Врз основа на член 34 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), a во врска со Решението У.бр.118/2024 од 28 јануари 2026 година, со кое Судот не поведе постапка за оценување на уставноста на член 23 став 2 и став 5 во делот „Против управниот акт со кое се одлучува за судирот на надлежностите странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор“ од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.124/2015 и 65/2018), го изразувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Во целост се согласувам со Решението на Судот да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 23 став 2 од Законот за општата управна постапка. Меѓутоа, со должна почит кон ставот на мнозинството судии, не се согласувам со дел од Решението со коe Судот одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 23 став 5 од истиот закон, којшто гласи „Против управниот акт со кој се одлучува за судирот на надлежностите странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор“.
Со цел појасно да го образложам својот став, најнапред ќе се осврнам на релевантните уставни и законски одредби.
Согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија, темелни вредности на уставниот поредок се владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Член 9 од Уставот ја утврдува еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, додека член 50 став 2 од Уставот ја гарантира судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Член 51 од Уставот ја утврдува начелната обврска законите да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите.
Со Амандманот XXI на Уставот (член 15) изречно се гарантира правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен орган или други институции што вршат јавни овластувања.
Во одредбите од Законот за општата управна постапка, особено во член 1 е пропишано дека со овој закон се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес, по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи. Додека, пак, во член 4 алинеја 3 од истиот закон прецизно се наведува кој може да биде странка во управната постапка. Така „странка“ е секое физичко или правно лице, по чие барање е поведена управната постапка, против кое е поведена управната постапка, кое е вклучено во постапка поведена по службена должност, или кое заради заштита на своите права или правни интереси има право да учествува во управната постапка, како и дека „странка“ може да биде и јавен орган, подружница или друга деловна единица на трговско друштво, населба и слично или група лица, иако немаат својство на правно лице.
Исто така, согласно со член 3 став 1 од Законот за локалната самоуправа, единици на локалната самоуправа се општините, додека според став 2 од истиот член, општините имаат статус на правни лица.
Оттука, согласно со член 3 од Законот за локалната самоуправа, општините претставуваат единици на локалната самоуправа со својство на правни лица, регистрирани во Централниот регистар на Република Северна Македонија. Како носители на јавни надлежности од локално значење, општините при вршењето на своите законски овластувања можат да дојдат во меѓусебен судир на надлежности, при што таквиот судир, согласно со член 23 став 2 од Законот за општата управна постапка, го решава органот на државната управа надлежен за локалната самоуправа, односно Министерството за правда.
Според мое мислење, законодавецот со ова јасно определил дека судирот на надлежности меѓу општините претставува управна материја којашто се решава во управна постапка, при што општините се јавуваат како странки во таа постапка. Оттука, исклучувањето на правото на жалба и на судска заштита против актот со кој се решава судирот на надлежност, како што е предвидено во член 23 став 5 од Законот за општата управна постапка, е уставно проблематично.
Во уставно-судската анализа содржана во Решението, нејасни се аргументите на мнозинството судии при компарацијата со член 34-а став 2 од Законот за судовите, со кој е утврдена надлежноста на Вишиот управен суд да одлучува за судир на надлежности меѓу органите на Републиката, меѓу општините, како и меѓу општините и носителите на јавни овластувања, доколку со Устав или закон не е предвидена поинаква судска заштита. Иако оваа одредба не е предмет на уставно-судска анализа, таа укажува дека законодавецот веќе препознал потреба од судска контрола во вакви случаи.
Според моето мислење, неоснован е ставот на мнозинството судии, кои го бранат постојното законско решение, дека во формално-правна смисла одлуката на Министерството треба да биде конечна и да не подлежи на редовна управна или управно-судска контрола. Ова од причина што нивниот став не е проследен со никаква аргументација за уставната оправданост на ваквото законско решение. Исто така, по мое мислење неосновани се ставовите на мнозинството судии, а од тие причини и неприфатливи, дека со одлучувањето за судир на надлежност не се решавало правно прашање, туку само прашањето кој орган е надлежен за решавање на тоа прашање, како и тоа дека одлуката за решавање на судирот за надлежност не била управен акт против кој може да се изјави жалба или да се покрене управен спор. Треба да се има во вид дека судирот на надлежност меѓу општините претставува суштинско спорно прашање, кое во конкретниот случај согласно одредбите на Законот за општата управна постапка, треба да се решава во управна постапка чијшто исход директно влијае врз правата, обврските и правните интереси на граѓаните кои се жители на општините и се јавуваат како странки во постапките. Ова дотолку повеќе што по донесената одлука од Министерството за правда, за решавање на судирот на надлежностите на општините, некоја од општините може да биде незадоволна од таа одлука. Се поставува прашањето која е оправданоста странките во управната постапка да бидат нерамноправни, а со тоа и дискриминирани, само заради тоа што биле општини, а не граѓани, без да се има во вид фактот дека согласно со член 1 и член 4 алинеја 3 од Законот за општата управна постапка, општините како правни лица имаат својство на странка во управната постапка. Притоа треба да се има во вид предвид фактот дека општините коишто се основани согласно со Законот за локалната самоуправа, како единици на локалната самоуправа, ги остваруваат своите надлежности коишто се од непосреден интерес на граѓаните, како жители на една локално подрачје.
Исклучувањето на правото на жалба и судска заштита ги доведува општините во нерамноправна положба во однос на другите правни лица кои, согласно со ЗОУП, имаат право на правна заштита. Ваквата диференцијација не може да се оправда со фактот дека станува збор за јавни субјекти, особено имајќи предвид дека општините ги остваруваат своите надлежности пред сè во интерес на граѓаните кои живеат на нивната територија. Недавањето право на жалба и ниту право да се води управен спор, против одлуката за решавање на судирот на надлежност може да доведе до незаконита одлука, којашто негативно ќе се рефлектира и врз правата на граѓаните на засегнатата општина.
Неоснован е и ставот дека Амандманот XXI на Уставот го гарантира правото на жалба исклучиво само за граѓаните, при што се занемарува фактот дека општините како правни лица се со закон основани и можат да стекнуваат статус на странка во управната и судската постапка, токму заради остварување на интересите на граѓаните на локално ниво.
Аргументот дека овозможувањето на жалба или судска контрола на одлуката на надлежното министерство, би довело до одолговлекување на постапката, исто така не може да се прифати како оправдан. Управните и судските постапки се водат согласно со одредени начела предвидени во соодветните закони. Едно од тие начела е начелото на економичност и итност во водењето на постапките, така што управните или судските органи при постапувањето секогаш треба да ги имаат во вид наведените начела, сè со цел постапките да бидат завршени со помалку трошоци и без временско одолговлекување. Поради тоа, потребата од брзо постапување при решавањето на правните работи во која било постапка, не може и не смее да биде некаков аргумент за оправдување, односно некакво алиби за исклучување на уставно загарантираното право на жалба и правото да се поведе управен спор како судска заштита.
Оттука, сметам дека наводите во иницијативата изнесени од подносителот се целосно основани и дека оспорениот член 23 став 5 од Законот за општата управна постапка, по мое мислење, е спротивен на член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 50 став 2, член 51 и Амандманот XXI од Уставот на Република Северна Македонија.
Поради наведеното, според мое мислење, Судот треба да поведе постапка за оценување на уставноста на член 23 став 5 од Законот за општата управна постапка.
Судија на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
м-р Фатмир Скендер