Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 4 март 2009 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста член 2 став 2 во делот
2. Стамен Филипов од Скопје и Владимир Стефановски од Скопје на Уставниот суд на Република Макекдонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот означен во точка 1 од ова решение.
Во иницијативата на Стамен Филипов од Скопје, се оспорува член 2 став 2 во делот „и дејствија“ од Законот за општата управна постапка, од причини што, според наводите во иницијативата дејствијата не можеле да претставуваат управен акт. Имено, управните акти се разликувале од дејствијата, што се потврдувало и со член 50 став 2 од Уставот.
Во член 7 од Законот за управните спорови е дефиниран поимот акт, а во членот 11 став 1 од Законот за општата управна постапка, како и во членовите 27 став 3, 128 став 1, 135 став 2, 138 став 2, 143 и 145 од истиот Закон поконкретно се зборувало за дејствијата. Од наведените причини се предлага оспорениот дел од законскиот текст на членот 2 став 2 од Законот за општата управна постапка да се укине, бидејќи истиот бил во спротивност со членовите 8 став 1 алинеја 3, 50 став 2 и 51 од Уставот на Република Македонија.
Со иницијативата поднесена од Владимир Стефановски од Скопје се оспорува членот 14 став 1 од Законот за општата управна постапка, од причина што, според подносителот на иницијативата, правото на жалба на поединечен акт на управен орган, било гарантирано со Уставот на Република Македонија и истото не можело да се условува или ограничува со донесување на некој закон. Имено, правото на жалба во управната постапка требало да биде регулирано со Законот за општата управна постапка и не требало да зависи од тоа дали во некој друг закон ќе му биде дозволено на граѓанинот да има право на жалба или не.
Со оспорената одредба, се ограничувало едно од основните човекови права, правото на жалба кога граѓанинот не е задоволен од управниот акт. Според подносителот на иницијативата, правото на жалба во управната постапка, согласно начелата на Уставот, требало да биде регулирано со Законот за општата управна постапка, па така наведената измена во Законот била директно спротивна на Уставот и со неа се ограничувале правото на жалба на граѓанинот.
3. Судот на седницата утврди дека според член 2 од оспорениот закон во смисла на овој закон управни работи претставуваат сите акти и дејствија преку кои се изразуваат и извршуваат надлежностите на јавната администрација.
Управни акти во смисла на ставот 1 од овој член се сите оние акти и дејствија со кои што се решава за правата, обврските или правните интереси на странките во управната постапка.
Според член 14 став 1 од Законот за општата управна постапка правото на жалба против поединечни правни акти донесена во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на Уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 15 од Уставот, на кој се повикува подносителот на иницијативата, се гарантира правото на жалба против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен орган или организација или друга институција што врши јавно овластување.
Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.
Правото на жалба или друг вид правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка пред орган на државната управа или организација и други органи што вршат јавни овластувања се уредува со закон.
Во членот 51 од Уставот на Република Македонија е предвидено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во правниот поредок постојат многубројни и разновидни конкретни поединечни правни акти.
Конкретните поединечни правни акти може да ги донесуваат сите државни органи, меѓутоа по правило нив ги донесуваат органите на државната управа и судовите, односно органите на државната управа донесуваат управни акти, а судовите судски акти.
Во членот 2 на Законот за општата управна постапка се предвидува дека во смисла на овој закон, управни работи претставуваат сите акти и дејствија преку кои се изразуваат и извршуваат надлежностите на јавната администрација (став 1). Управните акти во смисла на ставот 1 на овој член се сите оние акти и дејствија со кои што се решава за правата, обврските или правните интереси на странките во управната постапка.
Во формална смисла на зборот управен акт, според Судот, е правен акт со кој државниот орган во посебна постапка одлучува за права и обврски на разни субјекти против кои акти можат да се користат разни правни средства. Управниот акт по правило се изразува во писмена форма и најчесто се нарекува решение, дозвола, заклучок.
Од анализата на целината на Законот за општата управна постапка, јасно произлегува дека со овој закон се уредува начинот на постапувањето на министерствата, другите органи на државната управа и организации кои во управните работи непосредно применувајќи ги прописите решаваат за права и обврски или правни интереси на физички, правни или на други лица.
Управните органи во извршувањето на работите од својата надлежност, можат да преземаат управни дејствија. Управните дејствија претставуваат материјални операции на органите на државната управа, поради што истите се нарекуваат материјални управни акти. Имено, овие материјални управни акти (управни дејствија) не предвидуваат никакви правни последици, но можат да послужат како основа за остварување на одредени правни ситуации за одредување на содржината на одделни правни односи.
Тргнувајќи од законската формулација на поимот управни работи дадени во членот 2 од Законот, според Судот три елементи ја карактеризираат управната работа, а тоа се нејзината конкретност, авторитативност и нејзиното правно дејство.
Органите на државната управа при решавањето за правата, обврските или правните интереси на странките во управната постапка (член 2) вршат дејствија со кои одлучуваат за некој конкретен случај, како што се издавање на уверенија, водење на разни евиденции, а самото дејствите, според Судот, не претставува управен акт во права смисла на зборот, бидејќи овие дејствија се сосема поинакви по своето битие од процесните дејствија (сослушување на странка, увид на лице место итн.). Оттука, дејствието преземено од органите на државната управа (член 1 од Законот) е управна работа преку кое органот на државната управа ја изрекува и извршува надлежноста на јавната администрација и преку кое дејствие на посреден, индиректен начин се решава за определени права и обврски или правни интереси на странките во управната постапка.
Од наведеното, според Судот не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 2 став 2, во делот: „и дејствија“ од Законот за општата управна постапка со Уставот на Република Македонија.
5. Со членот 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за општата управна постапка, со кој е во целост изменет членот 14 став 1 од интегралниот текст на Законот, се предвидува дека правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Според Амандман XXI, со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуките донесени во постапка во прв степен пред суд.
Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други органи што вршат јавни овластувања се уредува со закон.
Од наведеното произлегува дека со Амандман XXI со кој е заменет членот 15 од Уставот гаранцијата на правото на жалба се однесува само на одлука донесена во прв степен пред суд, а правотто на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што вршат јавни овластувања на определен начин е релативизиран, односно не е веќе уставна гаранција како што тоа беше порано, туку тоа е препуштено да се уреди со закон, и тоа со специјалните закони, а не со Законот за општата управна постапка, како lex generalis.
Со оглед на наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 14 став 1 од Законот за општата управна постапка, со Уставот на Република Македонија.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точка 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов, а по однос на член 2 став 2, во делот: „и дејствија“ од Законот, решението е донесено со мнозинство гласови.
У.бр.204/2008
4 март 2009 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски