155/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 20 ноември 2008 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 1 во делот

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставнос­та за целината на Законот и посебно на членот 1, членот 2 алинеја 4 и членот 6 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Блага Станкоска и Стева Наумоска од Прилеп; Владанка Сарафимова од Штип; Стојан Стојанов од Велес лично и како полномошник на група граѓани; Димче Апасиев од Велес и Здравко Савески од Битола; Драгољуб Давитковски од Кратово; Информативен центар за граѓанско општество од Скопје; Стевче Стојанов од с. Ново Коњарево; Благоје Цацановски, Јонче Малески, Миљаим Алити, Благородна Голабоска, Живко Најдески и Василка Боческа, од Струга и Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа девет посебни иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативите со Законот било уре­дено право на материјално обезбедување само на дел од невра­ботените лица во Република Македонија, издвојувајќи ги како посебна група со ексклузивни права кои не им биле дадени на другите невра­ботени. Имено, поради тоа што претпријатието во кое им престанал работниот однос по основ на стечај, ликвидација или технолошки вишок било со доминантна сопственост на државата и поради тоа што работниот однос им престанал заклучно со 31 декември 2004 година, а оствариле право на паричен надоместок по 7 април 2000 година, овие невработени лица по однос на тие два основа, биле со Законот селективно издвоени како привилегирани наспроти другите неврабо­тени лица надвор од наведените критериуми за правата од оспоре­ниот Закон. Ваквата законска определба, посебно во оспорените членови од Законот била дирекно насочена кон создавање на неедна­ков и дискриминаторски третман на граѓаните кои имале ист статус на невработени, само поради тоа што законодавецот направил поделба по основ на претпријатието во кое им престанал работниот однос и временскиот период кога работниот однос престанал. Овие критери­уми не можеле да бидат основа за нееднаков третман на граѓаните чиј работен однос им престанал во претпријатија поради стечај, лик­видација и технолошки вишок. Нелогично, а со тоа и правно неосно­вано било законското решение во оспорените одредби од Законот, што можело да се види и од примерот кога Законот ги опфатил невра­ботените од осум водостопански претпријатија поради ликвидација, а не ги опфатил останатите водостопански претпријатија (од Прилеп, Битола, Куманово, Скопје, Ресен, Струга и Кичево) бидејќи постапката за ликвидација завршила во 2005 година, и покрај тоа што станувало збор за јавни претпријатија на Република Македонија.

Со членот 6 од Законот било уредено прашањето за под­несување на барање за стекнување право на материјално обезбе­дување и било утврдено дека можело да се поднесе во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на овој закон, односно од 23 јули до 23 август 2008 година, меѓутоа поради тоа што рокот бил истечен, а основите за барањата за материјално обезбедување биле уставно проблематизирани, посебно се оспорува и овој член од Законот, со цел правата од Законот да можат граѓаните да ги оства­рат и по одлучувањето на Судот.

Од наведениве причини со иницијативите се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на Законот и посебно на членот 1, членот 2 алинеи 3 и 4 и членот 6 од Законот, како несогласни со членот 8 став 1 алинеи 1 и 3, членот 9, членот 32 став 1, членот 51 и член 54 од Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека Законот за матери­јално обезбедување на невработените лица поради приватизацијата на претпријатијата со доминантна сопственост на државата во пери­одот од 2000 до 2004 година во членот 1 предвидел дека со овој закон се уредуваат условите за стекнување и начинот на користење на право на материјално обезбедување во вид на паричен надоместок на невработените лица на кои им престанал работниот однос по основ на стечај, ликвидација или технолошки вишок, заклучно со 31 декември 2004 година, а кои оствариле право на паричен надоместок по 7 април 2000 година, во претпријатијата со доминантна сопст­ве­ност на државата (во натамошниот текст: невработено лице).

Според членот 2 од Законот, невработено лице во смисла на членот 1 од овој закон е лицето:
– на кое му престанал работниот однос во претпријатие со доминантна сопственост на државата, по основ на стечај, ликвидација или технолошки вишок,
– кое на денот на престанокот на работниот однос имало најмалку 25 години стаж на осигурување,
– на кое работниот однос му престанал заклучно со 31 декември 2004 година, а кое остварило право на паричен надоместок по 7 април 2000 година и
– кое по остварувањето на правото на паричен надоместок од алинејата 3 на овој став не било вработено на неопределено време, односно не му престанал работниот однос по негова волја и вина.

Според членот 6 од Законот, право на паричен надоме­с­ток, согласно со овој закон може да оствари невработено лице кое ќе поднесе барање до Агенцијата за вработување на Република Маке­до­нија (во натамошниот текст: Агенција за вработување) каде што е евидентирано, во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на овој закон.

Агенцијата за вработување правото на паричен надоме­сток од ставот 1 на овој член го утврдува врз основа на лично барање на невработеното лице.

Правото на паричен надоместок, согласно со овој закон се остварува од денот на поднесување на барањето до Агенцијата за вработување.

Доколку барањето не е поднесено согласно со членот 2 од овој закон, во рокот од ставот 1 на овој член, надлежниот орган барањето ќе го отфрли како ненавремено.

5. Според членот 1 став 1 од Уставот, Република Маке­донија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.

Според членот 8 став 1 алинеи 3 и 8 од Уставот, владе­ењето на правото и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македо­нија.

Согласно членот 9 од Уставот, граѓаните во Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, поли­тичкото и верското уверување, имотната и општествената полож­ба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според членот 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност.

Согласно членот 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Македонија“ бр.37/ 1997, 25/2000, 101/2000, 50/2001, 25/2003, 37/2004, 4/2005, 50/2006, 29/2007 и 102/2008) во членот 1 определил дека предмет на негово уредување се прашањата за размена на трудот, правата и обврските на работодавците, невработените лица и државата, во врска со вработувањето и осигурувањето во случај на невработенот и други прашања од значење за вработувањето.

Во Главата IV „Осигурување во случај на невработеност“ со одредбите од членовите 62-79 од Законот, е уредено дека работ­ниците кои се во работен однос, задолжително се осигурени во случај на невработеност (член 62), паричниот надоместок е едно од правата од осигурувањето во случај на невработеност (член 64), правото на паричен надоместок, висината и времето за кое се исплатува парич­ниот надоместок се разработени со одредбите од членовите 65-79. Во Главата V „Остварување на правата од осигурување во случај на невработеност“ со одредбите од членовите 80-82 од Законот е опре­делено дека правата од осигурувањето во случај на неврабо­теност се остваруваат во согласност со овој закон и прописите за општа управ­на постапка, и за правата утврдени со овој закон во прв степен решава Заводот за вработување на Република Македонија, а во втор степен одлучува министерството надлежно за работите на трудот.

Следејќи ги одредбите од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност од 1997 година со неговите измени и дополнувања, произлегува дека право на паричен надомес­ток согласно членот 65 од Законот има невработено лице кое било во работен однос најмалку девет месеци непрекинато или 12 месеци со прекин во последните 18 месеци.

Времето за кое се исплатувал паричниот надоместок, според членот 71 од овој закон било уредено:

– од 1997 година до 2000 година времено се исплатувал најдолго 18 месеци ако имал над 20 до 25 години стаж на осигуру­вање, а трајно над 25 години стаж на осигурување (траело до ново вработување или настапување на некои од основите за престанок на право на паричен надоместок);

– од 2000 година до 2003 година времено се исплатувал најдолго 18 месеци ако имал над 20 години стаж на осигурување, а трајно над 15 години стаж на осигурување и над 55 години возраст;

– од 2003 година до 2005 година времено се исплатувал најдолго 14 месеци ако имал над 15 години стаж на осигурување, а трајно, без промени од претходно (15 години стаж и 55 години воз­раст);

– од 2005 година до 2006 година времено се исплатувал најдолго 12 месеци ако имал над 15 години стаж на осигурување, а трајно, над 15 години стаж на осигурување и му недостасувале на лицето до 5 години за стекнување право на старосна пензија.

– од 2006 година до денес времено се исплатува најдолго 12 месеци ако лицето имало над 25 години стаж на осигурување, а трајно, без промени од претходно (15 години стаж и најмногу 5 години недостасу­вале за стекнување право на старосна пензија).

Според членот 68 од овој закон, висината на месечниот паричен надоместок за време на невработеност се утврдува врз осно­ва на пресметаните и исплатени плати кај работодавецот согласно закон и колективни договори и изнесува 50% од просечната месечна нето плата на работникот за последните 24 месеци за лице кое има право на паричен надоместок до 12 месеци, а 40% за лице кое има право на паричен надоместок подолго од 12 месеци. Надоместокот не може да изнесува повеќе од 80% од просечната месечна нето плата по работник во Републиката објавена за последниот месец.

Според Судот, со Законот за вработувањето и осигурува­ње во случај на невработеност законодавецот ги уредил општите правила и принципи за остварување на правата од осигурување во случај на невработеност кои се однесуваат на сите во исти услови за остварување на тие права во правниот систем за да не се доведат во прашање уставните принципи на еднаквост, владеењето на правото и социјалната праведност. За Судот не е спорно дека право на законодавецот е да ја цени целисходноста за начинот на регулирање на предметната материја со еден или повеќе закони, и од уставноправен аспект тоа право на законодавецот не може да се проблематизира. Во таков случај, битен е соодносот на законската регулатива да не е во спротивност со уставните принципи, особено со принципите на еднак­вост, владеењето на правото и социјалната праведност.

Законот за материјално обезбедување на невработените лица поради приватизацијата на претпријатијата со доминантна сопственост на државата во периодот од 2000 до 2004 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.87/2008) стапил во сила на 23 август 2008 година.

Во членот 1 од овој Закон е определено дека предмет на уредување се условите за стекнување и начинот на користење на право на материјално обезбедување во вид на паричен надоместок на невработените лица на кои им престанал работниот однос по основ на стечај, ликвидација или технолошки вишок, заклучно со 31 декември 2004 година, а кои оствариле право на паричен надоместок по 7 април 2000 година во претпријатијата со доминантна сопственост на државата (невработено лице).

Според предметот на уредување, овој закон посебно се однесува само за претпријатија со доминантна сопственост на државата, во однос на лица чиј работен однос им престанал во тие претпријатија не по своја вина или волја туку поради стечај, ликвидација или технолошки вишок, и тоа не за сите лица чиј работен однос им престанал во тие претпријатија од наведените причини туку само за дел од нив односно само за оние лица кои оствариле паричен надо­месток по 7 април 2000 година заклучно со 31 декември 2004 година. Со членот 9 од овој закон е уредено дека за прашањата што не се уредени со овој закон и за прашањата за кои овој закон не упатува на примена на друг закон, се применуваат одредбите од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност, кои се однесуваат на невработените лица – корисници на паричен надоместок.

Опфатот на лицата за периодот од 2000 до 2004 година со оспорениот Закон, е всушност поврзан со правата кои биле уредени со Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност, во однос на правото на надомест. Притоа, треба да се има предвид дека со измените и дополнувањата на правата од наведени­от закон, кој е донесен во 1997 година, било уредено дека започнатите постапки пред влегувањето во сила на измените и дополнувањата ќе се завршат според законот кој важел во моментот на започнување на постапките.

Врз основа на наведеното, Судот оцени дека со основниот Закон во 1997 година, под услов до 25 годни стаж стекнувале времено надоместување, а со над 25 години стаж стекнувале трајно надоместување (односно тоа траело до ново вработување или до настанување на некои од основите за престанок на право на паричен надоме­сток), меѓутоа со Законот за изменување и дополнување на Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 25/2000) кој влезе во сила на 7 април 2000 година, условот 25 години стаж на осигурување веќе бил изменет и за прв пат бил ставен условот од најмалку 55 години возраст, за стекнување на право на надомест (со над 15 години стаж), а со тоа годините на возраст биле законска пречка за голем број лица да остварат трајно право на надомест, или оствариле само право на времено надоместување. Овој режим важел до донесувањето на Законот за изме­нување и дополнување на Законот за вработување и осигуру­ва­ње во случај на невработеност („Службен весник на Репуб­лика Маке­донија“ бр.4/2005) кој е влезен во сила на 17 јануари 2005 година.

Со оглед на тоа, периодот од 7 април 2000 година до 31 декември 2004 година е третиран со два закона и тоа Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност (со неговите измени и дополнувања) и Законот за материјално обезбедување на невработените лица поради приватизацијата на претпријатијата со доминантна сопственост на државата во периодот од 2000 до 2004 година, при што лицата чиј работен однос им престанал во поранеш­ниот период од 2000 до 2004 година во претпријатија со доминантна сопственост на државата поради стечај, ликвидација или технолошки вишок се опфатени со правата регулирани со двата закона. Меѓутоа спецификата е во тоа што со оспорениот Закон донесен во 2008 годи­на повторно се регулирани права само за овој дел невработени лица во Република Македонија, опфаќајќи ги на нов начин надвор од правата и обврските веќе уредени на општ начин за сите невработени лица. Во новите односи уредени со оспорениот Закон се има селек­тивен пристап од аспект за периодот на кој се однесува Законот, односно тој не се однесува за лица чиј работен однос им престанал во претпријатија со доминантна сопственост на државата поради сте­чај, ликвидација или технолошки вишок пред 2000 и по 2004 година. Тоа значи дека со оспорениот Закон се уредуваат права не за сите невработени во Република Македонија, туку за дел од нив, и се уредуваат права не за сите лица чиј работен однос им престанал во претпријатија со доминантна сопственост на државата поради стечај, ликвидација или технолошки вишок туку само за дел од тие лица кои таквиот статус временски го стекнале по 7 април 2000 година до 31 декември 2004 година.

Во уставносудската анализа, Судот првенствено ги имаше во предвид уставните определби дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (член 9), дека секој има право на работа, слобо­ден избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност, секому под еднакви услови му е достапно секое работно место и секој вработен има право на соодветна заработувачка (член 32) и дека се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, а Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот (член 55).

Во оспорениот закон по основ на структурната поделба на претпријатијата во приватна или државна сопственост, се уредуваат права на лица чиј работен однос престанал само во претпријатија со доминантна сопственост на државата, а не и во останатите претприја­тија, заради стечај, ликвидација или технолошки вишок. Со ваквата законска определба се доведуваат во прашање уставните принципи и се уредува нееднаков третман на лица со ист статус – невработени поради стечајот, ликвидацијата или технолошкиот вишок, и се регу­лира нееднаква правна положба на субјектите на пазарот со поделба на вработените во зависност во кои претпријатија им престанал работниот однос поради стечај, ликвидација или технолошки вишок. Претпријатијата со тоа, заради сопственичката структура, се сметаат дека се во различна, а со тоа нееднаква положба како субјекти на пазарот и невработените имаат нееднаква правна положба во завис­ност од тоа во кои претпријатија им престанал работниот однос без нивна вина или волја.

Од овие причини, Судот оцени дека може основано да се постави прашањето за уставноста на законските одредби со кои правата од овој закон се резервирани само за оние работници на кои им престанал работниот однос во претпријатија со доминантна сопст­веност на државата.

Кога станува збор за третманот на вработените во рам­ките на претпријатијата со доминантна сопственост на државата во кои им престанал работниот однос поради приватизација по основ на стечај, ликвидација или технолошки вишок, со поделбата на тие лица во зависност од временскиот период кога им престанал работниот однос, како што е сторено со оспорениот Закон кој се однесувал само на периодот од 2000 до 2004 година, се доведуваат исто така во праша­ње устав­ните принципи на еднаквост, владеењето на правото и социјал­ната праведност. Имено, за вработените во претпријатијата со доми­нантна сопственост на државата кои имаат еднаква положба нема правна основа за нееднаков третман на односите кои се уре­дени со Законот и условите да важат за дел од нив, а не за сите во рамките на тие претпријатија. Предвидувањето на поповолни услови само за одредена група на невработени, а кои се во иста општествена полож­ба со останатите невработени во рамки на претпријатијата со доми­нантна сопственост на државата во кои им престанал работниот однос поради приватизација по основ на стечај, ликвидација или тех­нолошки вишок, значи дека законодавецот имал нееднаков третман што е на штета на оние лица во тие претпријатија кои не се опфатени со оспорениот Закон.

Правото на еднаквост е еден од темелните правни прин­ципи утврдени во Уставот на Република Македонија. Ова право опфа­ќа два елементи, и тоа прво, дека сите граѓани имаат право да бидат еднакво третирани пред законите и второ, дека законот еднакво се применува кон сите граѓани од страна на државните органи. Имено, правото на еднаквост пред законот значи заштита на граѓанинот од секаков вид на дискриминација во уживањето на правата, но и во остварувањето на обврските. Од анализата на наведената уставна одредба произлегува дека уставното начело на еднаквост го обврзува законодавецот во уредувањето на односите начелото на еднаквост да го согледува на конкретен, а не на апстрактен начин преку правилото дека со еднаквите еднакво треба да се постапува, а со нееднаквите нееднакво.

Со оглед на тоа што од уставносудската анализа се проб­лематизираат оспорените одредби од Законот, според Судот и оства­рувањето на правата по поднесените барања во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на овој закон, како што е тоа уредено со членот 6 став 1 и став 4 од Законот, се доведени во прашање бидејќи тој рок е веќе истечен до 23 август 2008 година и темпо­ралниот карактер на рокот за поднесување на бара­њата во постап­ката на Законот е објективна пречка за спроведување и извршување на Законот.

Имајќи ја предвид изнесената уставносудска анализа, Судот оцени дека со оспорените одредби од Законот, изнесени во точката 1 од ова решение, се повредуваат принципите на владеење на правото, социјалната правда и еднаквоста на слободите и правата, утврдени во членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 и членот 9 од Уставот на Република Македонија.

6. Во однос на целината на Законот со оспорените одред­би изнесени во точката 2 од ова решение, Судот оцени дека не може да се постави прашањето на уставноста.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова – Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.155/2008
20 ноември 2008 година
Скопје
л.к

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски