Решение У.бр.51/2020

У.бр.51/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019) на седниците одржани на 09.12.2020 година и 26.01.2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 23 ставови 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот за урбанистичко планирање (“Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020).

2. Иван Колевски од Битола, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 23 ставови 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Подносителот на иницијативата го објаснува „текот на настаните“ којшто претходел на донесувањето на оспорената законска одредба со посебен осврт на постапувањето на Уставниот суд во врска со донесените одлуки на Советот на Општина Центар за запирање на спроведувањето на одделни детални урбанистички планови.

Според подносителот заради наведените, но и други причини бил направен обид можноста за „мораториум“ или суспензија на урбанистичките планови соодветно законски да се регулира. Притоа во продолжение на иницијативата се прави и анализа на актуелното и оспорено законско решение со заклучок дека тоа претставува „озаконување“ на можноста да се суспендираат урбанистичките планови.

Меѓутоа, ваквото законско решение не било во согласност со Уставот и Законот за локалната самоуправа, како и со начелото на поделба на власта и принципот на правна сигурност.

Според Амандманот XVII на Уставот одлучувањето за прашањата од урбанизмот, односно урбанистичкото планирање било доверено на единиците на локалната самоуправа, а плановите, во форма на одлуки, односно општи подзаконски акти ги носеле советите на општините што било нормирано во членот 62 од Законот за локалната самоуправа.

Тоа значело дека по донесување и објавување на одлука за определен урбанистички план истиот ќе биде во сила се до донесување на друга одлука со која планот се изменува или пак се носи нов план на негово место. Но, во Законот за локалната самоуправа не била предвидена можност во текот на примената на одлуката за урбанистички план истата да биде „суспендирана“ за одреден временски период и тоа од страна на самиот орган кој ја донел.

Во наведениот закон постоела можност градоначалникот да може да го запре објавувањето на актот, но ако истиот акт советот го потврди на градоначалникот му останувала можност да поведе постапка пред Уставниот суд. Притоа при вршење на надзор на законитоста на прописите на општината Министерството за локална самоуправа било овластено да носи решенија за запирање на примена на прописите, доколку оцени дека не се во согласност со Уставот и законите, но било должно да поведе постапка пред Уставниот суд. Во двата случаи одлуката за необјавување или пак запирање на примената се носела од страна на орган различен од органот кој го донел спорниот пропис, но уште позначајно било тоа што крајната одлука дали тој пропис е во согласност со Уставот и законите ја носел Уставниот суд.

Оттаму, не постоело овластување на советот на општината да суспендира од примена пропис којшто го донел, имајќи предвид дека неговите уставни и законски овластувања опфаќале само право да донесе и измени пропис. Исто така, оцената дали урбанистичкиот план е во спротивност со Уставот и закон можел да ја врши Уставниот суд, вклучувајќи го и правото да запре од извршување одделен пропис, но тоа не можел да го прави советот на општината којшто го носел таквиот план. Ова се однесувало и на оцената дали спроведувањето на определен урбанистички план е на несомнена штета по јавниот интерес, со оглед дека при донесувањето на планот јавниот интерес бил определен во Законот за урбанистичко планирање, па оцената и во овој случај единствено му припаѓала на Уставниот суд.

Незаконитоста на самата постапка за суспендирање на урбанистичките планови се согледувала во фактот што за донесување на ваква одлука било потребно претходно да се добие мислење од министерот за транспорт и врски, без да се прецизира во Законот што треба да содржи мислењето, но се претпоставувало дека „во најмала рака“ требало да се однесува на согласување со утврдените незаконитости или утврдена штета по јавниот интерес. Меѓутоа требало да се има предвид дека токму Министерството за транспорт и врски давало согласност на изготвениот предлог план со кој се потврдувало дека е изготвен согласно со Законот за урбанистичко планирање, како и тоа дека постапката била во целост почитувана. Оттаму се доведувало во состојба да органот којшто претходно веќе го одобрил урбанистичкиот план ќе требало да даде мислење со кое би се согласил со суспензијата на веќе донесениот план. Ова дотолку повеќе што надлежноста за одлучување за уставност и законитост му припаѓала исклучиво на Уставниот суд со што се прекршувало и начелото на поделба на државната власт согласно членот 8 од Уставот и се повредувало начелото на правна сигурност. Ова бидејќи се воспоставувала можност самите законодавни и извршни органи да одлучуваат за уставноста и законитоста, како и да суспендираат акти што самите претходно ги донеле.

При донесување на својата одлука Судот требало да има предвид дека истата би претставувала правен преседан кој понатаму би се применувал и по однос на сите други прописи кои советите на општините биле овластени да ги донесуваат согласно член 62 став 1 од Законот за локалната самоуправа. Односно, доколку Судот оцени дека правото на суспензија е уставно и законито тоа ќе значело дека повеќе немало да има потреба од функционирање на Уставниот суд за акти донесени од законодавните органи, за кои мислење дала извршната власт. Ако се одело и чекор понатаму, по аналогија, тоа би важело и за законите и актите што ги носи и Собранието на Република Северна Македонија што би бил дополнителен аргумент за непостоење на Уставниот суд.

3. Судот на седницата, утврди дека според член 23 став 5 од Законот за урбанистичко планирање, урбанистички план од член 10 став 1 точките 1, 2, 3, 4 и 5 негов дел или планска одредба се суспендира од применување од страна на донесувачот на планот, доколку се докаже несомнена штета по јавниот интерес што е воочена во текот на спроведувањето на планот, која би се зголемувала со неговото спроведување, а произлегува од неговата спротивставеност со законот и прописите донесени врз основа на него, поради неговата неусогласеност со планови од повисоко ниво или поради плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување.

Според член 23 став 6 од Законот, донесувачот на планот, одлуката за суспензија ја донесува врз основа на стручен елаборат за суспензија на применувањето на урбанистичкиот план, негови делови или плански одредби, изработен од комисијата за урбанизам од членот 38 од овој закон, а по претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, кое се издава во рок од 15 работни дена по приемот на стручниот елаборат и барањето за мислење.

Во член 23 став 7 од Законот е определено дека, одлуката од ставот 6 на овој член е на сила до донесувањето на измени и/или дополнувања на суспендираниот урбанистички план, негови делови или плански одредби, со коишто ќе се надминат и отстранат недостатоците што биле основ за суспензијата, но не подолго од шест месеци за поединечни делови од урбанистички план или одредени плански одредби и една година за целиот плански опфат на урбанистичкиот план.

Според член 23 став 8 од Законот, одлуката од ставот 6 на овој член не може да се донесе доколку донесувачот истовремено не донесе одлука за отпочнување на постапката за донесување на нов урбанистички план или на измени и дополнувања на урбанистичкиот план од ставот 7 на овој член, со цел отстранување на одредбите од ставот 5 на овој член за кои е докажана штета по јавниот интерес.

Според член 23 став 9 од Законот, по истекот на роковите од ставот 7 и неисполнувањето на условот од ставот 8 на овој член, суспендираниот урбанистички план, неговите делови или плански одредби продолжуваат да се спроведуваат, при што штетите што настанале од суспендирањето на планот како и од неотстранувањето на недостатоците на урбанистичкиот план од ставот 5 од овој член, ги сноси единицата на локалната самоуправа за урбанистичките планови од локално значење и Владата на Република Северна Македонија за урбанистичките планови од државно значење.

4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се едни од темелните вредности на уставниот поредок.

Според точката 1 на Амандманот XVII на Уставот, со кој се заменува ставот 1 од членот 115 од Уставот во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучување за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според точка 2 на Амандманот XVII со кој се заменува ставот 2 на членот 117 од Уставот во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за Градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Во ставот 3 од членот 115 од Уставот е определено дека, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.

Членот 62 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002) е со насов: „Прописи на Советот“. Според ставот 1 од овој член од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон. Прописите се донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот, доколку поинаку не е определено со овој или друг закон (став 2). Прописите за чие извршување се потребни финансиски средства мораат да содржат и одредби со кои се утврдуваат изворите и висината на средствата за нивно извршување (став 3). Прописите се објавуваат во службениот гласник на општината најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување (став 4). Прописите од ставот 1 на овој член влегуваат во сила осмиот ден од денот на објавувањето, доколку со статутот поинаку не е определено (став 5). Општината води збирка на објавените прописи, која е достапна на општ увид (став 6).

Според член 10 став 1 од Законот за урбанистичко планирање во зависност од опфатот на урбанистичкото планирање, како и од тоа дали предметот на планирањето е од државно или од локално значење, се донесуваат следниве урбанистички планови:

1. Генерален урбанистички план;
2. Детален урбанистички план;
3. Урбанистички план за село;
4. Урбанистички план за вон населено место и
5. Урбанистички план за подрачја и градби од државно значење.

Од анализата на оспорената одредба произлегува дека урбанистичките планови означени во горецитираната одредба, нивни делови или плански одредби се суспендираат од применување од страна на доносителот на планот, доколку:
-во текот на спроведување на планот се воочи и докаже несомнена штета по јавниот интерес, која штета би се зголемувала со натамошното спроведување на планот и која штета произлегува од спротивставеноста на планот со законот и прописите;
-планот е неусогласен со плановите од повисоко ниво
-или планот содржи плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување.

Основа за донесување на одлука за суспензија е изготвен стручен елаборат изработен од комисијата за урбанизам од членот 38 од Законот (општинска комисија) и претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.

Доколку одлуката за суспензија се однесува на целиот плански опфат на урбанистичкиот план истата е на сила до една година сметано од донесување на одлуката за суспензија. Доколку супсензијата се однесува на делови од планот или плански одредби суспензијата е на сила не подолго од шест месеци. Во двата случаи се преземаат дејствија за надминување и отстранување на недостатоците што биле основ за суспензија, а вака донесените одлуки се на сила до истекот на роковите, но не подолго и од донесување на измени или дополнувања на суспендираниот урбанистички план.

Одлуката за суспензија се носи заедно со одлука за отпочнување на постапка за донесување на нов урбанистички план со цел отстранување на штетата докажана по однос на јавниот интерес.

Во случај да не се запази рокот од шест месеци, односно една година и не се донесе нов урбанистички план кога таа постапка започнала, законодавецот предвидел суспендираниот урбанистички план, негови делови или плански одредби да продолжат да се спроведуваат. Притоа штетите настанати од суспензијата или неотстранување на воочените недостатоци на урбанистичкиот план ги сноси единицата на локалната самоуправа за плановите од локално значење односно Владата за плановите од државно значење.

Ваквото законско решение доаѓа како резултат на констатацијата на овој суд во постапката по предметот У.бр.28/2009 дека надлежноста на советите на општините со своја одлука да го запрат спроведувањето на деталните урбанистички планови коишто ги донеле во законска постапка и кои до донесувањето на оспорената одлука се спроведувале не е никаде законски уредена.

Оттаму, во оспорената законска одредба законодавецот го уредува прашањето за можна суспензија на веќе донесен урбанистички план, негов дел или пак плански одредби доколку се исполнат одредени предуслови и тоа во строго пропишана постапка. Предвидувањето за исплата на штета од страна на единицата на локална самоуправа или пак Владата за плановите од државно значење во случај на незаконита суспензија на планот е заштитна мерка за ваков начин на постапување во спроведувањето на урбанистичкото планирање.

Притоа, според Судот, неосновано се тврди во иницијативата дека со ваквото законско уредување се воспоставувала можност самите законодавни и извршни органи да одлучуваат за уставноста и законитоста со што се одземала надлежноста на Уставниот суд да оценува уставност и законитост на ваков вид акти, бидејќи надлежноста на Уставниот суд произлегува изворно од Уставот, а дали одреден акт ќе биде предмет на уставно-судска анализа е фактичко прашање.

Наводите од иницијативата дека се повредувала поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, односно дека имало повреда на член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот не се основани од причина што надлежноста и постапувањето на единиците на локалната самоуправа (глава V од Уставот) е сосема различен сегмент од надлежноста, постапувањето, поделбата и организацијата на државната власт (законодавна, извршна и судска од глава III од Уставот).

Аргументите пак дека со оспорената законска одредба се повредувал членот 62 од Законот за локалната самоуправа претставуваат барање за меѓусебна оцена на одредби од два различни закони што согласно членот 110 од Уставот не е надлежност на Уставниот суд.

Судот оценувајќи ја оспорената одредба од аспект на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот утврди дека истата е токму во правец на заштита на владеењето на правото и правната сигурност како негов елемент од причина што со истата се дава можност за корекција на настанати грешки во планирањето, можност да се заштити јавниот интерес, усогласување со план од повисоко ниво или пак да се спречи настанување на поголема штета. Исто така, од значење е што станува збор за времена суспензија од шест месеци, односно една година со паралелен процес на ново урбанистичко планирање за корекција на воочените неправилности.

Според Судот оспорената одредба е во согласност и со Амандманот XVII на Уставот, а како за прашањето за суспензија одлучуваат советите на општините како претставници на граѓаните кои според уставната норма се овластени да одлучуваат, меѓу другото и во областите на урбанизмот и руралното планирање.

Врз основа на наведеното произлегува дека оспорената одредба е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот и Амандманот XVII на Уставот.

5.Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6.Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.51/2020
09.12.2020 год.
26.01.2021 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати

Издвоено мислење по предметот У.бр.51/2020