Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 3 декември 2008 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 79 од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Македонија“ бр.37/1997, 25/2000, 101/2000, 50/2001, 25/2003, 37/2004, 4/2005, 50/2006, 29/2007 и 102/2008).
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
3. Уставниот суд на Република Македонија по иницијатива на Стамен Филипов од Скопје, со Решение У.бр.84/2008 од 17 септември 2008 година, поведе постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точката 1 од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот.
4. Судот на седницата утврди дека согласно член 79 став 1 од Законот, на невработено лице кое прима паричен надоместок, може времето на примање на паричниот надоместок да се скрати, ако врз основа на авторски договор, вршење на занаетчиски и други работи или на некој друг начин се здобива со приход, кој месечно не е поголем од 80% од просечната месечна нето плата по работник во Републиката објавена за последниот месец. Според ставот 2 на овој член од Законот, министерството за финансии – Управата за јавни приходи и институциите за платен промет се должни на барање на Заводот да му доставуваат податоци за исплатите од став 1 на овој член.
5. Според член 1 став 1 од Уставот, Република Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.
Владеењето на правото, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 8 од Уставот.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбедност за време на привремена невработеност. Според ставот 5 на овој член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Од наведените уставни одредби произлегува дека граѓаните се еднакви во слободите и правата и дека во тие рамки вработените се еднакви во правата кои произлегуваат од работен однос како и при материјалната обезбедност за време на привремена невработеност.
Од анализата на цитираните уставни одредби произлегува дека Република Македонија е социјална држава, во која социјалната правда е издигната на ниво на темелна вредност на уставниот поредок, а на сите граѓани им се гарантира еднаквост во слободите и правата пред Уставот и законите. Како начин за обезбедување на социјалната правда Уставот го прокламира и утврдува правото на материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Меѓутоа, под кои услови, во кој обем, за колкаво времетраење и на кој начин ќе се остварува ова право не е домен на уставната регулатива. Тоа е препуштено да се уреди со закон и со колективни договори. Поконкретно, правото на материјална обезбеденост за време на привремена невработеност е регулирано со Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност.
Според член 1 од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност, со овој закон се уредуваат прашањата за размена на трудот, правата и обврските на работодавците, невработените лица и државата во врска со вработувањето и осигурувањето во случај на невработеност и други прашања од значење за вработувањето.
Операционализирајќи го уставното право на материјална обезбедност за време на привремена невработеност, законодавецот во овој закон ги утврдил условите за остварување на правата во случај на невработеност и во тие рамки го уредил начинот и критериумите, како и постапката на остварувањето на овие права.
Согласно член 53 од Законот, невработено лице, во смисла на овој закон, е лице кое е пријавено во Заводот, е способно и сака да работи и активно бара работа во последните два месеци. Под активно барање работа, во смисла на став 1 од овој член се смета ако невработеното лице редовно се пријавува во Заводот во роковите утврдени со овој закон и достави доказ дека се пријавувало на огласи кај работодавец или во Заводот.
Во членот 54 од Законот е предвидено дека како невработено лице не се смета лице:
– во работен однос;
– корисник на пензија;
– вршител на занаетчиска, односно професионална дејност;
– сопственик или основач на трговско друштво, претпријатие и друго правно лице;
– вршител на земјоделска, сточарска или друга дејност; – кое не прифаќа обука, преквалификација или доквалификација на која ќе го упати Заводот или одбие да се јави или одбие да заснова работен однос кај работодавецот кај кого го упатил Заводот
– кое работно е ангажирано или врши дејност спротивно на закон.
Според членот 59 од Законот, евиденцијата на невработеното лице престанува да се води ако лицето:
– се одјави;
– заснова работен однос;
– основа трговско друштво, претпријатие или друго правно лице;
– врши занаетчиска, односно професионална дејност;
– потполно ја загуби работната способност;
– исполни услови за пензија;
– отпочне да издржува казна затвор подолга од шест месеци;
– не се пријави во утврдениот рок или не се јави на покана од Заводот од неоправдани причини;
– не го извести Заводот за промените што влијаат на стекнувањето и губењето на правата;
– на странец му престане одобрението за постојан престој;
– отпочне да врши земјоделска, сточарска или друга дејност;
– од страна на инспекциски орган се затекне да работи спротивно на законот;
– замине на отслужување или дослужување на воениот рок;
– одбие работно ангажирање за вршење на јавни работи;
– работно се ангажира на јавни работи над 30 дена, за времето на ангажирање во јавните работи и
– работно е ангажирано или врши дејност.
Правата од осигурување во случај на невработност се уредени во членовите 62 до 78 од Законот. Меѓу овие права е и правото на паричен надоместок.
Согласно членот 65 од Законот право на паричен надоместок има невработено лице кое било во работен однос најмалку девет месеци непрекинато или 12 месеци со прекин во последните 18 месеци.
Во врска со висината на паричниот надоместок, релевантна е одредбата од член 68. Според ставот 1 на овој член, висината на месечниот паричен надоместок за време на невработеност се утврдува врз основа на пресметаните и исплатени плати кај работодавецот согласно со закон и колективен договор и изнесува 50% од просечната месечна нето плата на работникот за последните 24 месеци за лице кое има право на паричен надоместок до 12 месеци, а 40% за лице кое има право на паричен надоместок подолго од 12 месеци. Според ставот 2 на овој член, надоместокот од став 1 на овој член не може да изнесува повеќе од 80% од просечната месечна нето плата по работник во Републиката, објавена за последниот месец.
Времето за кое се исплатува паричен надоместок е утврдено во членот 71 од Законот. Во ставот 1 на овој член е утврдено дека времето за кое се исплатува паричниот надоместок зависи од времето за кое невработеното лице било осигурано во случај на невработеност.
Според ставот 2 на овој член од Законот, паричниот надоместок на невработеното лице се исплатува:
1) еден месец, ако има стаж на осигурување најмалку девет месеца во непрекинато траење или 12 месеца со прекин во последните 18 месеца;
2) два месеца, ако има стаж на осигурување над 18 месеца до две и пол години;
3) три месеца, ако има стаж на осигурување над две и пол до пет години;
4) четири месеца, ако има стаж на осигурување над пет до седум и пол години;
5) пет месеца, ако има стаж на осигурување над седум и пол до десет години;
6) шест месеца, ако има стаж на осигурување над десет до дванаесет и пол години;
7) седум месеца, ако има стаж на осигурување над дванаесет и пол до 15 години;
8) осум месеца, ако има стаж на осигурување над 15 до седумнаесет и пол години;
9) девет месеца, ако има стаж на осигурување над седумнаесет и пол до 20 години;
10) десет месеца, ако има стаж на осигурување над 20 до дваесет и две и пол години;
11) единаесет месеца, ако има стаж на осигурување над дваесет и две и пол до 25 години и
12) дванаесет месеца, ако има стаж на осигурување над 25 години.
Според ставот 3 на овој член, на невработеното лице кое има над 15 години стаж на осигурување, а на кое му недостасуваат најмногу до пет години пред исполнување на услови за стекнување право на старосна пензија, паричен надоместок му се исплатува до неговото вработување, односно до настапувањето на некои од основите за престанок на правото на паричен надоместок.
Во членот 75 став 1 од Законот, се уредени случаите во кои исплатата на паричниот надоместок се запира, па така исплата на паричен надоместок на невработеното лице се запира за време на:
– отслужување или дослужување на воениот рок;
– издржување казна затвор до шест месеци;
– работно ангажирање над 30 дена за вршење на јавни работи и
– работно е ангажирано или врши дејност.
По престанокот на причините од став 1 на овој член, продолжува исплатата на паричниот надоместок за преостанатото време за кое на невработеното лице му е признато право на паричен надоместок.
Во членот 77 од Законот, се утврдени случаите на престанок на правото на паричен надоместок. Според ставот 1 на овој член, правото на паричен надоместок на невработеното лице му престанува ако:
– заснова работен однос;
– основа трговско друштво, претпријатие или друго правно лице;
– врши занаетчиска или друга професионална дејност;
– одбие да се јави кај работодавецот ако е упатен од Заводот за засновање работен однос;
– одбие да заснова работен однос кај работодавецот ако го упатил Заводот
– одбие вработување со полно или скратено работно време, кое не е помало од половината од полното работно време, а е соодветно на неговото образование, знаење и можности;
– одбие обука, преквалификација или доквалификација која одговара на неговата стручна подготовка, знаења и способности или по своја вина ја прекине обуката, преквалификацијата или доквалификација;
– исполни услови за стекнување право на пензија или оствари право на пензија;
– невработеното лице од страна на надлежен орган се затекне на работа, е работно ангажирано или врши дејност спротивно на закон;
– ја загуби работната способност, со денот на утврдување на изгубената работна способност;
– неоправдано одбие привремено вработување во исклучителни случаи (поплави, земјотреси, неопходно извршување на земјоделски работи и слично) од страна на надлежен орган кој организира акција за отстранување на последиците или за нивно спречување;
– одбие работно ангажирање за вршење на јавни работи;
– одбие вработување на работно место за кое се бара пониска стручна подготовка од неговата, а ако непосредно пред да остане невработен, со своја согласност, работел на такво работно место или изјавил дека прифаќа вработување и на понизок степен на стручна подготовка;
– отпочне издржување на казна затвор, подолго од шест месеци;
– не се јавува во Заводот во утврдениот рок;
– не се јави на покана на Заводот од неоправдани причини;
– невработеното лице активно не барало работа во последниот месец, во согласност со овој закон и
– не го извести Заводот во рок од осум дена за секоја промена која е услов или основа за стекнување, остварување или губење на правото на паричен надоместок.
Оспорениот член 79 од Законот ги утврдува случаите во кои времето на примање на паричниот надоместок може да се скрати. Така согласно ставот 1 на овој член, на невработено лице кое прима паричен надоместок, може времето на примање на паричниот надоместок да се скрати, ако врз основа на авторски договор, вршење на занаетчиски и други работи или на некој друг начин се здобива со приход, кој месечно не е поголем од 80% од просечната месечна нето плата по работник во Републиката објавена за последниот месец.
Ставот 2 на овој член утврдува дека Министерството за финансии – Управата за јавни приходи и институциите за платен промет се должни на барање на Заводот да му доставуваат податоци за исплатите од став 1 на овој член.
Од анализата на наведените одредби од Уставот и од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност произлегува дека членот 32 став 1 о д Уставот, само го прокламира правото на материјална обезбеденост за време на привремена невработеност на ниво на уставен принцип, но колкава ќе биде висината на тоа право, од кои околности ќе зависи и во кое времетраење ќе се остварува, оставено е да се регулира со закон и со колективните договори, а во зависност од општествено-економската моќ на државата во дадениот момент. Законодавецот, исто така, има право да ги определи случаите и условите под кои исплатата на паричниот надоместок може привремено да се запре, случаите и условите под кои ова право престанува, како и случаите, кога ова право може да се ограничи, како што е направено во оспорената одредба. Ова особено поради фактот што правото на паричен надоместок не е трајно право, туку претставува привремено решение за материјално обезбедување за време на невработеност.
Според Судот, со самиот факт што лицата кои примаат паричен надоместок во случај на невработеност, остваруваат определен приход врз основа на авторски договор, вршење на занаетчиски и други работи или на друг начин, тие не би можеле да се сметаат како невработени лица, односно не би можеле да се изедначат со лицата кои се во безизлезна економска состојба на кои државата им обезбедува социјална сигурност, согласно со начелото на социјална праведност гарантирано со Уставот. Од друга страна пак, Судот оценува дека фактот што лицето корисник на надоместок во случај на невработеност, повремено, односно спорадично остварува определен приход, законодавецот може да го оцени како недоволен за правото на паричен надоместок на ова лице да му престане. Имено, не секој дополнителен приход, кој не е резултат на статус (работен однос, или регистрирана занаетчиска или професионална дејност) би требало да влијае на остварување на правото на паричен надоместок во случај на невработеност. Законодавецот значи е тој кој оценува кој е тој приход што може да се смета дека ја обезбедува материјалната и социјалната сигурност на невработеното лице и кој налага ограничување на правото на паричен надоместок за случај на невработеност.
Оттука за Судот е рационално законското решение кое како услов за тоа дали на лицето ќе му се скрати времето на примање на паричен надоместок поради остварување на дополнителни средства за егзистенција, ја утврдува висината на тој приход и истата ја изедначува со максималниот износ на паричниот надоместок (80% од просечната плата).
Со наведеното решение, законодавецот, од една страна, на корисникот на правото на паричен надоместок му гарантира исплата на надоместокот за определен период, а од друга страна му овозможува нормативни претпоставки за стекнување на дополнителен приход врз основа на авторски договор, вршење на занаетчиски и други работи или на некој друг начин, со што ќе се подобри материјалната положба и социјалната сигурност на овие лица, но не до степен што налага престанок на правото на надоместок.
Ова и од причина што не постои уставна пречка невработените лица приматели на паричен надоместок врз основа на невработеност, да ја обезбедуваат својата социјална сигурност и на друг начин, односно преку определена форма на работно ангажирање да остваруваат соодветни приходи, што впрочем законодавецот нормативно го уредил со Законот.
Врз основа на наведеното Судот утврди дека од овој аспект не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од член 79 од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност со одредбата од членот 32 од Уставот.
Меѓутоа, при анализата на целината на Законот, односно при анализата на оспорената одредба во контекст на останатите одредби од Законот, Судот оцени дека определени прашања се проблематични. Имено, поради терминолошката непрецизност и неусогласеност на одредбите (што најверојатно е резултат на тоа што некои од одредбите се во повеќе наврати менувани и дополнувани), не е јасно во кои случаи стекнувањето на дополнителен приход е основа за запирање, престанок, односно скратување на времето на примање на паричниот надоместок. Имено од формулацијата на одредбите на член 75 став 1 алинеја 4, член 77 став 1 алинеја 3 и оспорениот член 79 (а во отсуство на законски дефиниции на употребените термини), останува нејасно дали вршењето на занаетчиска или друга дејност од членот 77 став 1 алинеја 3 е исто што и вршење на занаетчиски и други работи од оспорениот член 79, или пак се работи за различни ситуации, односно дали во првиот случај станува збор за регистрирана занаетчиска дејност (статусна состојба), а во вториот случај дали станува збор за вршење занаетчиски и други работи не како регистрирана дејност, туку како фактичка работа.
Доколку овие одредби се однесуваат на исти ситуации, од анализата на законските одредби, би произлегло дека вршењето на занаетчиска или друга дејност претставува основа и за престанок на правото на паричен надоместок, но и основ за ограничување односно скратување на времето за кое се прима овој надоместок, со таа разлика што во оспорената одредба е дадена горната граница на дополнителниот приход остварен врз основа на вакво дополнително ангажирање на корисникот на правото на паричен надоместок (80% од просечната месечна нето плата). Со оглед на тоа што ваква граница не е утврдена кај основите за престанок на правото, односно во членот 77 алинеја 3, би можело тоа да се протолкува дека во случај кога корисникот на правото на паричен надоместок врз основа на вршење на занаетчиски и други работи или на некој друг начин би се здобивал со приход кој е поголем од 80% од просечната плата, во таков случај правото на паричен надоместок би престанало. Но до ова се доаѓа со толкување на оспорената одредба во контекст со останатите одредби од Законот, значи не станува збор за експлицитна содржина на нормата.
Од друга страна пак, работното ангажирање или вршењето на дејност од член 75 став 1 алинеја 4, (при што овие термини поблиску во Законот не се дефинирани и прецизирани) претставуваат исто така и основа за привремено запирање на исплатата на надоместокот. Оваа одредба, според Судот, е непрецизна и од причина што од нејзината формулација не е јасно дали за нејзината примена е услов лицето да има остварено некаков приход, или пак само работното ангажирање или вршењето на дејност (кои можат да бидат и на доброволна основа, односно без надоместок) се доволни за запирање на исплатата на паричниот надоместок.
Од анализата на формулацијата на оспорената одредба („може да се скрати“) исто така, произлегува дека во неа скратувањето на времето на примање на паричниот надоместок не е утврдено императивно, туку е дадено како можност. Меѓутоа, во одредбата не се пропишани ниту периодот за кој може да се скрати времето на примање на надоместокот, ниту пак се дадени поблиски критериуми врз основа на кои надлежниот орган ќе одлучува за тоа (пр. дали тоа ќе зависи од тоа колку време лицето остварува дополнителен приход, или пак од самата висина на дополнителниот приход). Поради отсуството на овие поблиски услови односно критериуми, оспорената одредба остава широк простор на надлежниот орган, односно Агенцијата за посредување при вработувањето да го определи нејзиниот опсег, односно да одлучи дали во еден конкретен случај воопшто ќе се примени оваа законска можност, како и да определи за колку ќе го скрати времето на примање на паричниот надоместок, што според Судот, создава опасност од арбитрерност, што е спротивно на начелото на владеењето на правото гарантирано со Уставот.
Судот понатаму оцени дека поради тоа што од наведените одредби од Законот е нејасно дали на лицето ќе му престане правото на паричен надоместок или само ќе му се скрати времето на примање на истиот, произлегува дека оваа норма го прави несигурно и арбитрерно уставно загарантираното право на социјална сигурност и социјално осигурување, оставајќи тоа да се остварува не врз основа на законот (како што предвидува член 34 од Уставот), туку врз основа на волјата на органот што ја применува одредбата во конкретни случаи.
Поради наведените причини Судот оцени дека оспорената одредба од членот 79 од Законот за врботување и осигурување во случај на невработеност не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 34 од Уставот на Република Македонија.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.
7. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер – Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова – Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.84/2008
3 декември 2008
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски