251/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Макеоднија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 18 февруари 2009 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 20 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон (“Службен весник на Република Македонија” број 4/08).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 7 став 3 и член 266 од Царинскиот закон (“Службен весник на Република Македонија” број 39/05 и 4/08).

3. Панче Докузов, адвокат од Скопје, Шефајед Хајдари од Скопје и Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесоа посебни иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативите од сите тројца подносители, оспорениот член 20 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон, бил во спротивност со член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија каде е предвидено дека законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните, бидејќи со оспорениот член се овозможувало ретроактивно важење на одредбите од членовите 3, 9,10,11,12,13 и 18 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон. Воедно подносителот Панче Докузов бара Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија, преземени врз основа на оспорените членови од страна на Царинската управа, заради спречување на незаконските наплати на правните и физичките лица за сторени царински прекршоци.
Според наводите во иницијативата од подносителот Панче Докузов, оспорениот член 7 став 3 од Царинскиот закон, не бил во согласност со член 15 од Уставот на Република Македонија кој го гарантирал правото на жалба односно уставното начело за двостепеност на управната постапка, бидејќи со оспорениот член против решение што во управна постапка го донесува царинскиот орган, можело да се изјави жалба до министерот за финансии во рок од 8 дена од денот на доставувањето на решението. Навел и дека оспорениот член 266 од Царинскиот закон не бил во согласност со владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како темелни вредности на Уставниот поредок на Република Македонија (член 8 од Уставот на Република Македонија), бидејќи без соодветна постапка за докажување на основаноста на побарувањето на царинската давачка и без постоење на одлука (решение) од страна на надлежен орган, не можело да се врачува покана за плаќање на глоба или да се издава платен налог за сторен царински прекршок.

4. Судот на седницата утврди дека Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон бил објавен на 10 јануари 2008 година, а стапил во сила на 18 јануари 2008 година, но со оспорениот член 20 став 1 пропишана е ретроактивна примена на одредбите од членовите 9, 10, 11, 12, 13 и 18 на овој закон, кои ќе се применуваат од 1 септември 2007 година, и во ставот 2 од истиот член е предвидена ретроактивна примена на одредбите од членот 3 на овој закон, односно од 1 јануари 2008 година.

Судот, исто така утврди дека со членот 7 став 3 од Царинскиот закон пропишано е дека против решение што во управна постапка го донесува царинскиот орган, може да се изјави жалба до министерот за финансии во рок од 8 дена од денот на доставувањето на решението, а со членот 266 од истиот закон, дека по утврдување на царински прекршок од членот 263 став 1 точки 10 и 11, членот 264 или членот 265 во врска со членот 263 став 1 точки 10 и 11 и членот 264 на овој закон, царинскиот службеник на сторителот на прекршокот ќе му врачи покана за плаќање на глоба или платен налог во износ од 500 евра во денарска противвредност за правно лице, односно во износ од 100 евра во денарска противвредност за физичко лице.

5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, како темелна вредност на уставниот поредок е утврден принципот на владеењето на правото.

Согласно член 52 од Уставот на Република Македонија законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Законите и другите прописи се објавуват во „Службен весник на Република Македонија“ најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување.

Законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок што го утврдува Собранието со денот на објавувањето.

Законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Од наведените уставни одредби произлегува дека објавувањето на законите и другите прописи е во функција на обезбедување на принципот на владеењето на правото и остварување на слободите и правата на човекот и граѓанинот како претпоставка за правната сигурност на граѓаните. Објавувањето на прописите претставува акт на обнародување и нивно ставање на увид на јавноста.

Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон е објавен во Службен весник на Република Македонија број 4/08 на 10 јануари 2008 година, а влезе во сила осмиот ден од денот на објавувањето односно на 18 јануари 2008 година. Тоа значи дека измените и дополнувањата на Законот ќе имаат примена и ќе важат по нивното влегување во сила и ќе уредуваат идни односи. Меѓутоа со оспорениот член 20 е пропишано дека одредбите од членовите 9, 10, 11, 12, 13 и 18 на овој закон ќе се применуваат од 1 септември 2007 година, а одредбите од членот 3 на овој закон ќе се применуваат од 1 јануари 2008 година.

Со членот 3 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон, како новина, се додаваат нови одредби со кои се уредува статусот на овластениот економски оператор, условите и критериумите за стекнување со таков статус, начинот и постапката на одобрување на статусот на овластен оператор и одземањето и укинувањето на иститот.

Поаѓајќи од тоа дека со овој член од законот се уредуваат идните нови односи, истиот произведува правно дејство само после објавувањето и влегувањето во сила на Законот за изменувањето и дополнувањето на Царинскиот закон.

Со членовите 9,10,11,12 и 13 од истиот закон, се уредува надлежноста на царинскиот орган за водење на прекршочна постапка и се прецизира мандатната постапка, при што и во овој случај ретроактивната примена не наоѓа правна основа.

Со членот 18 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон се менува членот 266 од основниот закон при што опфатот на прекршоците за кои е предвидено мандатно постапување е поограничен во однос прекршоците опфатени со членот 263 од Царинскиот закон, односно се однесува само за сторени прекршоци од точките 10 и 11 од членот 263 од истиот закон и пропишува повисока глоба за правните и физичките лица.

Ретроактивноста предвидена во оспорениот член 20 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон, конкретно во делот за примената на членот 18 (266 од основниот закон), се однесува на мандатна постапка, што значи дека нема можност со измените на Царинскиот закон кои влегле во сила на 18 јануари 2008 година, ретроактивноста да се примени на период од 2007 година бидејќи казнената интервенција со мандатната постапка има смисла само ако се оствари во моментот кога сторителот е затекнат во вршењето на царински прекршок од страна на службеното лице, што значи мандатните постапки за период од кога се упатува на ретроактивна примена на членот, веќе се исцрпиле.

Од погоре изнесеното, Судот оцени дека за оспорениот член 20 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон („Службен весник на Република Македонија“ број 4/08), основано може да се постави прашањето за согласноста со член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.

Судот и покрај тоа што поведе постапка за оценување на уставноста на член 20 од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон (“Службен весник на Република Македонија” број 4/08), одлучи да не донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија преземени врз основа на оспорените членови, бидејќи не се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд за донесување решение за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на овој закон. Ова од причини што оспорената одредба е неприменлива за период кој веќе изминал, а околноста дали од страна на надлежни органи правилно се применува правото во конкретни случаеви, не е предмет на оценка на овој суд.

6. Согласно амандманот XXI со кој се заменува членот 15 на Уставот на Република Македонија се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во прв степен пред суд. Согласно истиот член и правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Согласно одредбите од член 227 став 2 од Законот за општата управна постапка (Службен весник на РМ број 38/05 и 110/08), по жалба против првостепено решение на орган во состав на органот на државната управа, решава функционерот кој раководи со органот на државната управа.

Со членот 7 став 3 од Царинскиот закон пропишано е дека против решение што во управна постапка го донесува царинскиот орган, може да се изјави жалба до министерот за финансии во рок од 8 дена од денот на доставувањето на решението.

Со законската определба министерот за финансии да одлучува по изјавени жалби против решенија кои ги донесува директорот на Царинската управа, е запазено деволутивното дејство на жалбата, бидејќи по истата одлучува друг повисок орган кој не учествувал во донесувањето на првостепеното решение.

Според мислењето на Судот, со оспорената одредба не се повредуваат основните слободи и права на човекот и граѓанинот (член 8 став 1 алинеја 1 од Уставот на РМ) како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, а со тоа и граѓанските и политички слободи и права конкретно амандманот XXI на Уставот според кој правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон. Во конкретниот случај правото, против решенија што во управна постапка ги донесува царинскиот орган, да може да се изјави жалба до министерот за финансии, токму е уредено со закон и тоа Законот за Царинската управа (член 7 став 3) и Законот за општата управна постапка (членот 227 став 2).

Според Судот, исто така, сосема се неаргументирани наводите во иницијативата дека со оспорената одредба не било обезбедено начелото на двостепеност по жалба и дека во прв и во втор степен одлучувал еден ист орган.

Поради наведените причини, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на одредбата од членот 7 став 3 од Царинскиот закон со одредбата од Амандманот XXI и начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

7. Според членот 8 од Уставот на Република Македонија, една од темелните вредности на уставникот поредок на Република Македонија е и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Со амандаманот XX со кој се дополнува членот 13 од Уставот, пропишано е дека за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, а против конечната одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

Во членот 96 од Уставот е предвидено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Според член 98 став 1 од Уставот, судската власт ја вршат судовите, а во став 2 на овој член е предвидено дека судовите се самостојни и независни. Судовите судат врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот.

Според член 53 став 2 од Законот за прекршоците (“Службен весник на Република Македонија” број 62/06), за одделни прекршоци определени со закон прекршочна постапка може да води и прекршочна санкација може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања на надзор над спроведување на законите со кои се пропишани прекршоците, а согласно ставот 3 од истиот член, против конечна одлука за прекршок донесена од органите од ставот 2 на овој член, се гарантира судска заштита.

Од погоре изнесеното се констатира дека и органите на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, се надлежни за водење на прекршочни постапки и ќе изрекуваат прекршочни санкции за одредени прекршоци, доколку е тоа определено со закон.

Според членот 28-а од Законот за изменување и дополнување на Законот за царинската управа (“Службен весник на РМ” број 107/07), пропишано е дека царинскиот службеник е должен по откривање на царински прекршок да состави записник со прибелешка на битните елементи на дејствието од кое произлегува правното обележје на прекршокот, време, место и начин на сторување, опис на дејствието и лица затекнати на самото место. Потоа, царинскиот службеник веднаш по составувањето на записникот на сторителот ќе му врачи покана за плаќање на глоба, а на сторителот кој ќе го признае царинскиот прекршок што му се става на товар ќе му издаде платен налог, согласно со закон. Ако сторителот не ја плати глобата од поканата и налогот во рок од 8 дена од денот на приемот, царинскиот службеник е должен веднаш да поднесе барање за поведување на прекршочна постапка до Комисија за одлучување по прекршок.

Според член 258-а од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон (“Службен весник на РМ” број 4/08), за водење на прекршочна постапка и изрекување на прекршочна санкција и посебна прекршочна мерка за сторен царински прекршок, исклучива надлежност има прекршочниот орган утврден со Законот за царинската управа.

Со членот 259 од Царинскиот закон (“Службен весник на РМ” број 39//05 и 4/08), се пропишува обврската на Царинскиот орган на сторителот на царинскиот прекршок да му предложи постапка на порамнување и посредување пред да поднесе барање за прекршочна постапка, а целта на оваа постапка за порамнување и посредување е постигнување на согласност на царинскиот орган и сторителот на царинскиот прекршок, заради отстранување на штетните последици од прекршокот и спречување на повторно вршење на прекршоци, како и избегнување на водење на прекршочна постапка пред прекршочен орган. Со членот 259-а од Законот за изменување и дополнување на Царинскиот закон (“Службен весник на РМ” број 4/08), определено е дека кога царинскиот службеник ќе утврди дека е сторен царински прекршок на сторителот ќе му врачи покана за плаќање на глоба, а на сторителот кој ќе го признае царинскиот прекршок што му се става на товар ќе му издаде платен налог, освен за царинските прекршоци за кои со овој закон е предвидена посебна прекршочна мерка одземање на стока. Ако сторителот не ја плати глобата од поканата и налогот во рок од осум дена од денот на приемот, царинскиот службеник е должен веднаш да поднесе барање за поведување на прекршочна постапка пред прекршочниот орган.

Со оспорениот член 266 од Царинскиот закон пропишано е какви дејствија може да преземе царинскиот службеник при утврдување на определен вид на царински прекршок односно дека по утврдување на царински прекршок од членот 263 став 1 точки 10 и 11, членот 264 или членот 265 во врска со членот 263 став 1 точки 10 и 11 и членот 264 на овој закон, царинскиот службеник на сторителот на прекршокот ќе му врачи покана за плаќање на глоба или платен налог во износ од 500 евра во денарска противвредност за правно лице, односно во износ од 100 евра во денарска противвредност за физичко лице.

Според Судот, ваквата законска определба е во согласност со Уставот на Република Македонија односно амандаманот XX со кој се дополнува членот 13 од Уставот, според кој за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, а против конечната одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

Во конкретниот случај, таква надлежност е дадена на Царинската управа со погоре цитираните закони, а исто така и на царинскиот службеник дадена му е надлежност да може на лице место да спроведе постапка на порамнување и посредување (мандатна постапка), и да врачува покана за плаќање на глоба или да издава платен налог во случаеви определени со закон.

Со ваквата постапка не се загрозува правната сигурност на граѓаните на Република Македонија и не значи дискреционо право на царинскиот службеник да врачува покана за плаќање на глоба или издавање на платен налог, туку за должност доколку за тоа се исполнети предвидените услови од законот, да му предложи на сторителот на царинскиот прекршок постапка на порамнување и посредување пред да поднесе барање за прекршочна постапка. Според тоа, мандатното казнување претставува определено претходно дејствие преземено пред поднесување на барањето за прекршочна постапка и не може да се третира како овластување на несудски орган да постапува во прекршочна постапка.

Со оглед на наведеното, Судот оцени дека со изрекувањето на мандатната казна за одреден прекршок чија висина Законот однапред ја утврдил и овластил одредено службено лице да ја наплати, не се нарушува начелото на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и не го доведува во прашање уставното начело на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

8. Врз основа на напредизнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У. Бр. 251/2008
18 февруари 2009 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски