165/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 14 јануари 2009 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на

– член 39-в став 1 точка и) од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 29/2002, 85/2003, 40/2004, 113/2005, 29/2007 и 88/2008) и

– член 75 од Законот за изменување и дополнување на Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 88/2008).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 76 од Законот означен во точка 1 алинеја 2 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, со оспорениот член 39-в став 1 точка и) од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување се повредувал уставниот принцип на претпоставена невиност и принципот на законитост во казнувањето и се ограничувало правото на работа и учество во вршењето на јавна функција. Ова затоа што барањето да се достави доказ – уверение дека на лицата кои се членови на органите на раководење и управување на друштвото не им е изречена прекршочна санкција забрана на вршење на професија, дејност или должност во областа на правото, банкарството, сметководството, осигурувањето, управувањето со пензиски фондови или финансиски услуги, обврската за неговото доставување имале ефект врз однесувањето на поединецот, што било проблематично како од аспект на заштита на човековото достоинство, така и од аспект на презумција на невиност на која се надоврзувала и забраната од лицето да се бара доказ за неговата осудуваност, односно неосудуваност. Според тоа, со оспорената одредба се повредувале член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 4, член 9, член 11 став 1, член 13 став 1, член 14 став 1, член 23, член 25, член 32 ставовите 1 и 2, член 51 и член 54 став 1 од Уставот.

Со оспорените членови 75 и 76 од Законот за изменување и дополнување на Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 88/2008) се создавала правна ситуација, односно можност одредбите од членот 15 на овој закон да започнат да се применуваат од 1 јануари 2008 година, односно наназад, пред објавувањето и влегувањето во сила на овој закон (Законот е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 88, на 16 јули 2008 година и влегол во сила осмиот ден од денот на објавувањето, односно на 24 јули 2008 година), што значи дека оспорените одредби повлекувале повратно дејство на Законот, што не било во согласност со член 54 став 4 од Уставот и владеењето на правото утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Истовремено, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да донесе решение со кое ќе го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорените одредби.

4. Судот на седницата утврди дека согласно член 39-в став 1 точка и) од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување, кон барањата од членот 39-б став 1 на овој закон се доставуваат уверенија дека на лицата кои се членови на органите на раководење и управување на друштвото не им е изречена прекршочна санкција забрана на вршење на професија, дејност или должност во областа на правото, банкарството, сметководството, осигурувањето, управувањето со пензиски фондови или финансиски услуги.

Според член 75 од Законот за изменување и дополнување на Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 88/2008), одредбите од членот 15 на овој закон ќе започнат да се применуваат од 1 јануари 2008 година. Согласно член 76 од истиот закон, со започнување на примената на одредбите од членот 15 на овој закон престануваат да важат одредбите од Главата III со членовите 23 до 39 од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 29/2002, 85/2993, 40/2004, 113/2005 и 29/2007).

5. Според член 8 став 1 алинеите 1 и 3 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 11 став 1 од Уставот, физичкиот и моралниот интегритет на човекот се неприкосновени.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за кривично дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Согласно член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Според членот 25 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот.

Според член 32 ставовите 1 и 2 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност и секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Согласно член 13 точка 5 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2006), забраната на вршење професија, дејност или должност претставува санкција која може да се изрече за прекршоци на прекршочно одговорни полнолетни сторители. Според член 22 од овој закон, на сторителот на прекршокот може да му се забрани вршење определена професија, дејност или должност или работи сврзани со располагање, користење, управување и ракување со имот или за чување на тој имот, ако ја злоупотребил својата професија, дејност или должноста заради извршување на прекршок и ако врз основа на природата на прекршокот и околностите под кои е сторен може да се очекува дека таквата дејност ќе ја злоупотреби за повторно вршење на прекршок. Траењето на забраната го определува Судот, кое не може да биде пократко од една ниту подолго од пет години, сметајќи од денот на правосилноста на одлуката.

Евиденцијата на прекршочните санкции, согласно член 45 став 2 од овој закон, ја води првостепениот суд според местото на раѓање на сторителот на прекршокот, односно седиштето на правното лице, а податоци од казнената евиденција, според став 4 на истиот член, можат да се дадат по образложено барање од други државни органи, правни или физички лица кои имаат правен интерес ако се уште траат мерките на забрана.

Согласно член 106 став 5 од Кривичниот законик, никој нема право да бара од граѓаните да поднесуваат докази за својата осудуваност или неосудуваност.

Според член 1 став 1 од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување, со овој закон се уредува задолжително капитално финансирано пензиско осигурување, основање и работење на пензиски фондови и друштва за управување со пензиски фондови, како дел од системот на пензиското и инвалидското осигурување.

Согласно став 2 на истиот член, пензиските фондови и друштвата од ставот 1 на овој член се основаат со цел да примаат придонеси од осигурениците обврзани врз основа на закон, да ги вложуваат во финансиски инструменти и да вршат распределба на акумулираните средства согласно со закон.

Во член 39-а став 1 од Главата IIIа од Законот, со наслов „Основање на друштва за управување со пензиски фондови”, е определено дека друштво за управување со пензиски фондови се основа врз основа на дозвола издадена од Агенцијата и управува со пензиски фонд врз основа на одобрение за управување со пензиски фонд. Според член 3 точка 3 од Законот, Агенција за супервизија на капитално финансирано пензиско осигурување е агенција на која и е доверена супервизија на работењето на друштвата за управување со задолжителни пензиски фондови, друштвата за управување со доброволни пензиски фондови, друштвата за управување со задолжителни и доброволни пензиски фондови и професионалните пензиски шеми во согласност со овој закон.

Според членот 39-б став 1 од истиот закон, заради добивање на дозвола за основање на друштво заинтересираните лица доставуваат до Агенцијата барање со документацијата наведена во членот 39-в од овој закон и деловен план кој ги содржи поединостите за сите надоместоци и провизии што ќе се наплатуваат согласно со овој закон. Барање за одобрение за управување со пензиски фонд се доставува заедно со барањето за дозвола за основање на друштво.

Со член 39-в од Законот, со кој се пропишува документацијата која се доставува кон барањата за добивање на дозвола за основање на друштво, во став 1 точка и) се пропишува дека кон барањето се доставуваат и уверенија дека на лицата кои се членови на органите на раководење и управување на друштвото не им е изречена прекршочна санкција забрана на вршење на професија, дејност или должност во областа на правото, банкарството, сметководството, осигурувањето, управувањето со пензиски фондови или финансиски услуги.

Тргнувајќи од содржината на член 11 став 1 и член 25 од Уставот, јасно произлегува дека нивната содржина ја истакнува вредноста и неприкосновеноста на човечката личност како основа и смисла на гарантирањето на човековите права. Човечкото достоинство, во таа смисла, не е само едно од субјективните човекови права што изречно се препознава во член 25 од Уставот, туку и темелна вредност на демократското општество што ужива универзална заштита.

Почитувањето на моралниот интегритет и достоинството на граѓанинот во себе ја опфаќа и улогата на државата која треба да гарантира заштита на интегритетот и достоинството на начин со кој ќе се обезбеди заштита во случај кога овие вредности се загрозени од друг, но и со избегнување на поединецот да му се наметнуваат обврски кои можат службено да се проверат.

Bo тој контекст, забраната од граѓаните да се бараат докази за нивната осудуваност или неосудуваност е јасен израз на овој втор аспект на заштита на човековото достоинство, како што тоа е општо прифатениот принцип на забрана за самообвинување на осомничениот во казненото право, кој што е изграден подеднакво врз презумпцијата на невиност и заштитата на достоинството на поединецот.

Тргнувајќи од содржината на оспорениот член 39-в став 1 точка и) од Законот, со него се предвидува дека заинтересираните лица за добивање дозвола за основање на друштвото за управување со пензиски фондови до Агенцијата треба да приложат уверенија како доказ дека на лицата кои се членови на органите на раководење и управување на друштвото не им е изречена прекршочна санкција забрана за вршење на професија, дејност или должност во областа на правото, банкарството, сметководството, осигурувањето, управувањето со средства и инвестирање, управувањето со пензиски фондови или финансиски услуги.

Во конкретниот случај, барањето доказ од заинтересираните лица за околноста дали на лицата кои се членови на органите на раководење и управување на друштвото за управување им е изречена наведената прекршочна санкција се сведува на барање изјава за нивната осудуваност или неосудуваност, со оглед на тоа што забраната за вршење на дејност или должност претставува прекршочна санкција која може да се изрече за прекршоци на прекршочно одговорни полнолетни сторители. Иако овие докази не се бараат во кривичноправен контекст, односно немаат самообвинувачки квалитет, обврската за нивното соопштување има ефект врз однесувањето на поединецот, што е проблематично како од аспект на заштита на човековото достоинство, така и од аспект на претпоставката на невиност на која се надоврзува забраната од лицето да се бара било доказ за осудуваност, било доказ за неосудуваност.

Притоа, за Судот не е спорно дека забраната за вршење на дејност изречена со една осудителна пресуда мора да биде ефективна, односно дека не може да се дозволи лицето под таква забрана да ја врши таа дејност се додека таа забрана трае. Меѓутоа, утврдувањето на тој факт не може да биде обврска на поединецот кој е во прашање, туку на надлежниот орган што одлучува за давање на соодветни дозволи за вршење на дејноста и кој што за утврдување на таа законска обврска ја има на располагање службената казнена евиденција, како инструмент за правилно применување на законот. Впрочем во членот 39-в став 3 од Законот е дадена можност Агенцијата дополнително да испита одделни факти во врска со барањата и документацијата и за таа цел може да се обрати до други надлежни регулаторни и супервизорски органи и институции во Република Македонија и во странство, или да прибира документи и податоци од други извори. Оттаму, во врска со постапката за добивање дозвола за основање на друштво, на Агенцијата можат да и се дадат податоци од казнената евиденција врз основа на образложено барање, ако уште траат определени правни последици од осудата или казни што се состојат во забрани секогаш кога за тоа постои оправдан интерес заснован врз закон.

Врз основа на изнесеното, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 39-в став 1 точка и) од Законот со член 8 став 1 алинеја 3, член 11 и член 25 од Уставот.

6. Според член 52 од Уставот на Република Македонија законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Законите и другите прописи се објавуват во „Службен весник на Република Македонија“ најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување. Законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок што го утврдува Собранието со денот на објавувањето. Законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога е тоа поповолно за граѓаните.

Со член 15 од Законот за изменување и дополнување на Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 88/2008), Законот е доплнет со нова Глава IIIа со наслов „Основање на друштва за управување со пензиски фондови“ и со десет нови членови 39-а до 39-ѕ. Станува збор за ново поглавје во Законот со кое се уредува начинот, постапката и условите за основање на друштва за управување со пензиски фондови.

Според оспорениот член 75 на овој закон, одредбите од член 15 на овој закон ќе започнат да се применуваат од 1 јануари 2008 година, а според член 76 на овој закон, со започнувањето на примената на одредбите од членот 15 на овој закон, престануваат да важат одредбите од Главата III со членовите 23 до 39 од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 29/2002, 85/2993, 40/2004, 113/2005 и 29/2007).

Согласно член 78 на истиот закон, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.

Наведениот закон е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 88 од 16 јули 2008 година, а влегол во сила на 24 јули 2008 година.

Од анализата на наведените одредби произлегува дека член 75 од Законот има повратно дејство, односно, иако Законот влегол во сила на 24 јули 2008 година, оспорената одредба регулира дека основањето на друштва за управување со пензиски фондови согласно регулативата во новата глава со која е дополнет законот, ќе се врши наназад, од 1 јануари 2008 година, од кога, согласно оспорениот член 76 од Законот, ќе престанат да важат одредбите за основање на друштва за управување со пензиски фондови пропишани со 23 до 39 од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 29/2002, 85/2993, 40/2004, 113/2005 и 29/2007).

Уставното начело за забраната на повратното дејство на законите значи забрана на примена на законите во правни ситуации и односи што настанале пред нивното влегување во сила, односно законите дејствуваат само врз новите правни ситуации и односи што настануваат по нивното влегување во сила. Исклучок од ова уставно начело е ако повратното дејство на законот е поповолно за граѓаните.

Во конкретниов случај, повратното дејство на Законот, пропишано со член 75, со оглед на содржината на одредбите, не е применливо наназад, односно станува збор за начин на уредување на односи кој единствено е можен по влегувањето во сила на Законот и не е применлив на претходните односи. Токму во таа насока е и образложението на Министерството за труд и социјална политика (акт бр. 09-100060/3 од 16.10.2008 година, доставено како одговор на наводите во иницијативата), дека повратното дејство кое произлегува од оспорената одредба е резултат на тоа што Предлог-законот бил доставен за разгледување и донесување во Собранието на Република Македонија во јули 2007 година, кога идејата била да се одложи примената на спорните одредби од 1 јануари 2008 година, но Законот бил донесен на 11 јули 2008 година. Притоа, наводите дека и покрај наведеното, спорните одредби немале правни последици бидејќи нови друштва можеле да се основаат единствено врз основа на издадена дозвола согласно овој закон, а издавањето на дозволите сеуште реално не било почнато, со што на никого не му била нанесена штета, не се од значење за оценувањето на уставноста на одредбата.

Тргнувајќи од фактот дека ваквото повратно дејство на законот значи повреда на начелото на владеењето на правото и повреда на забраната за повратно дејство на законите, пред Судот се постави прашањето за согласноста на член 75 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 и член 52 став 4 од Уставот.

7. Со оспорениот член 76 од Законот се пропишува дека со примената на новите одредби за основање на друштва за управување со пензиски фондови, ќе престанат да важат дотогашните одредби во Законот кои се однесувале на истото прашање. Тоа значи дека оспорената одредба не повлекува повратно дејство на законот, како што погрешно се наведува во иницијативата, туку напротив, во функција на владеењето на правото, јасно дефинира која регулатива ќе престане да важи по започнувањето на примената на новата регулатива, при што воопшто не се занимава со моментот на примена на новата регулатива, како прашање што се уредува со други одредби на Законот. Поради тоа, Судот оцени дека не стојат наводите во иницијативата дека оспорениот член 76 од Законот не бил во согласност со со член 8 став 1 алинеја 3 и член 52 став 4 од Уставот.

8.Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите за прифаќање на барањето во иницијативата, Уставниот суд на Република Македонија, согласно член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на Законот.

9. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.165/2008
14 јануари 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски