзините наводи сметам дека Судот требаше да се произнесе околу законски потребното мнозинство за донесување на оспорената програма од страна на Советот на Општина Струга. Одлучувачки фактор во оваа смисла е анализата на член 41 ставови 1 и 2 наспрема член 62 став 2 од Законот за локалната самоуправа. Членот 41 се однесува генерално на работата на советот на општината и неговото носење на одлуки кои се однесуваат на разни тековни прашања од негова надлежност. Но, кога се работи за нормативната дејност на советот, односно носењето на прописи наброени во ставот 1 на членот 62, таа стриктно се регулира во ставот 2 на истиот член каде се наведува дека „Прописите се донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот, доколку поинаку не е определено со овој или друг закон“, што значи дека прописите се носат со апсолутно мнозинство од бројот на советници во општината, од што произлегува дека дека при оценка дали спорните одлуки се донесени, треба да се разгледуваат по однос на член 62 став 2, а не по членот 41. Со одредување на вакво мнозинство, законодавецот обезбедува поголем легитимитет на прописите кои ги носат советите на општините, за прашања од негова надлежност кои се имплицираат на правата и обврските на граѓаните кои на непосредни избори всушност и ги бираат советниците и градоначалниците во општините.
Од анализата на конкретниот случај, јасно произлегува дека Статутот на Општина Струга во членот 29 одредува „Свикувањето на седниците на Советот, утврдувањето на дневниот ред, текот на седницата, записниците, постапката за донесување на акти и други прашања сврзани со работата на Советот, поблиску се уредуваат со Деловникот“.
Деловникот пак во членот 85 предвидува „Полноважни се одлуките за кои гласало потребното мнозинство членови на Советот, определено со закон, Статутот и овој деловник. Буџетот, годишната сметка, статутот и деловникот се донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот. Програмите, плановите, одлуките, решенијата, заклучоците и другите прописи се донесуваат со мнозинство гласови од присутните членови на советот“.
По мое мислење, ваквото уредување во Деловникот на Општина Струга во делот на одлучување, е во спротивност со член 62 ставови 1 и 2 од Законот за локалната самоуправа, каде потребното мнозинство за донесување на прописи, е на императивен начин веќе регулирано. Конкретно, оспорената програма, Советот на Општина Струга ја донел со гласовите на 12 советници од вкупно 27, што значи дека немало мнозинство гласови од вкупниот број членови на Советот, како што предвидува членот 62 од Законот за локалната самоуправа. Сметам дека е повеќе од јасно дека оспорената програма не го добила законски потребното мнозинство на гласови, и дека истата е донесена на незаконски начин.
Судија на Уставниот суд
д-р Дарко Костадиновски