14/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 14 јануари 2009 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 20 став 4 и член 35 ставовите 2 и 3 од Законот за едношалтерски систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица („Службен весник на Република Македонија“ бр. 84/2005, 13/2007, 150/2007 и 140/2008).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на меѓусебната согласност на:

– член 20 став 4 и член 35 ставовите 2 и 3 со член 1 став 1, член 2 став 1, член 17 ставовите 1 и 2, член 18 став 2, член 19 став 2, член 20 став 1, член 32, член 39 став 1, член 42 став 1 и член 56 став 1 од Законот означен во точка 1 на ова решение и

– член 20 став 4 и член 35 ставовите 2 и 3 од Законот означен во точка 1 на ова решение со член 1 став 2 и член 62 од Законот за општата управна постапка и со член 1 од Законот за централен регистар.

3. Зоран Петковиќ, адвокат од Скопје и дванаесет други адвокати од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителите на иницијативата, оспорените законски одредби не биле во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 7, член 9, член 23, член 32 став 2, член 51, член 54 став 1 и член 55 ставовите 1 и 2 од Уставот, како и дека биле во спротивност со член 1 став 1, член 2 став 1, член 17 ставовите 1 и 2, член 18 став 2, член 19 став 2, член 20 став 1, член 32, член 39 став 1, член 42 став 1 и член 56 став 1 од Законот за едношалтерски систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица, во спротивност со член 1 став 2 и член 62 од Законот за општата управна постапка, како и во спротивност со член 1 од Законот за централен регистар.

Имено, со воведувањето на можноста преку самостојни регистрациони агенти да се поднесуваат пријави за упис во регистарот, се воведувале јавни овластувања, односно овластени лица кои не биле вработени во Централниот регистар ниту пак биле дел од Централниот регистар (регистрациони канцеларии), да обавуваат приватна професија (со јавни овластувања). Ова било спротивно и недопуштено со самиот Закон за едношалтерски систем, затоа што истиот се однесувал само на постапката за водење на трговските регистри и другите регистри преку едношалтерски систем, а не се однесувал на новиот субјект – самостојни регистрациони агенти кои не се организационен дел од Централниот регистар (член 1). Согласно член 2 од Законот, овластено лице за регистрација било лице вработено во Централниот регистар, што значело дека самостојните регистрациони агенти не можеле да бидат овлстени лица. Трговските регистри и регистарот на другите правни лица се водел преку регистрациони канцеларии (член 17), што значело дека самостојните регистрациони агенти, со оглед дека не биле дел од овие канцеларии, не можеле да бидат овластени лица. Регистраторот своите овластувања ги вршел само преку овластените лица во регистрационите канцеларии (член 18), што значело дека самостојните регистрациони агенти не можеле да бидат овластени лица бидејќи не биле вработени во регистрационите канцеларии. Понатаму, се наведува дека согласно член 32 и член 35 став 3 на Законот, јасно произлегувало дека постапката за упис, односно поднесувањето на пријава за упис во регистарот се поднесувала само до канцелариите на Централниот регистар, освен ако со друг закон поинаку не е определено, а сеуште немало друг закон за истото, од каде јасно произлегувало дека преку самостојни регистрациони агенти не можело да се поднесува пријава за упис. Исто така, согласно членовите 38, 39, 42 и 56 од Законот јасно произлегувало дека самостојните регистрациони агенти немале никаква улога ниту овластување во делот на постапувањето по пријавата, разгледувањето на пријавата, донесување на решение и друго кои овластувања биле во надлежност на регистраторот.

Од наведеното, според подносителите на иницијативата, јасно произлегувало дека законодавецот не ги дефинирал овластувањата на самостојните регистрациони агенти, односно дека немал дефинирано ниту општи критериуми за природата и областа на активностите за професионалните цели за потребите на соодветните организациони капацитети и друго. Од оспорените одредби не можело да се утврди што ќе биде работата на самостојните агенти за регистрација, односно кои ќе бидат нивните овластувања.

Во иницијативата понатаму, се наведува дека самостојните регистрациони агенти немале никаква соодветна дејност според Националната класификација на дејности и дека тоа што тие би го правеле би припаѓало во описот на дејноста адвокатски работи, која според Законот за адвокатура ја вршат адвокати запишани во Именикот на адвокати што го води Адвокатската комора, така што самостојните регистрациони агенти не би можеле легално да ја вршат оваа дејност согласно законските прописи, а бидејќи би примале за тие работи награда преземајќи ги нелегално адвокатските работи, ќе вршеле кривично дело надриписарство, санкционирано со член 381-а од Кривичниот законик.

Од наведеното произлегувало дека воведувањето на јавни овластувања, односно самостојни регистрациони агенти, како овластени лица, како и полагањето на стручниот испит, морало да се уреди со посебен закон, како што се Законот за вршење нотарски работи, Законот за извршување, Законот за адвокатурата и други закони.

Во однос на полагањето на стручниот испит на овластените лица, материјата морала да биде уредена со закон (како што бил Законот за полагање на правосудниот испит) и тоа во истиот да се наведе од колку и од кои предмети се содржи стручниот испит, како и по која програма се полага. Во никој случај не можело да се препушти за содржината на стручниот испит да одлучува Управниот одбор на Централниот регистар. Во поткрепа на овој став, се упатува на Одлуката на Уставниот суд У. бр.31 /2007 во врска со адвокатскиот испит пропишан со член 12-а став 4 од Законот за адвокатурата.

Со оглед дека со оспорените одредби се повредувале начелото на владеењето на правото, еднаквоста на граѓаните во слободите и правата, слободата на пазарот и претприемништвото, достапноста на секое работно место под еднакви услови, како права утврдени со Уставот, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги поништи како неуставни.

4. Судот на седницата утврди дека согласно член 20 став 4 од Законот за едношалтерски систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица, стручниот испит што го полагаат овластените лица во регистрационите канцеларии се спроведува според програма за полагање на стручен испит која на предлог на регистраторот ја донесува Управниот одбор на Централниот регистар. Испитот се полага пред комисија која ја формира директорот на Централниот регистар од лица од кои мнозинството се лица кои не се вработени во Централниот регистар. Работата на комисијата и други прашања од нејзина надлежност се уредуваат со деловник за работа.

Според член 20 став 4 од истиот закон, стручниот испит се спроведува според програма за полагање на стручен испит која на предлог на регистраторот ја донесува Управниот одбор на Централниот регистар. Испитот се полага пред комисија која ја формира директорот на Централниот регистар од лица од кои мнозинството се лица кои не се вработени во Централниот регистар. Работата на комисијата и други прашања од нејзина надлежност се уредуваат со деловник за работа.

Согласно член 35 став 2 на овој закон, пријавата за упис се поднесува во регистрационите канцеларии во Централниот регистар или преку самостојни регистрациони агенти, а според став 3 на овој член, самостојните регистрациони агенти имаат статус на овластени лица под услови и на начин утврден со членот 20 од овој закон.

5. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 7 од Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Според член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена неврабортеност. Според став 2 од овој член, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Според став 5 од истиот член на Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.

Согласно член 55 ставовите 1 и 2 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, а Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот.

Со Законот за централен регистар („Службен весник на Република Македонија”бр.50/2001, 49/2003, 109/2005 и 88/2008), се уредува: основањето, организацијата и делокругот на работа на Централниот регистар на Република Македонија; односите меѓу овој регистар и другите основни регистри и нивните корисници; односите со други правни субјекти; како и прашањата сврзани со внесувањето, обработката, чувањето и дистрибуирањето на релевантни податоци од Централниот регистар до корисниците на тие податоци (член 1).

Централниот регистар, согласно член 2 на овој закон, се основа, како централна информативна база на правни и друг вид релевантни податоци, кои согласно со овој или друг закон или со договор се внесуваат во него. Централниот регистар има својство на правно лице со права, обврски и одговорности утврдени со овој закон. Седиштето на Централниот регистар е во Скопје.

Со Законот за едношалтерскиот систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица се уредува/уредуваат едношалтерскиот систем, водењето на трговскиот регистар и на регистарот на други правни лица, регистарот на физички и правни лица на кои им е изречена санкција забрана на вршење професија, дејност или должност и привремена забрана за вршење одделна дејност, регистар на споредни казни за сторените кривични дела на правни лица и регистарот на утврдените побарувања на доверителите во стечајна постапка од страна на Централниот регистар на Република Македонија во писмена и електронска форма и други прашања од значење за уредно водење на регистрите и остварувањето на едношалтерскиот систем, како и преземањето на водењето на трговскиот регистар, судскиот регистар, регистарот на водните заедници, регистар на водостопанства, регистар на здруженија на граѓани и фондации и регистар на комори од надлежните судови од страна на Централниот регистар. Ако со закон со кој е определено водењето на регистар не е определена постапката за водењето на тој регистар, уписот ќе се врши според правилата за постапката утврдена во овој закон (член 1).

Значењето на изразите употребени во овој закон, се определува во член 2 од Законот. Така, “Едношалтерски систем“, е систем којшто овозможува прием, обработка, дистрибуција и обединет пристап кон податоците определени со закон, запишани во трговскиот регистар, во регистарот на други правни лица и другите основни регистри воспоставени со закон од значење за субјектите на упис (точка 1); “Овластено лице за регистрација“ е лицето вработено во Централниот регистар кое согласно со овој закон е овластено да врши регистрација на субјектите на уписот (точка 11); “Пријава за упис“ е пропишан образец, поднесен од овластен подносител, во којашто е содржано барањето за упис во регистар (точка 13).

Според член 17 став 1 од овој закон, трговскиот регистар и регистарот на други правни лица ги води Централниот регистар преку регистрациони канцеларии.

Согласно член 18 ставовите 1 и 2 од истиот закон, регистраторот на предлог на директорот на Централниот регистар, го именува Управниот одбор на Централниот регистар. Регистраторот се именува од редот на дипломираните правници со положен правосуден испит и со работно искуство не помало од пет години на правни работи по полагањето на правосудниот испит. Именувањето се врши врз основа на јавен оглас за период од четири години, со право на повторно именување.

Овластувањата и обврските на регистраторот се утврдени во член 19 од овој закон. Така, се утврдува дека регистраторот ги има следниве овластувања и обврски:
1) врши уписи во соодветниот регистар според постапка определена со закон, издава потврди за поднесена пријава за упис и донесува одлуки по поднесена пријава за упис;
2) обезбедува увид во соодветниот регистар, издава заверен извод од
регистарот и копии на исправите и доказите за субјектите на уписот врз основа на којшто е извршен упис во регистарот;
3) се грижи обрасците за упис во регистарот да бидат достапни до субјектите на упис во пишана форма и преку веб страницата на Централниот регистар;
4) обезбедува пренесување од писмена во електронска форма на исправите и доказите на субјектите на упис врз основа на којшто е извршен упис во регистарот;
5) се грижи за чување на сите исправи и докази на субјектите на упис врз основа на којшто е извршен упис во регистарот и
6) се грижи и за други работи потребни за непречено и правилно функционирање на регистрите во согласност со закон и други прописи и акти на Централниот регистар.

Според член 20 од истиот закон, регистраторот своите овластувања од членот 19 на овој закон ги врши преку овластени лица во регистрационите канцеларии, кои ги именува директорот на Централниот регистар на предлог на регистраторот. Овластените лица во регистрационите канцеларии се дипломирани правници кои претходно го положиле стручниот испит. Стручниот испит се спроведува според програма за полагање на стручен испит која на предлог на регистраторот ја донесува Управниот одбор на Централниот регистар. Испитот се полага пред комисија која ја формира директорот на Централниот регистар од лица од кои мнозинството се лица кои не се вработени во Централниот регистар. Работата на комисијата и други прашања од нејзина надлежност се уредуваат со деловник за работа.

Според член 32 од овој закон, постапката за упис во регистарот се поведува со поднесување на пријава за упис до канцеларијата на Централниот регистар, освен ако со друг закон поинаку не е определено.

Согласно член 34 од истиот закон, подносител на пријавата е лице кое со закон е овластено да поднесува пријава за упис.

Според член 35 ставовите 1, 2 и 3 од овој закон, пријавата за упис се поднесува во писмена или во електронска форма. Кога пријавата се поднесува во електронска форма се потпишува со електронски потпис. Пријавата се поднесува во регистрационите канцеларии во Централниот регистар или преку самостојни регистрациони агенти. Самостојните регистрациони агенти имаат статус на овластени лица под услови и на начин утврден со членот 20 од овој закон.

Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека законодавецот се определил за воведување едношалтерски систем којшто овозможува прием, обработка, дистрибуција и обединет пристап кон податоците определени со закон, запишани во трговскиот регистар, во регистарот на други правни лица и другите основни регистри воспоставени со закон од значење за субјектите на упис. За водење на едношалтерскиот систем, законодавецот го овластил Централниот регистар на Република Македонија, преку регистрациони канцеларии. Уписите во регистрите ги врши регистратор, кој на предлог на директорот на Централниот регистар, го именува управниот одбор на Централниот регистар. Во Законот се утврдени овластувањата и обврските на регистраторот во постапката за упис, при што е определено дека своите овластувања утврдени со Законот, регистраторот ги врши преку овластени лица во регистрационите канцеларии. Тоа се лица вработени во Централниот регистар, дипломирани правници кои го положиле стручниот испит за вршење на овие работи, именувани од директорот на Централниот регистар, на предлог на регистраторот. Постапката за упис во регистарот се поведува со поднесување на пријава за упис која се поднесува во писмена или во електронска форма. Кога пријавата се поднесува во електронска форма се потпишува со електронски потпис.

Согласно член 11 од Законот за изменување и дополнување на Законот за едношалтерски систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица („Службен весник на Република Македонија“ бр. 150/2007), со кој е дополнет членот 35 од Законот со два нови става 2 и 3, пријавата за упис се поднесува во регистрационите канцеларии во Централниот регистар или преку самостојни регистрациони агенти. Самостојните регистрациони агенти имаат статус на овластени лица под услови и на начин утврден со членот 20 од овој закон. Со иницијативата се оспорува ова законско решение, со образложение дека самостојните регистрациони агенти не биле вработени во Централниот регистар, поради што не можеле да се сметаат како овластени лица, а освен тоа, законодавецот не ги дефинирал овластувањата на овие лица, ниту утврдил општи критериуми за природата и областите на активностите што тие треба да ги извршуваат, од каде произлегувало дека од оспорената одредба не можело да се утврди што ќе биде работа на самостојните регистрациони агенти. Воведувањето на јавни овластувања, како во случајов со самостојните регистрациони агенти, како и полагањето на стручниот испит за стекнување на овој статус, морало да се уреди со посебен закон, како што тоа било со Законот за вршење нотарски работи, Законот за извршување, Законот за адвокатура и други закони.

Во однос на ваквите наводи во иницијативата, Судот го имаше предвид следното:

Право е на законодавецот со закон да ги пропишува прашањата од сферата која ја уредува, a целисходноста на законските норми не е прашање од уставно-правен аспект што би можеле да ја доведат под сомнение уставноста на законските одредби. Поради тоа, Судот не ја оценува оправданоста на постоењето на законските норми во правниот поредок од наведениот аспект, ниту има надлежност за тоа, бидејќи уставна надлежност на законодавната власт е вршењето на законодавната функција.

Во оваа смисла, пропишувањето на можноста пријавата за упис во единствениот регистар да се поднесува и преку самостојни регистрациони агенти, за кои важи обврската како и за другите овластени лица во регистрационите канцеларии, да исполнат одредени услови (завршен правен факултет и положен стручен испит), по што истите ќе бидат именувани од директорот на Централниот регистар, претставува уставно право на законодавецот за определувањето на начинот на уредувањето на едношалтерскиот систем, при што законодавецот е одговорен за целисходноста на ваквото решение. Фактот што овие лица не се вработени во Централниот регистар, според Судот, не би можело да се смета за пречка истите да поднесуваат пријави за упис во Централниот регистар, затоа што неспорно е дека нивното овластување, согласно оспорената одредба, се движи единствено во рамките на поднесување на пријава за упис, во писмена или електронска форма, што подразбира подготовка на потребната документација за упис и пополнување на пропишани обрасци и во никој случај не се поистоветува со овластувањата на овластените лица во регистрационите канцеларии кои ги вршат работите од член 19 од Законот. Напротив, од одредбите на Законот јасно произлегува дека секоја пријава за упис, независно дали е доставена директно од субјектот кој бара упис или преку самостојните регистрациони агенти, задолжително се обработува од страна на овластените лица во регистрационите канцеларии, на начин и постапка утврдени со овој закон. Во оваа смисла, наводите во иницијатива дека самостојните регистрациони агенти претставувале само посредници или доставувачи на пријавата за упис до Централниот регистар не се аргументи од значење за утврдување на уставноста на ваквата одредба.

Од друга страна, според Судот, овластувањата на самостојните регистрациони агенти да поднесуваат пријава за упис до Централниот регистар, не би можело да се смета како надриписарство санкционирано со Кривичниот законик, како што се наведува во иницијативата, од причина што станува збор за конкретно овластување кое е утврдено со закон, а со закон се утврдени и условите кои треба да ги исполни лицето за да стекне статус на самостоен регистрационен агент, кои услови подеднакво важат за сите заинтересирани за вршење на оваа работа, што не ги исклучува и адвокатите, доколку се заинтересирани и доколку го положат потребниот стручен испит. Прокламираното уставно начело на еднаквост на граѓаните во суштина значи и обврска на законодавецот во законите да утврдува исти услови под кои граѓаните ќе ги остваруваат своите слободи, права и должности без притоа да се прави разлика меѓу нив по основ на пол, раса и други основи утврдени во член 9 став 1 од Уставот. Оттука, право е на законодавецот со закон да ги пропише условите кои треба да ги исполнува лицето за вршење на одредена дејност, кои подеднакво ќе се однесуваат на сите заинтересирани, па токму, врз основа на овие принципи законодавецот ги определил условите кои треба да ги исполнат лицата за стекнување статус на самостоен регистрационен агент, овластен да поднесува пријави за упис во Централниот регистар.

Во однос на полагањето на стручниот испит, од одредбите на Законот произлегува дека станува збор за посебен стручен испит кој има за цел проверка на способностите за вршење на работите од член 19 од Законот, односно за посебен стручен испит кој има за цел да ги подготви лицата за вршење на конкретни работи во врска со внесување и постапување со податоците во регистрите, односно за посебни работи кои исклучиво се однесуваат на функционирање на едношалтерскиот систем, кои работи, поради нивната специфика, се достапни само за лица вработени во Централниот регистар, што на испитот му дава карактер на посебен интерен испит кој има значење единствено во рамките на функционирањето на едношалтерскиот систем кој се остварува преку Централниот регистар.

Тргнувајќи од статусот на Централниот регистар, односно дека истиот, согласно Законот за централен регистар се основа како централна информативна база на правни и друг вид релевантни податоци, кои согласно со овој или друг закон или со договор се внесуваат во него и кој има својство на правно лице со права, обврски и одговорности утврдени со овој закон, овластувањето програмата за полагање на наведениот стручен испит, на предлог на регистраторот, да ја донесува Управниот одбор на Централниот регистар, е во функција на операционализација на законските одредби за едношалтерскиот систем, особено што, преку таксативно набројување во членот 19 од Законот на овластувањата и обврските на овластените лица, законодавецот утврдува во кои рамки треба да се определи програмата за полагање на испитот, односно ги определува содржините кои треба да бидат опфатени како би можело да се подготви лицето да ги извршува наведените овластувањата и обврски. Освен тоа, Законот го определува и начинот на формирање и составот на комисијата пред која се полага стручниот испит, поради што, Судот не ги прифати наводите во иницијативата дека Законот за едношалтерски систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица немал доволни критериуми за определување на програмата на испитот, поради што полагањето на овој испит морало да се уреди со посебен закон.

Во оваа смисла, и обврската за полагање на истиот испит за самостојните регистрациони агенти, иако истите не се вработени во Централниот регистар, е во функција на нивна стручна подготовка за вршење на работи поврзани со поднесување на пријавите за упис, особено кога истите се поднесуваат по електронски пат, поради што Судот оцени дека на тој начин законодавецот создал нормативни претпоставки за стручно, одговорно и квалитетно извршување на работите неопходни за успешно функционирање на едношалтерскиот систем во Република Македонија, обезбедувајќи еднакви услови за лицата заинтересирани за вршење на оваа дејност.

Тргнувајќи од наведеното, Судот не ги прифати наводите во иницијативата дека со оспорената законска одредба се повредувале начелото на владеењето на правото, еднаквоста на граѓаните во слободите и правата, слободата на пазарот и претприемништвото, како и правото на достапност на секое работно место под еднакви услови, обезбедени со Уставот.

6. Според член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија, помеѓу другото, одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Наводите во иницијативата дека оспорените одредби од Законот биле во спротивност со други одредби од истиот закон, во спротивност со член 1 став 2 и член 62 од Законот за општата управна постапка, како и во спротивност со член 1 од Законот за централен регистар, во суштина претставува барање за меѓусебна оцена на одредбите од ист закон и барање за оценка на меѓусебната согласност на два закона, што не спаѓа во надлежност на Уставниот суд на Република Македонија. Поради тоа, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иницијативата во овој дел.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.14/2008
14 јануари 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски