У.бр.118/2024

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.118/2024
Скопје, 28.01.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 28 јануари 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 23 ставови 2 и 5 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија” бр.124/2015 и 65/2018).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Оливер Давидовски од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во диспозитивот на ова решение.

Се наведува дека оспорените одредби не се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 50 став 2, член 51 и Амандман XXI на Уставот на Република Северна Македонија.

Според наводите, прашањето во врска со судирот на надлежностите меѓу општините и Градот Скопје и меѓу општините на Градот Скопје, како единици на локалната самоуправа е регулирано со член 34-а точка 2 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2006, 35/2008, 61/2008, 118/2008, 16/2009, 150/2010, 12/2011, 39/2012, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019) и регулирањето на истото прашање со оспорените одредби ги прави истите нејасни и неразбирливи спротивно на владеењето на правото бидејќи веќе е воспоставена судска надлежност за решавање на судирот на надлежностите меѓу општините и Градот Скопје, како и меѓу општините на Градот Скопје, како единици на локалната самоуправа.

Покрај ова, се наведува дека во член 34-а точка 2 од Законот за судовите е предвидена можност за судска заштита во случај на судир на надлежности и како надлежен орган е предвиден Вишиот управен суд доколку со Устав или закон не е предвидена поинаква судска заштита, а од друга страна во оспорената одредба од Законот за општа управна постапка, конкретно во член 23 став 5, е наведено дека против управниот акт со кој се одлучува за судирот на надлежностите странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор, и како резултат на ова, наведените законски одредби се контрадикторни со што се создава правна несигурност, спротивно на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и се ограничува уставно загарантираното право на жалба, спротивно на Амандманот XXI на Уставот.

Врз основа на наведеното, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги укине.

II

На седницата Судот утврди дека во член 23 став 2 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 124/2015 и 65/2018), се предвидува дека судирот на надлежностите помеѓу единиците на локалната самоуправа го решава органот на државната управа надлежен за локалната самоуправа.

Со став 5 од истиот член од Законот е предвидено дека против управниот акт со кој се одлучува за судирот на надлежностите странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, како темелни вредности на уставниот поредок се утврдени владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Со точка 1 став 1 од Амандманот XXI на Уставот со кој се заменува член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Согласно со ставот 2 на истата точка, правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Согласно со член 51 од Уставот, во Републиката Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Во член 1 од Законот за општата управна постапка е предвидено дека со овој закон се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи.

Според член 2 став 1 од истиот закон, овој закон се применува за сите управни дејствија на јавните органи и на давателите на услуги, додека во став 2 од истиот член се предвидува дека со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.

Член 23 насловен „Судир на надлежностите“ во став 2 од истиот закон предвидува дека судирот на надлежностите помеѓу единиците на локалната самоуправа го решава органот на државната управа надлежен за локалната самоуправа, додека во став 5 е предвидено дека против управниот акт со кој се одлучува за судирот на надлежностите странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор.

Според член 34-а точка 2 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2006, 62/2006, 35/2008, 61/2008, 118/2008, 16/2009, 150/2010, 39/2012, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019), Вишиот управен суд е надлежен меѓу другото да одлучува за судир на надлежности меѓу органите на Републиката, меѓу општините и Градот Скопје, меѓу општините на Градот Скопје и по споровите настанати за судир на надлежности меѓу општините и Градот Скопје и носителите на јавните овластувања, ако тоа е предвидено со закон, доколку со Уставот или законите не е предвидена поинаква судска заштита.

IV

Според Судот неоснован е наводот дека оспорениот член 23 став 2 од Законот за општата управна постапка е нејасен и непрецизен со што се загрозува правната сигурност како суштински елемент на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, загарантирана со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Во член 23 од Законот јасно и недвосмислено се утврдени надлежните органи за решавање на судирот на надлежностите меѓу јавните органи. Имено, за прашања коишто имаат управна природа односно карактер на управен акт/управен договор/управна постапка и управни дејствија, законодавецот го овластил заедничкиот орган од повисок степен, односно друг орган којшто е заеднички повисок орган од органите помеѓу кои постои судир на надлежности за решавање на конкретна управна работа. Притоа, органот надлежен за решавање на настанатиот судир на надлежности, го решава само судирот, односно определува кој орган е надлежен да го реши управниот предмет, без притоа да навлегува во решавање на управната работа.

Согласно со член 23 став 2 од Законот, Министерството за локална самоуправа, е надлежно да одлучува за судир на месна надлежност на единиците на локалната самоуправа што е во рамки на надлежностите на ова министерство, утврдени со член 25 став 1 алинеја 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Во член 34-а точка 2 од Законот за судовите се утврдува надлежност на Вишиот управен суд да одлучува за судир на надлежности меѓу: органите на Републиката, меѓу општините и Градот Скопје, меѓу општините на Градот Скопје, меѓу општините/Градот Скопје и носителите на јавни овластувања, но само ако тоа е предвидено со закон, а доколку со Устав или друг закон не е предвидена поинаква судска заштита.

Имено, оспорените одредби и погоре цитираната одредба од Законот за судовите се однесуваат на идентични ситуации – судир на надлежности, но ја регулираат од различен аспект. Законот за општата управна постапка предвидува дека надлежноста за решавање на судирите меѓу општините ја има Министерството за локална самоуправа и експлицитно ја исклучува можноста за изјавување на жалба и за судска контрола. Законот за судовите, пак, ја утврдува општата надлежност на Вишиот управен суд, но, истовремено утврдува дека судот е надлежен да постапува само ако со закон тоа е предвидено. Бидејќи Законот за општата управна постапка експлицитно исклучува управен спор, со тоа судската контрола е ограничена, а ова исклучување е во согласност со формулацијата на Законот за судовите, којашто гласи „само ако тоа е предвидено со закон“.

Двата закони содржат комплементарни решенија, наспроти наводите од иницијативата, според кои постои контрадикторност меѓу нив. Од една страна, Законот за општата управна постапка ја утврдува конкретната надлежност на Министерството како орган на државната управа, а од друга страна, Законот за судовите ја утврдува надлежноста на Вишиот управен суд во ситуации каде тоа е предвидено со закон. При постоење судир на надлежност помеѓу општините, законодавецот одлучил овие спорови да ги решава Министерството за локална самоуправа без да постои редовна судска контрола.

Законот за општата управна постапка пропишува конкретен орган на државната управа како надлежен и исклучува право на жалба, а Законот за судовите тоа го дозволува како исклучок од неговата општа надлежност. Имено, не станува збор за колизија на правни норми, туку се разграничува и утврдува надлежноста на органите во однос на решавање на судирот на надлежностите.

Со ваквото законско решение се обезбедува ефикасност и ефективност, при решавањето на вакви спорови од причина што прашањата поврзани со локалната самоуправа бараат одлучување во краток рок, а истото се овозможува преку определувањето на Министерството за локална самоуправа, како надлежен орган на управата што врши работи од областа на локалната самоуправа.

Исто така, Судот оцени дека се неосновани наводите во иницијативата дека оспорениот член 23 став 5 од Законот за општата управна постапка е спротивен на член 50 став 2 од Уставот и точка 1 став 2 на Амандманот XXI со кој се заменува член 15 од Уставот.

Ова од причина што одлуката кој орган ќе биде надлежен за определена управна работа е одлука којашто не се однесува на граѓаните како странки, туку на институциите, поради што Амандманот XXI не се однесува на член 23 став 5 од Законот за општата управна постапка. Ваквата одредба е со цел граѓаните да имаат ефикасни и брзи управни постапки, што нема да биде случај доколку им се даде можност на органите да водат спорови околу нивните надлежности. Во секоја управна постапка органот кој ја води постапката не се смета за странка. Согласно со член 4 алинеја 8 од Законот за општата управна постапка „странка“ е секое физичко или правно лице, по чие барање е поведена управната постапка, против кое е поведена управната постапка, кое е вклучено во постапка поведена по службена должност, или кое заради заштита на своите права или правни интереси има право да учествува во управната постапка.

Во овој контекст треба да се укаже на заштита што ја обезбедува член 109 став 8 од Законот за општата управна постапка, со кој се уредува специфична ситуација во која второстепениот орган, постапувајќи по жалба, има законска можност да утврди дека првостепениот управен акт е донесен од ненадлежен орган. Во таков случај, законодавецот му наметнува обврска на второстепениот орган по службена должност да го поништи првостепениот акт и предметот да го достави на надлежниот орган за решавање.

Со оваа одредба се штити правото на странките на законито одлучување и постапка пред надлежен орган. Дури и без експлицитен приговор од странката, второстепениот орган има должност да интервенира и да ја исправи грешката во надлежноста.

Врз основа на горенаведеното, Судот оцени дека член 23 ставовите 2 и 5 од Законот за општата управна постапка се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 50 став 2, член 51 и Амандманот XXI на Уставот.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение, при што Судот одлучи со мнозинство гласови во однос на член 23 став 5 од од Законот за општата управна постапка.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

Издвоено мислење по предметот У.бр.118/2024