Издвоено мислење

Издвоено мислење по предметот У.бр.51/2020

Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија бр.202/2019 и 256/2020), по моето гласање против Решението У.бр.51/2020 година од 26 јануари 2021 година, го издвојувам следното

И З Д В О Е Н О  М И С Л Е Њ Е

I.

Не се согласувам со ставот на мнозинството дека во овој предмет не постојат основи за поведување постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од Законот за урбанистичко планирање.

Напротив, сметам дека постојат сериозни сомнежи на нивната уставност што подолу детално ќе биде образложено.

Сепак, пред анализата, појдовно е правилно да се изложи содржината на оспорените одредби.

Овие одредби се дел од членот 23 систематизиран во подглавата 12. „Важење на урбанистички планови и нивна суспензија“ која е дел од главата II од Законот за урбанистичко планирање, насловена „Урбанистички планови“.

Аналитички, ставот 5 од членот 23 од Законот може да се подели на два дела каде најпрвин, во еден дел се предвидува суспендирање на урбанистички план од член 10 став 1 точки 1-5 од овој закон, негов дел или планска одредба од донесувачот на планот.

Во однос на ова, треба да се укаже дека станува збор за следните видови планови: генерален урбанистички план; детален урбанистички план; урбанистички план за село; урбанистички план за вон населено место; и урбанистички план за подрачја и градби од државно значење, каде согласно ставот 2 од член 10 од Законот за урбанистичко планирање, првите четири планови се од локално значење, а петтиот од државно значење.

Кои се донесувачите на овие планови, исто така се определува со член 20 од овој закон. Советот на градот Скопје донесува генерален урбанистички план на градот Скопје (став 1). Советот на општина во градот Скопје донесува: детален урбанистички план; урбанистички план за село; и урбанистички план вон населено место (став 2). Советот на општина со седиште во град донесува: генерален урбанистички план; детален урбанистички план; урбанистички план за село; и урбанистички план вон населено место (став 3). Советот на општина со седиште во село донесува: урбанистички донесува: урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место (став 4). Владата на Република Северна Македонија донесува урбанистички план за подрачја и градби од државно значење согласно со постапка утврдена во членот 30 од овој закон (став 5).

Согласно ставот 6 од овој член, органите надлежни за донесување на урбанистички планови од ставови 1, 2, 3, 4 и 5 од овој член, се надлежни за нивно изменување и дополнување, како и спроведување и следење на спроведувањето.

Понатаму, вториот дел од ставот 5 од членот 23 од Законот, ги предвидува причините поради кои претходно наведените планови, нивни делови или планска одредба може да се суспендираат од нивните доносители: доколку се докаже несомнена штета по јавниот интерес што е воочена во текот на спроведувањето на планот, која би се зголемувала со неговото спроведување, а произлегува од неговата спротивставеност со Законот и прописите донесени врз основа на него, поради неговата неусогласеност со планови од повисоко ниво или поради плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување.

Доколку, се расчлени ова, произлегува дека предуслов за суспендирањето на примената на плановите е докажувањето несомнена штета по јавниот интерес што била воочена во текот на спроведувањето на планот, а која би се зголемувала со неговото спроведување.

Основите пак, за постоење на ваква штета на јавниот интерес се три: спротивставеноста на планот којшто се суспендира со законот и прописите донесени врз основа на него; поради неговата неусогласеност со планови од повисоко ниво; или поради плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување.

Понатаму, во ставот 6 од истиот член е уредена постапката за суспендирање на примената на планот. Така, за суспендирање на планот, неговиот донесувач донесува посебна одлука која се донесува врз основа на стручен елаборат за суспензија изработен од комисијата за урбанизам од членот 38 од овој закон и претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот за чие издавање е предвиден рок од 15 работни дена од приемот на стручниот елаборат и барањето за мислење.

Согласно ставот 7 од истиот член, одлуката за суспендирање е на сила до донесувањето на измени и/или дополнувања на суспендираниот урбанистички план, негови делови или плански одредби, со коишто ќе се надминат и отстранат недостатоците што биле основ за суспензијата. Притоа, предвидени се два различни рокови за тоа до кога оваа одлука може да биде во сила: (1) не подолго од шест месеци за поединечни делови од урбанистички план или одредени плански одредби и (2) една година за целиот плански опфат на урбанистичкиот план.

Ставот 8 од членот 23 од Законот е поврзан со претходниот став 6 од истиот член и се однесува на условите под кои може да се донесе одлука за суспензија. Според овој став, истата не може да се донесе ако донесувачот на планот истовремено не донесе донесе одлука за отпочнување на постапката за донесување на нов урбанистички план или на измени и дополнувања на урбанистичкиот план од ставот 7 на овој член, со цел отстранување на одредбите од ставот 5 на овој член за кои е докажана штета по јавниот интерес.

На крајот, со ставот 9 од членот 23 од Законот за урбанистичко планирање, се уредени последиците по истекувањето на роковите од ставот 7 од овој член и неисполнувањето на условот од ставот 8 на овој член. Имено, суспендираниот урбанистички план, неговите делови или плански одредби продолжуваат да се спроведуваат, при што штетите што настанале од суспендирањето на планот како и од неотстранувањето на недостатоците на урбанистичкиот план од ставот 5 од овој член, ги сносат единиците на локалната самоуправа за урбанистичките планови од локално значење и Владата на Република Северна Македонија за урбанистичките планови од државно значење.

II.

Според мене, основното прашање коешто го покренуваат оспорените одредби од Законот за урбанистичко планирање е дали предвиденото суспендирање на применувањето на еден пропис (каде секако спаѓаат урбанистичките планови) и тоа откако претходно влегол во сила и отпочнала неговата примена е во согласност со темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Притоа, во однос на ова, ирелевантно е дали за потоа се предвидува да продолжи примената на истиот тој пропис како што предвидуваат оспорените одредби, доколку се исполнат одредени услови.

Мојот одговор на ова е негативен и во овој дел ќе ги образложам причините за овој мој став.

Во член 52 став 1 од Уставот е предвидено дека законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Притоа, влегувањето во сила е предусловено со нивно претходно објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Во однос на општините, член 7 став 3 од Законот за локалната самоуправа, предвидува дека нивните прописи се објавуваат пред да влезат во сила.

Уставниот институт – влегување во сила на законите и прописите има три елементи коишто настануваат во истиот тој момент: 1. должност за негово применување од страна на државните органи и другите носители на јавни овластувања за кои законот или прописот предвидел дека се надлежни за неговото спроведување; 2. обврска за почитување од страна на оние на кои се однесува (адресати) на начин што ќе го усогласат своето однесување со новите норми или во спротивно ќе постои нивна одговорност; и 3. можност правните субјекти да се стекнат со одредени права врз основа на истиот тој закон или пропис.

Во секој случај, станува збор за единство на трите елементи коишто мора да бидат остварени за време на важењето на прописот, а во спротивно не може да стане збор за владеење на правото.

Без остварување на елементот – спроведување на законите или прописите, значи дека оние што не го почитуваат, не ги исполнуваат обврските коишто ги предвидел доносителот на законот, односно прописот и нема да сносат соодветна одговорност, а што во крајна смисла значи дека државата не ја остварува својата улога на суверена власт на одредена територија. Од друга страна, за субјектите за кои била предвидена можност за стекнување на одредени права, ќе бидат спречени во тоа, иако државата им ја признала таа можност преку самиот закон, односно пропис.

Исто така, на донесувањето на секој закон или пропис претходи одредена постапка во која доносителот има можност да разгледа повеќе аспекти од донесувањето на истиот тој акт: основот за неговото донесување; причините и потребата за негово донесување; обврските за органите и адресатите кои ќе ги произведе, евентуалните буџетски импликации итн. Смислата на оваа постапка е да се даде можност на доносителот да ги разгледа сите аспекти од донесувањето на истиот тој акт, бидејќи со неговото влегување во сила настапуваат елементите за кои зборував погоре.

Откако ќе се донесе законот или прописот и влезе во сила, треба да се применува и создава права и обврски на неодредено време што е во согласност со владеењето на правото. Начелно, во завршната одредба на секој закон, односно пропис стои само од кој момент истиот влегува во сила, а неговото важење е условено само со донесување нов закон или пропис кој ќе го замени претходниот во предметот на уредување или едноставно ќе предвиди дека претходниот закон или пропис престанува да важи. Неспорно, постојат закони и прописи во чии завршни одредби се предвидува моментот до кога би важеле. Меѓутоа, тоа се само исклучоци од претходното општо правило за што секогаш треба да има соодветно образложение во рамките на постапката за нивно донесување и ваквиот исклучок има оправдување токму во насока на обезбедување на владеењето на правото.

Наспроти сето ова, законодавецот со оспорените одредби предвидел урбанистичките планови како еден вид прописи, во одреден период од нивното важење, одредени нивни делови или планска одредба, да не се применуваат откако претходно влегле во сила.

Морам да нагласам, дека во овој дел не го оспорувам фактот што со истите одредби, истовремено се предвидени и одредени услови и постапка која треба да се спроведе пред да се донесе ваква одлука, за што ќе се осврнам подолу. Меѓутоа, како што укажав на почетокот, појдовно е да се одговори дали воопшто ова законско решение има уставно-правно оправдување.

Горното образложение, укажува на тоа дека ова е неуставно решение, односно дека не постои уставен основ и оправдување да се суспендира еден пропис за време на неговото важење. Не само што не постои уставен основ за ова, туку ова е директно насочено против остварувањето на правата предвидени со истиот тој пропис, што е исто така елемент што произлегува од важењето на секој пропис (и закон, се разбира).

Конкретно, со донесувањето на урбанистичките планови, одредени правни субјекти се стекнуваат со право да можат да градат на градежните парцели опфатени со истиот план. За да го остварат ова нивно право потребно е да се спроведе постапка предвидена со закон, во која согласно условите од соодветниот план се дава одобрување за градење, што е всушност остварување на самото право.

Со оспорените одредби, доносителот на прописот практично се иззема од постапување согласно прописот кој самиот го донел и го оневозможува субјектот кој се стекнал со одредени права со истиот тој пропис да не може да ги оствари.

III.

Иако од погоре јасно произлегува неуставноста на суспендирањето на примената која ја предвидуваат оспорените одредби, во овој дел ќе се осврнам на причините поради кои предвидените планови, нивни делови или планска одредба се суспендираат од нивните доносители согласно ставот 5 од членот 23 од Законот за урбанистичко планирање.

Имено, покрај самото суспендирање на примената кое според мене е неуставно, законодавецот со овие одредби предвидел постапка и услови чија уставност исто така може да се доведе под сомнение.

Би започнал со тоа што со овие одредби, директно му се наложува на доносителот на планот како да одлучи во случаите предвидени со овие одредби и исполнувањето на предвидените услови. Имено, овие одредби не даваат можност на доносителот на актот да донесе одлука за суспендирање на план, негов дел или планска одредба, туку дикцијата на ставот 5 и ставот 6 укажуваат на тоа дека по сила на закон треба да се донесе ваква одлука.

Со оглед дека најголемиот број на вакви одлуки треба да ги донесуваат советите на општините и Градот Скопје, неминовно се поставува прашањето: дали е во согласност со член 114 став 1 и точка 1 од Амандманот XVII на нашиот Устав, со закон да му се наложува како да одлучи претставнички органи на граѓаните какви што се советите на општините и Градот Скопје преку кои се остварува нивната волја на локално ниво. Инаку и Законот за локалната самоуправа го афирмира начелото на самостојност и независност при одлучувањето на членовите на советите на општините. Така, согласно член 35 став 2 од овој закон, членовите на советот ги претставуваат граѓаните и во советот одлучуваат по свое уверување.

На ваков начин, се суспендира целокупната постапка за донесување на прописи која согласно Законот за локалната самоуправа се регулира со статутите на општините и Градот Скопје. Исто така, се загрозува нивниот уставен статус, а самото претставничко тело се става пред „свршен чин“ каде различните мислења на членовите на советите и дебатите се неважни, туку по сила на закон мора да гласаат како што одлучил законодавецот и тоа врз основа на стручен елаборат на комисијата за урбанизам од членот 38 од овој закон и мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работитеод областа на уредување на просторот. Последните се пак, тие кои ја оценуваат спротивставеноста на планот којшто се суспендира со законот и прописите донесени врз основа на него; неговата неусогласеност со планови од повисоко ниво; или планските решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување, а претставничкиот орган треба само да го верификува ова, без да може да гласа поинаку.

Уште повеќе, со оспорениот став 8 од членот 23 од Законот за урбанистичко планирање, советот на општината, односно Градот Скопје законски е задолжен (!) во случајот кога ќе донесе одлука за суспендирање, истовремено да донесе и одлука за отпочнување на постапка за донесување нов урбанистички план или за измени и дополнувања на планот, што повторно значи загрозување на самостојноста на општинските претставнички органи на граѓаните.

На ваков начин, на оваа комисија и на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот им се доделени такви овластувања кои се надлежност на други органи, почнувајќи од можноста за оценување за „спротиставеноста“ на планот кој се суспендира со законот и прописите донесени врз основа на него, како и тоа да оценуваат дали советот на општината или Градот Скопје не ги воочиле штетните последици по јавниот интерес во постапката за донесување на планот во смисла на оспорениот став 5 од членот 23 од Законот за урбанистичко планирање и на тој начин да вршат надзор над нивната работа.

На крајот, сметам дека апсолутно не е во согласност со темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото, преку еден вид на правен акт – одлука да се суспендира друг вид на правен акт, во случајот урбанистички план, негов дел или планска одредба. По аналогија, кај законите, ова би значело дека Собранието може со акт различен од закон, да ја суспендира примената на истиот тој закон, иако нема иста правна сила и правен карактер.

Претседател на Уставниот суд
на Република Северна Македонија,

Сали Мурати

Решение У.бр.51/2020