Издвоено мислење

Издвоено мислење по предметот У.бр.299/2020

Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.299/2020 од 24 февруари 2021 година, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на член 163 став 3 од Законот за банки („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007, 90/2009, 67/2010, 26/2013, 15/2015, 153/2015, 190/2016, 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.101/2019), писмено го образложувам моето несогласување

ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ

По повод иницијативата поднесена од адвокатот Љупчо Кузмановски од Скопје, на седницата одржана на 24 февруари 2021 година, Судот со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на член 163 став 3 од Законот за банки („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007, 90/2009, 67/2010, 26/2013, 15/2015, 153/2015, 190/2016, 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 101/2019).

Со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од Решението У.бр.299/2020, на чија основа Судот, со мнозинство гласови, оцени дека оспорената одредба не може уставно-правно да се проблематизира со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот во иницијативата.

I. Мнозинството судии, во своите анализи, правни мислења и аргументи, се одлучи за селективен и рестриктивен пристап во толкувањето на одредбите од Уставот со што по мое уверување пропушти да даде сеопфатно толкување и анализа за да одговори во суштина на наводите во иницијативата. Следствено и неосновано, со оглед на изнесената фактичка и правна состојба како и на укажувањата на судиите кои гласаа против наведеното решение, во текот на расправата по предметот, не утврдија и не констатираа дека со оспорените одредби, се повредуваат темелните вредности, начела и гаранции од Уставот.

Мојот аргумент во текот на расправата беше дека Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките (темелните) вредности и начела на уставниот поредок. Уставните темелни вредности и начела за разлика од правните правила имаат природа на смерници, општи се и содржат повеќе правила во своите манифестации. Во толкувањето на темелните вредности, уставните судии посегнуваат кон цел сет на имплицитни правни начела коишто извираат и им даваат смисла на самите вредности. Станува збор за уставни начела, кои не се експлицитно наведени во Уставот, но, истите се утврдени и обликувани во одлуките на Уставниот суд. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој кој на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија, нормативни видови на темелните вредности и начела. Уставот претставува единствена целина. Не може од целината на Уставот да се извлече една одредба, и истата да се толкува механички, граматички, засебно, независно од сите останати вредности коишто Уставот ги заштитува. Со други зборови, секоја поединечна уставна одредба секогаш мора да се толкува (со комбинација на методи на толкување: текстуална, граматичка, логична, историска, теолошка, системска, компаративна) во согласност и во светлина на највисоките темелните вредности и начела на Уставот. Тие се темелот за толкување на самиот Устав. Токму слободата во толкувањето на темелните вредности е таа која им овозможува на уставните судии да пресудуваат и одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности, начела и уставни гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности.

Сметам дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на оспорената одредба од Законот за банки пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истата може и мора основано да се проблематизира како несогласна со Уставот.

II. Поконкретно, согласно член 1 од Уставот, Републиката е социјална држава. Согласно член 8 ставови 3, 6 и 8 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се владеењето на правото, правната заштита на сопственоста, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со членот 30 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата коишто произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Според член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот. Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забрана на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Согласно член 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Во продолжение следи моето толкување на горенаведените темелни вредности, начела и уставни гаранции во однос на оспорената одредба и мојата несогласност со ставовите на мнозинството судии.

III. Содржината на оспорената одредба од законот за Банки гласи:

член 163

„(1) Со денот на отворањето на стечајната постапка престануваат побарувањата на физичките лица од банката во стечај по основ на депозит до висината на осигурениот износ на депозитот во согласност со Законот за Фондот за осигурување на депозити.
(2) Пред исплатата на доверителите од стечајната маса се издвојува дел на средства за трошоци на постапката, вклучувајќи ги и трошоците на банката која ги презема работите со влоговите во банка од банката во стечај.
(3) Побарувањата на Фондот за осигурување на депозити по основ на исплати на осигурени депозити се исплаќаат пред побарувањата на останатите доверители (оспорен став).“

Аргументот на мнозинството судии дека „Поаѓајќи од заштитата на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните, законодавецот има уставен основ за законско нормирање на Фондот за осигурување на депозити како државен инструмент во банкарскиот сектор кој е дел од обезбедувањето на сигурност и стабилност во банкарскиот систем што е јавен интерес. Поради тоа и финансиските средства на Фондот се со закон заштитени како што е тоа уредено со оспорената одредба од ставот 3 на членот 163 од Законот за банки. Од овој аспект на анализата, овој суд не може уставно-правно да ја проблематизира оспорената одредба од Законот како несогласна со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата”, е неоснован.

Неспорно е дека законодавецот имал легитимна цел и општествена оправданост за соодветно законско нормирање на Фондот како државен инструмент во банкарскиот сектор кој е дел од обезбедувањето на сигурност и стабилност во банкарскиот систем што е јавен интерес. Легитимната цел претставува заштитата на сопственоста на штедачите (до одреден гарантиран износ) и генерирање на сигурност и стабилност во банкарскиот систем. Општествената оправданост произлегува од реалната состојба во општеството соочено со повеќе случаи на паѓање на банки во стечај. Неспорен факт е дека законодавецот има уставно овластување и уставен основ да ги нормира во законско решение горе наведените приоритети, како што тоа впрочем го има сторено со оспорениот член 163 став 3 од Законот за банки. Но, таквото уставно овластување и основ, освен во формалната смисла, налага законското нормирање во неговата матерјална суштинска природа да биде во рамките на Уставот и во согласност со неговите темелни вредности, начела и гаранции, што во случајот со оспорениот член 163 став 3, по мое мислење, не може да стане збор бидејќи истиот излегува од уставната рамка, и ги повредува нејзините највисоки вредности. Мнозинството судии не го зема предвид фактот дека правдата и правичноста се конститутивни принципи на правото. Доколку правната природа на општествените односи и нормите со кои тие се уредени ги немаат во себе овие конститутивни принципи, тогаш не можеме да зборуваме за владеењето на правото во неговата суштинска смисла. Оспорената одредба од член 163 став 3 од Законот за банки, според мене не ги задоволува и не е во согласност со овие принципи. Ниту е праведна ниту е правична. Уште повеќе, начелото на правна сигурност, мнозинството судии го толкува на начин што уставно го оправдува основот, начинот на кој е уредена оспорената одредба односно начинот на кој се заштитуваат средствата на Фондот, без притоа да анализира дека правната сигурност како начело, владеењето на правото како највисока вредност, се однесуваат, ги штитат и има подеднаква вредност и интензитет за граѓаните со депозити над 30.000 евра и на правните субјекти доверители, а не само за Фондот. Оправдувањето на начинот на кој се заштитени средствата на Фондот и причините за таквата заштита со предимство при наплатата во однос на сите останати доверители, со повикувањето на мнозинството судии на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните, е неосновано. Темелна вредност на нашиот уставен поредок е и правната заштита на сопственоста и Уставот дава гаранции на сопственоста. За мене е неприфатливо правото на Фондот на побарување, заштитата на неговите средства на неговата сопственост со приоритет над сите останати, да биде посилно од сопственичките права на штедачите. Правото на сопственост на штедачите со депозити над 30.000 евра, на правните субјекти, исто така како и средствата на Фондот, подлежат на ваква уставна гаранција. Но, во овој случај произлегува дека темелната вредност на правната заштита на сопственоста и уставната гаранција на сопственоста важи само за Фондот.

Во конкретниот случај, според мене се повредуваат и други базични начела, односно во законското решение кое е оспорено отсуствуваат пропорционалноста, сразмерноста. Доколку законодавецот имал легитимна цел и општествена оправданост, кои претставуваат приоритети за нормирање на законското решение од членот 163 став 3 според кое Фондот ги наплаќа своите побарувања пред сите останати доверители, дилемата која се отвора е дали со мерките кои ги преземал за остварувањето на тие приоритети успеал да се вклопи и да ја постигне легитимната цел? Дали со законското решение кое на Фондот му дава предимство во наплатата на побарувањата во однос на сите останати доверители во случај на стечај на банка, се задоволува начелото на пропорционалност? Доколку пропорционалноста и сразмерноста претставуваат мерки за остварување на приоритетите односно на легитимната цел – заштита на правото на сопственост и сигурност, стабилност и доверба во банкарскиот систем, одговорот е не. Предимството на Фондот уредено во оспорениот член, ја заштитува само неговата сопственост додека сопственоста на сите останати доверители е доведена во прашање. Со самиот тој факт, не се постигнува ниту легитимната цел, сигурност, стабилност и доверба во банкарскиот систем.

Не се согласувам со аргументот на мнозинството судии изнесено во расправата, дека Фондот има специфичен статус и ако нема предимство во наплатата ќе се доведе под прашање довербата и стабилноста на банкарскиот систем. Законот на Фондот му дал основ да располага со најмалку 4% од вкупните депозити во државата во секој момент. Што значи дека тој може, односно не постои никакво законско ограничување висината на средствата да ги доведе до 20% па и повеќе. Специфичната положба на Фондот како субјект може да се апсолвира и преку ваквите законски можности и основи кои му ги доделил законодавецот (наместо специфичната положба на Фондот да се користи како аргумент за предимство при наплатата). Во тој контекст се поставува прашањето зошто Фондот со цел да ја исполни легитимната цел, смислата на неговото основање и постоење, да дава сигурност и доверба во банкарскиот систем, не ги довел средствата од наплата на премии за осигурување на многу повисоко ниво од сегашното? Како резултат на овој факт, легитимни се прашањата зошто Фондот континуирано ја намалува каматната стапка на премиите што ги наплаќа, од 0,7% кој е законскиот максимум, па ги намалил на 0,5% и сега во моментот наплаќа 0,25% на вкупните депозити во банките и штедилниците, годишно. Разликата од законскиот максимум и моменталниот износ на премии за осигурување на депозитите се сериозни средства коишто остануваат на сметките на банките и штедилниците, наместо да се влеваат во Фондот и тој на кредибилен начин да ја гарантира сигурноста во банкарскиот сектор. Доколку штедачите бидат обесштетени во целост, сите, тие утре повторно ќе бидат штедачи во некоја банка, на нивните штедни влогови Фондот повторно ќе наплаќа премии за осигурување, што значи дека повторно ќе собира пари за идни несакани ситуации. Фондот ја црпи својата сила од депозитите на депонентите.

Сите овие аргументи се во насока на моето несогласување на Фондот да му се додели и признае специфична правна положба vis a vis сите други. Да заклучам, мнозинството судии неосновано, без доволно аргументи уставно ја оправда специфичната положба на Фондот од која и произлегува начинот на кој се заштитени средствата на Фондот (со предимство при наплатата во однос на сите останати доверители), како и причините за таквата заштита, без притоа да даде аргументи дали таквата положба го повредува член 55 од Уставот, според кој Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот.

Неприфатлив и ирелевантен за уставно-судска оцена на оспорената одредба според мене е и аргументот на мнозинството судии дека „Ова и од аспект дека во Република Северна Македонија моделот на националниот систем на осигурување на депозити во банкарскиот сектор е базиран на принципот на покривање на депозитите од страна на банката и Фондот, кој опфаќа и информираност на депонентите при склучување на договорите за депозит со што се подобрува свесноста за тоа што да се очекува во услови на пропаѓање на банката во која се вложуваат средствата”. Мнозинството судии овој аргумент го користеше за да на одреден начин го оправдаат ризикот што постои и за кој треба да постои свест кај граѓаните кои вложуваат средства во банките повисок од износот којшто е гарантиран од Фондот во случај на пропаѓање на банката. Сметам дека не може ризикот во непосакуван настан како што е стечај на банка, да падне целосно на товарот на штедачите и на правните субјекти. Фондот функционира на принципите на осигурителна компанија и тој треба да биде свесен за ризиците врзани со начинот на работа и уште повеќе врзани со начинот на функционирање на регулаторот во оваа област, Народната банка.

Според мене, наодот на мнозинството дека „Од анализата на одредбите од Законот за банки, а имајќи го предвид Законот за Фондот за осигурување на депозити кои се во корелација по однос на предметната комплексна материја, неспорно произлегува дека законодавецот уредил еднаков правен режим кој се однесува подеднакво за сите субјекти во правото по ист основ, во случајов по основ на осигурани банкарски депозити на физички лица и нивно обесштетување преку Фондот до износ од 30 000 евра”, е неоснован. Доколку, во толкувањето на оспорената одредба се пристапи рестриктивно, може да се тврди дека истата создава еднаков правен режим кој се однесува подеднакво за сите субјекти во правото по ист основ. Односно може да се прифати дека субјектите во конкретниот случај се еднакви пред законот. Но, мнозинството пропушти да одговори на дилемата, дали сите субјекти се еднакви и пред Уставот? Мое мислење е дека со начинот на кој е уредена оспорената одредба, ако се имаат во предвид целината на темелните вредности, начела и уставни гаранции, истата има повеќе димензионална повреда на еднаквоста како уставно начело. Првата е нееднаквоста на Фондот во однос на сите други доверители поради приоритетот што му се дава на Фондот при наплатата на побарувањата на Фондот пред останатите доверители. Втората димензија е нееднаквоста помеѓу физичките лица со депозити до 30.000 евра и тие со депозити над 30.000 евра. Третата димензија на нееднаквоста е помеѓу Фондот, физичките лица до 30.000 евра и правните лица.

Понатаму, ставот на мнозинството судии дека „Законското лимитирање на осигурување на депозитите во облик кој не ги опфаќа депозитите на правните лица и други депоненти е прашање кое е во доменот на тоа дека уставно-правно се оценува она што е содржано во законот, а не и тоа што не е регулирано во правниот поредок на начин како тоа се приговара со иницијативата. Имено, во националната законодавна политика, од уставно-правен аспект, Уставниот суд ја цени содржината на одредбите од закон, а не и тоа што не е, а требало да биде содржано како што во случајов се приговара во иницијативата, меѓутоа ова битно прашање секако заслужува законско нормирање во правниот поредок на нашата земја од страна на законодавецот адекватно на правото во Европската Унија”, е исправен само во делот дека Уставниот суд ја цени содржината на одредбите од закон, а не и тоа што не е, а требало да биде содржано. Но, содржината на оспорената одредба којашто се цени со начинот на кој е уредена ги става во нееднаква положба правните лица и граѓаните со депозити над 30.000 евра во однос на Фондот, а со тоа прави повреда на членот 9 од Уставот. И мнозинството судии смета дека станува збор за битно прашање коешто заслужува законско нормирање адекватно на правото на ЕУ, но сепак пропушти да утврди повреда на Уставот.

Мнозинството судии во своите анализи и толкувања пропушти, поточно воопшто не се осврна на наводите од иницијативата за повреда на уште една темелна вредност на уставниот поредок – социјалната правда и солидарноста. Фондот функционира на принципот на солидарност. Сите банки и штедилници по закон плаќаат премија од 0,7% на вкупните депозити годишно. Значи сите членки на фондот се солидарни. Солидарни се и штедачите со депозити над 30.000 евра, но во случај на стечај, солидарноста е еднонасочна. Фондот приоритетно си ги наплаќа побарувањата, штедачите со депозити до 30.000 евра ќе бидат обесштетени, а оние со над 30.000 и правните лица, за нив не важи принципот на солидарност. Односно една од највисоките темелните вредности на Уставот, солидарноста, прокламирана како принцип, и по опфат и по интензитет, преку Фондот се девалвира. Солидарноста како темелна вредност може и поинаку да ја гледаме. Зошто Фондот да биде прв во редот за наплата? Зошто да не биде последен? Дали на тој начин тој ќе ја исполни целта на своето постоење, да внесува доверба и стабилност во банкарскиот систем. Може да се постави и поинаку прашањето. Зошто Фондот воопшто да побарува? Уште повеќе што Фондот со првенството за наплата на побарувањата, всушност наплаќа двапати. Тој со години, од кога се на сила законските одредби наплаќа премии за осигурување од банката којашто паднала во стечај, што значи дека веќе има наплатено извесна сума на име премии за осигурување, и наместо да се одземе тој износ, што го наплатил од банката во стечај, Фондот го побарува со предимство целиот износ кој го исплатил на штедачите со депозити до 30.000 евра.

Со вака уредената привилегирана положба на Фондот, во суштина, тој наместо да влева доверба и сигурност во банкарскиот систем, што му е и основна цел, тој генерира недоверба и нестабилност.

Мој став е дека Уставниот суд, во толкувањето на одредени уставни норми, секогаш треба да пристапува низ призмата на целовитост на Уставот, и толкувањето мора да биде во согласност и во светлина на највисоките уставни вредности, начела и гаранции. За мене не постои дилема дека повеќе уставни вредности, начела и гаранции се повредени со начинот како е уредена оспорената одредба. Согласно членот 9 од Уставот „граѓаните пред Уставот и законите се еднакви“. Во конкретниот случај со оспорената одредба граѓаните не се еднакви пред Уставот.

Поради наведеното, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на член 163 став 3 од Законот за банки и темелно, суштински, во светлина на највисоките вредности, начела и уставни гаранции да ги испита горенаведените сомнежи во поглед на неговата уставна втемеленост.

Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски

Решение У.бр.299/2020