Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седница одржана на 8 април 2009 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уста-вноста на членот 121 став 1 алинеи 1, 2 и 5, во деловите
2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Репу-блика Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредби од Законот за градење означен во точката 1 од ова решение.
Подносителот на иницијативата наведува дека од содржината на оспорениот член 121 став 1 алинеи 1, 2 и 5 од Законот произлегувало дека сите објекти кои биле изградени без одобрение за градење, но со отстапување од одобрението за градење требало да се отстранат, односно срушат, или да се плаќаат пенали во износ од 3% месечно од пазарната вредност (член 124-а став 3 од Законот), а доколку и по истекот на три години од конечноста на решението обврзникот не ја исполнел обврската за уривање определена во решението и/или не ги плател пеналите, ќе се пристапело кон приси-лно извршување со стекнување на сопственост на земјиштето и на објектот (член 124-а став 4 од Законот).
Подносителот на иницијативата смета дека кај дивите градби или оние полузаконски градби, на пример градби со одобрение за градење кај кои било отстапено од она што било предвидено во одобрението, не станувало збор за засегнат јавен интерес, а посебно ако се градело на сопствено земјиште и ако објектот бил во согла-сност со деталниот урбанистички план.
Притоа, постоењето на неефикасните инспекциски служби или недостигот на финансиски средства за навремено рушење на дивите градби, според подносителот на иницијативата, вовело кај граѓаните чувство дека секоја градба е дозволена, односно дека тоа е „нормална работа“, што речиси сите што добиваат одобрение за градење отстапувале во дел од одобрението и граделе нешто повеќе. На тој начин се доаѓало до повратното дејство на Законот, така што ќе му се наредело на градителот отстранување на градбата, односно на нејзин дел, ако се градела или била изградена. Имало и случаи кога некој градел на „диво“ со надеж дека по некое време градбата ќе ја легализира, како што било особено во периодот пред 2005 година, кога градбата можела под одредени законски услови да се легализира.
Сега со изменетите законски одредби граѓаните што изградиле објект без одобрение требало да ја рушат или да ја дадат градбата на општината, односно на државата, бидејќи Законот со своето повратно дејство така ги опфатил и нивните градби, кои во моментот кога се градело имало закон за градба кој дозволувал да се легализира градбата. Тие кога би знаеле дека градбата треба да ја срушат или да ја дадат на општината, односно државата, а да не ја легализираат сигурно дека не би ја ни граделе. Ова дотолку повеќе што според членот 121 став 2 од Законот за сопственост и други стварни права, градителот на објектот од став 1 на овој член кој гради на свое или туѓо земјиште под услови утврдени со овој закон, можел да стекне сопственост на таков објект, односно градбата да ја легализира, доколку објектот се вклопувал во урбанистичкиот план, а градбата се потврди со одобрение за градење од надлежен орган и се запише во јавната книга за запишување на недвижностите.
Поради наведените причини, подносителот на иницијати-вата смета дека отстранувањето на градбите или нивниот премин во општинска, односно државна сопственост, можело да се однесува само на сите идни градби, а не и на оние кои биле започнати и особено не на оние кои веќе одамна биле изградени и во кои живееле семејства. На овој начин постоела правна несигурност, граѓаните се „казнувале“ со одземање на имотот, со законска одредба која не постоела кога тие граделе, а доколку постоела тие сигурно дека не би граделе, бидејќи никој не градел за да руши или за да ја даде градбата на општината, односно државата.
Врз основа на наведеното, подносителот на иницијати-вата смета дека се повредувале темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија, што се однесуваат на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста од член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 8, членот 26, членот 30, членот 35 став 1, членот 51, членот 52 став 4 и членот 54 став 1 од Уставот.
Инаку, во иницијативата се оспорува алинејата 4 на ставот 1 од членот 121 од Законот, но според изнесената содржина на оваа одредба произлегува дека всушност е оспорена алинејата 5, од каде Судот сметаше дека подносителот на иницијативата направил техничка грешка при означувањето на оспорената одредба. (во ставот 4 не е содржан оспорениот дел: „или е изградена’).
3. Судот на седницата утврди дека, според содржината на оспорениот член 121 став 1 алинеи 1, 2 и 5 од Законот, градежниот инспектор, односно овластениот градежен инспектор со решение, ќе му нареди на инвеститорот отстранување на градба, односно на нејзин дел, ако:
– се гради, или е изградена без одобрение за градење за градби од членот 50 на овој закон (алинеја 1),
– се гради, или е изградена без заверен основен проект за градби од членот 62 на овој закон (алинеја 2),
– се гради, или е изградена спротивно на одобрението за градење или заверениот основен проект (алинеја 5).
Одредбата се оспорува во деловите: „или е изградена“ алинеите 1, 2 и 5 на членот 121 став 1 од Законот.
Според оспорениот член 124-а став 1 од Законот, во решението од членот 124 на овој закон градежниот инспектор, одно-сно овластениот градежен инспектор кога ќе утврди дека градбата се гради без одобрение за градење или спротивно на одобрението за градење може да изрече забрана за отуѓување, оптоварување и располагање со земјиштето и градбaта.
Решението од ставот 1 на овој член се доставува до надлежниот орган за водење на јавната книга за запишување на пра-вата на недвижностите по што Републиката за објектите од прва и втора категорија, односно општината за објекти од трета, четврта и петта категорија се стекнува со заложно право на земјиштето и на градбата, односно на деловите кои се изградени согласно со одобре-нието за градење (став 2).
Со решението од ставот 1 на овој член истовремено се определува и задолжување за плаќање на пенали во износ од 3% месечно од пазарната вредност што за иста или слична недвижност се пресметува од страна на надлежниот орган за пресметување на даноците, сметано од денот на конечноста на решението до денот на исполнување на обврската. Пазарната вредност се определува според известието од органот надлежен за утврдување на даноците на имот. Со запишување на заложното право и изрекувањето на пеналите се одлага спроведувањето на присилното извршување на решението во рок не подолг од три години од донесувањето, определено од инспекторот (став 3).
Доколку и по истекот на три години од конечноста на решението од ставот 1 на овој член обврзникот не ја исполни обврска-та за уривање определена во истото и/или не ги плати пеналите со трошоците на Републиката за објектите од прва и втора категорија, а општините за објекти од трета, четврта и петта категорија, ќе приста-пи кон присилно извршување со стекнување на сопственост на земји-штето и на објектот-делот кој е изграден со одобрението за градење доколку таков е затекнат на начин и постапка согласно со овој закон (став 4).
Преносот на правото на сопственост на заложеното земјиште и објектот-делот кој е изграден се врши со упис на промената во јавните книги врз основа на заклучокот за извршување на инспекторот откако претходно се утврди обемот на исполнување на обврските. Заклучокот за извршување претставува и основ за промена на инвеститорот во одобрението за градење и одобрението за употреба во однос на делот од објектот кој е изграден со одобрението за градење, а е затекнат при извршувањето (став 5).
Против заклучокот од ставот 5 на овој член е дозволена посебна жалба која не го одлага присилното извршување (став 6).
По спроведеното извршување со исполнување на обврската од решението и плаќањето на пеналите престанува зало-жното право и претставува основ за бришење во Јавната книга на недвижностите (став 7).
Според оспорениот член 124-б став 1 од Законот, во решението од членот 124 на овој закон градежниот инспектор, одно-сно овластениот градежен инспектор покрај определените мерки од членот 124-а може да изрече забрана за градење и користење на објектот со затворање на градилиштето (став 1).
Забраната за градење и користење се огласува на огласна табла на органот кој ја води постапката и се објавува најма-лку во два дневни весника и во еден на јазиците на припадниците на етничките заедници и се доставува за прибележување до органот надлежен за водење на јавната книга за запишување на правата на недвижностите во соодветната општина (став 2).
Со изрекувањето на забраната изведувачот, односно имателот на објектот е обврзан да го затвори градилиштето и при-стапот во објектот на начин определен од инспекторот, во спротивно решението е основ за извршување на дејствие кое може да го изврши само должникот во постапка пред извршител согласно со Законот за извршување како и извршување заради испразнување на недвижност, ствари и лица кои ќе се затекнат во постапката на присилно извршување, по решението на градежниот инспектор, односно овла-стениот градежен инспектор, или извршување заради исполнување на дејствие кое може да го исполни трето лице наместо должникот. За пристапување кон присилно извршување инспекторот донесува заклу-чок за пристапување кон извршување против кој е дозволена посебна жалба. Жалбата не го одлага извршувањето на заклучокот. Реше-нието на инспекторот е извршна исправа (став 3).
Со решението од ставот 1 на овој член од Законот исто-времено се определува и задолжување за плаќање на пенали во износ од 3% месечно од пазарната вредност што за иста или слична недвижност ја пресметува органот надлежен за утврдување на даноците на имот, сметано од денот на конечноста на решението до денот на исполнувањето на обврската. Пазарната вредност се опре-делува според известието од органот надлежен за пресметување на данок на промет на недвижности. Со донесувањето на решението од овој член спроведувањето на присилно извршување на истото се врши во рок кој не може да биде подолг од три години од доне-сувањето на решението, определен од инспекторот (став 4).
Делот од решенијата од овој член и од членот 124-а во кој се определува обврската за плаќање на пенали претставува извршна исправа и претставува основ за намирување во постапка и на начин во согласност со Законот за извршување (став 5).
4. Според членот 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 8 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; правната заштита на сопственоста; како и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Во членот 26 став 1 од Уставот е определено дека се гарантира неповредливоста на домот. Според ставот 2 од истиот член од Уставот, правото на неповредливост на домот може да биде огра-ничено единствено со судска одлука коге е во прашање откривање или спречување на кривични дела или заштита на здравјето на луѓето.
Според членот 30 став 1 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата (став 2). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 3).
Според членот 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според членот 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.
Според членот 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Подносителот на иницијативата го оспорува делот: „или е изградена„ содржан во алинеите 1, 2 и 5 од членот 121 од Законот. Разгледувајќи ги оспорените делови како целина со одредбите во кои се содржани произлегува дека законодавецот предвидел градежниот инспектор, односно овластениот градежен инспектор со решение да му нареди на инвеститорот отстранување на градбата или нејзин дел кога ќе утврди дека се изградени без одобрение за градење, без основен проект за градби или кога се изградени спротивно на одобре-нието за градење, или заверениот основен проект. Според тоа прои-злегува дека е во прашање објект што е завршен, но неговата реализација е направена со отстапување од добиената документација или е направена без потребната документација.
Одговор на прашањето дали со оспорените делови од одредбите се предвидува повратно дејство што е понеповолно за граѓаните, во дел се добива со анализата на околноста што се сметало за нелегална градба и каков третман имала ваквата градба пред влегувањето во сила на Законот за градење и неговата измена и дополнување. Ова од причина што, согласно член 146 од Законот за градење, со денот на примена на овој закон (1 јули 2005 година) престанува да важи Законот за изградба на инвестициони објекти („Службен весник на Социјалистичка Република Македонија“ бр.15/1990 и бр.11/1991 и „Службен весник на Република Македонија“ бр.11/1994, 18/1999 и 25/1999-исправка).
Од анализата на одредбите на Законот за изградба на инвестициони објекти произлегува дека со градење на објект можело да се отпочне по обезбедување на соодветна техничка документација (членовите 14 до 16) и по добивање на одобрение за градење (членовите 18 до 21), како и тоа дека надлежната инспеција имала законско овластување да нареди уривање на објект кој се изведува или е изведен без одобрение за градење (член 39 став 1), односно на дел на објектот што отстапува од одобрението, ако дополнително не се прибави одобрение за делот што отстапува (член 39 став 2).
Според тоа за изградените бесправни, нелегални објекти и пред влегувањето во сила на Законот за градење и започнувањето на неговата примена (1 јули 2005 година) било предвидено санкци-онирање со рушење што значи дека двата закона во континуитет се занимаваат со проблематиката на бесправно изградените објекти и како реално очекувана последица од недозволеното однесување предвидуваат рушење на така изградените објекти. Имајќи предвид дека Законот за изградба на инвестиционите објекти и оспорените делови на членот 121 од Законот имаат исто правно дејство по однос на иста проблематика (изградени, а не срушени бесправни градби) произлегува дека со нив не се предвидува повратно дејство што е понеповолно за граѓаните.
Впрочем, тоа што одделни нелегални објекти подолг временски период опстојуваат како такви, според Судот, не доведува до состојба, само заради протек на време истите да добијат третман на легални, туку според позитивните прописи е потребно таквите градби да се вклопат во урбанистичкиот план, за нив да биде допо-лнително извадена потребната документација, да се платат предви-дените давачки и градбата да биде впишана како таква во јавните книги. Ова и од причина што проблематиката на нелегалните објекти е прашање кое во нашето позитивно право е уредено во повеќе закони, како што се Законот за просторното и урбанистичко плани-рање (член 14-евиденција на објектите), Законот за основните сопственосно правни односи (член 121-легализација на објектите), како и делумно Законот за градење (член 121-рушење и оспорените член 124-а и 124-б-плаќање на пенали и одземање на градбата). Со овие одредби законодавецот предвидува можност за законит пат на трансформирање на нелегалната градба во легална, се со цел почитување на принципот на социјална сигурност, за кој се залага и подносителот на иницијативата.
Во наведениот контекст, Судот особено ја имаше предвид содржината на членот 121 став 1 од Законот за сопственост и други стварни права („Службен весник на Република Македонија“ бр.18/2001 и 92/2008) според кој, на градежен објект изграден без одобрение за градење градителот со самата градба не стекнува сопственост, а до легализација или рушење на тој објект врз основа на одлука на надлежен орган ужива соодветна судска заштита која му припаѓа на сопственик, ако со закон поинаку не е определено. Во ставот 2 на истиот член од Законот е предвидено дека, градителот на објектот од став 1 на овој член кој гради на свое или туѓо земјиште под услови утврдени во овој закон, може да стекне сопственост на таков објект, односно градбата да се легализира, доколку објектот се вклопува во урбанистичкиот план, а градбата се потврди со одобрение за градење од надлежен орган и се запише во јавната книга за запишување на правата на недвижностите.
Според наведеното, правната заштита на сопственоста и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста како едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија од членот 8 став 1 алинеи 6 и 8 од Уставот не ја наоѓаат својата реализација исклучиво преку оспорените делови на членот 121 од Законот за градење, туку и преку одредби од други закони.
Освен наведеното, треба да се има предвид дека принци-пот за забрана на повратно важање на законите кога тие се поне-поволни за граѓаните, утврден како таков во членот 52 став 4 од Уставот подразбира заштита по однос на настанати и недовршени правно дозволени односи, но не и на недозволени правни односи и состојби што се уште траат. Впрочем и граѓаните согласно член 51 став 2 од Уставот се должни да ги почитуваат Уставот и законите, но изградбата на објекти спротивно на позитивната законска регулатива не укажува на почитување на цитираната уставна одредба.
По однос на оспорените членови 124-а и 124-б од Законот судот утврди дека како изворен текст за прв пат се јавуваат со Законот за изменување и дополнување на Законот за градење („Службен весник на Република Македонија„ бр.82/2008). Во членот 71 од означениот законот е предвидено дека, на градбите и решенијата за отстранување на градби кои не се отстранети до донесувањето на овој закон, одредбите од членовите 124-а, 124-б и 124-в на овој закон ќе се применуваат, ако и по рокот од една година истите не се отстранети. Според тоа, оспорените членови 124-а и 124-б од Законот немаат повратно дејство, туку истите ќе се применуваат на оние нелегални градби кои и по истекот на 8 јули 2009 година (една година по донесување на Законот) нема да бидат отстранети.
Направената анализа на оспорените делови од членот 121, како и анализата на членовите 124-а и 124-б од Законот покажа дека истите немаат повратно дејство понеповолно за граѓаните од каде, според оцена на Судот истите се во согласност со член 52 став 4 од Уставот.
Имајќи ја предвид чувствителноста на проблематиката што се уредува со оспорените одредби Судот сметаше дека е потребно да се потенцира дека не е спорното уставното овластување на државата да ја утврдува својата политика во одделни области на општественото живеење и за спроведување на таа политика да утврдува соодветни мерки. Оттаму, ненавременото превземање на предвидените мерки или пак нивната нецелосна реализација не може да најде свое уставно оправдување преку охрабрување на граѓаните да не ги почитуваат законите и да не ги рушат објектите изградени без одобрение, како што смета подносителот на оваа иницијатива, туку во ваква состојба легитимната цел на законодавецот е да изнајде баланс, односно постигне правична рамнотежа меѓу општите интере-си на заедницата и барањата за заштита на основните права на поединецот, односно граѓанинот. Сигурно е дека таквата рамнотежа во случајот со изградените објекти без потребната документација не може да се постигне доколку во секој случај и по секоја цена објектот изграден без одобрение се руши, а при тоа да не се води сметка за социјалната положба на граѓаните во која тие ќе се најдат по рушењето на таквите објекти, како и за причините кои придонеле за т.н дива градба односно изградба на објекти без одобрение како реална состојба која во Република Македонија е присутна со години наназад.
Тргнувајќи од ваквата цел на законодавецот, Судот оцени дека оспорените одредби гледани како целина со целокупната регула-тива за оваа област овозможуваат на граѓанинот да му се обезбеди правото на домување, кое спаѓа во сферата на социјалната сигурност на граѓаните, за која, пак, Републиката, согласно член 35 став 1 од Уставот, има и уставна обврска да се грижи.
Судот оцени дека се неосновани наводите за несогла-сност на оспорените одредби и делови на одредби од Законот со членот 26 став 1 и членот 30 од Уставот. Ова од причина што наведените уставни одредби ја гарантираат неповредливоста на домот и правото на сопственост, но сватени како дом и сопственост што се стекнати на легален, законит начин и кои не се резултат на незаконити дејствија или кривични дела. Притоа, кај нелегалните објекти до нивната легализација и не може да се зборува за сопственост на објект, туку евентуално за сопственост на вградениот материјал за градба на објектот.
Во таа насока Судот имаше предвид и тоа дека членот 224-а од Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија” бр.37/96, 80/99, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 60/2006, 73/2006, 7/2008 и 139/2008), го санкционира бесправното градење со предвидување парични казни или казна затвор во зависност од својството на лицето инволвирано во бесправната градба. Во ставот 6 од истиот член од Законикот е предвидно дури и одземање на бесправно изградената недвижност.
Од сето наведено, Судот оцени дека член 121 став 1 алинеи 1, 2 и 5 во деловите: „или е изградена“, член 124-а и член 124-б од Законот за градење се во согласност со член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 8, член 26 став 1, член 30, член 35, член 51, член 52 став 4 и член 54 од Уставот.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претсе-дателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов. По однос на членот 124-а Законот решението е донесено со мнозинство гласови.
У.бр.210/2008
8 април 2009 година
С к о п ј е
м.л.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски