Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 12 ноември 2008 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 49, член 50 став 1, деловите на ставовите 2 и 3 кои гласат
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на целината на одредбите од ставовите 2 и 3 на членот 50 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Сојузот на синдикатите на Македонија на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите 49 и 50 од Законот за образование на возрасните.
Според наводите во иницијативата, со членот 5 од Законот било предвидено дека образованието на возрасните согласно овој закон, можело да го вршат јавните и приватните установи за образование на возрасните, институциите за образование на возрасните, центрите за усовршување, работодавачите и социјалните партнери, здруженијата на граѓани или индивидуалните обучувачи кои ги исполнуваат условите пропишани со овој закон.
Со оспорениот член 49 од Законот било уредено дека согласно одредбите од овој закон, од 1 јануари 2008 година досегашните работнички универзитети и народни универзитети во Република Македонија продолжувале со работа како општински установи односно установи на град Скопје, а со оспорениот член 50 од Законот било утврдено дека основачките права и обврски према работничките и народните универзитети од членот 49 од овој закон, и сопственоста на објектите и имотот на овие установи ги преземаат општините, односно градот Скопје за своето подрачје од 1 јануари 2008 година, врз основа на одлука на Владата на Република Македонија за пренос на сопственоста на овој имот на општината, односно градот Скопје, вклучувајќи го и преносот на вработените, средствата, опремата итн.
Во иницијативата се наведува дека синдикатот е уставна категорија и неговите права се гарантирани во членот 37 став 1 од Уставот на Република Македонија, според кој заради остварување на своите економски и социјални права, граѓаните имаат право да основаат синдикати, кои можат да основаат свои сојузи и да членуваат во меѓународни синдикални организации.
Оттука, синдикатот како доброволна организација бил правно лице финансирано од членарината на своите членови односно по принципот на самофинансирање, и како таков синдикатот имал своја сопственост и се јавува како титулар на сопственоста и на недвижен имот. Самостојноста на синдикатот во смисла на неговата финансиска одвоеност од државата, му давала статус на социјален партнер. Синдикатот, во сегашниот и поранешен период од своето постоење, не користел финансиски средства од државата, и сите негови активности, во кои спаѓале и активностите за образование на возрасните (аналфабетски курсеви и описменување на работниците) биле во целосна организација на синдикатот, преку народните и работничките универзитети, кои биле основани од синдикатот.
Според наводите во иницијативата досегашните (постојните) работнички универзитети биле основани од Сојузот на синдикатите во Македонија и објектите биле градени исклучиво од средства на синдикатот.
Во поранешниот општествено-политички систем на уредување Сојузот на синдикатите на Македонија била единствена синдикална организација, но по осамостојувањето на Република Македонија, е една од организациите кои постојат, меѓутоа сите објекти-работнички универзитети се институции чии основачки права и правото на сопстеност им припаѓало на Сојузот на синдикатите на Македонија, односно на синдикалните членки на Сојузот.
Според иницијативата, со оспорените одредби од членовите 49 и 50 од Законот по сила на закон се одземала сопственоста и се пренесувала на општините што било спротивно на членот 30 став 1 од Уставот, со кој се гарантирало правото на сопственост и правото на наследување.
Со оспорените одредби од Законот, државата го одзела основачкото право и сопственоста на предметниот имот на Сојузот на синдикатите на Македонија и тие права ги пренела на друг, поради што одредбите биле во спротивност со Уставот и се предлага Судот да поведе постапка за оценка на нивната уставност. Со иницијативата, истовремено се бара Судот до конечното одлучување, да донесе решение за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија што се донесени, односно преземени врз основа на оспорените одредби од Законот.
4. Судот на седницата утврди дека со членот 49 од Законот е предвидено дека постојните работнички универзитети и народни универзитети во Република Македонија продолжуваат со работа како општински установи, односно установи на градот Скопје, согласно со одредбите на овој закон, од 1 јануари 2008 година.
Според членот 50 од Законот, основачките права и обврски спрема работничките и народните универзитети од членот 49 на овој закон ги преземаат општините, односно градот Скопје за работничките и народните универзитети на своето подрачје од 1 јануари 2008 година.
Сопственоста на објектите и имотот на работничките и народните универзитети од ставот 1 на овој член, а кои се во сопственост на Република Македонија, со одлука на Владата на Република Македонија ги презема општината, односно градот Скопје за работничките и народните универзитети на своето подрачје, од 1 јануари 2008 година.
Вработените, средствата, опремата, инвентарот и документација поврзана со работата на работничките и народните универзитети од ставот 2 на овој член ги презема општината, односно градот Скопје за работничките и народните универзитети на своето подрачје од 1 јануари 2008 година.
5. Во анализата на оспорените одредби од Законот, Судот превентивно пристапи кон утврдување на уставно-правниот третман на имотот и средствата на организациите во кои спаѓа и синдикатот, од поранешен до сегашен период, заради оценката на уставноста на оспорените одредби од Законот. Во рамките на тие согледувања, се утврди дека на темелите на поранешното уставно уредување во континуитет и со Уставот на СФРЈ и Уставот на СРМ од 1974 година, во основните начела, дел IV и дел VIII, меѓу другото е определено дека „… Работните луѓе и граѓаните слободно се здружуваат во општествено-политички и други општествени организации и здруженија на граѓани како составен дел на социјалистичкиот самоуправен систем“, и „Работниците доброволно организирани во синдикатот како најширока организација на работничката класа, се борат за наведените интереси, меѓу другото, и за подигање на образованието на работниците и за оспособување на работниците за вршење на самоуправни и други општествени функции„….
Според член 63 од Уставот на СРМ од 1974 година, општествено-политичките организации и други општествени организации определени со закон можеле да стекнуваат средства односно определени права на средства и со тие средства како општествени да се користат за остварување на своите цели и со нив да располагаат во согласност со статутот и со закон. Овие организации можеле под услови утврдени со закон, да организират стопанска и друга дејност во согласност со своите цели и да учествуваат во доходот остварен со таквата дејност заради остварување на тие цели.
Според Судот, неспорно било дека станува збор за средства во општествена сопственост. Организациите стекнувале и користеле средства како општествени а не приватни, за реализација на целите.
Според членот 215 став 2 од Уставот на СРМ од 1974 година, материјалните и другите услови за основање и работа на училиштата и другите установи за образование на граѓаните и за унапредување на нивната дејност, ги обезбедувале врз основа на заемност и солидарност, работните луѓе, организациите на здружениот труд и другите самоуправни организации и заедници и општините и Републиката, во самоуправните интересни заедници во согласност со закон. Според тоа не станувало збор за средства односно приватен капитал на физички и правни лица. Материјалната база на училиштата и установите за образование, според Уставот, била во општествена сопственост.
Судот, исто така, утврди дека со Амандманите од 57 до 80 на Уставот на СРМ („Службен весник на СРМ“ бр.28/1990) и Уставниот Закон за нивното спроведување се извршиле значајни промени во општествено-политичкиот систем на Републиката. Имено, со нив, општествено политичките организации (Амандман 57), престанале да постојат како уставна категорија со што ги изгубиле функциите во вршењето на власта.
Општествено-политичките организации (Сојузот на комунистите на Македонија, Социјалистичкиот сојуз на работниот народ на Македонија, Сојузиот на синдикатите на Македонија и Сојузот на социјалистичката младина на Македонија) чии функции престанале со амандманите имале можност да се трансформираат во политички партии односно во синдикати, и престанале да бидат „носители“ на средства во општествена сопственост. Тие средства, согласно членот 16 од Уставниот закон, биле преземени од страна на надлежните државни органи и станале државна сопственост со членот 15 од Законот за органите на управата од 1990 година („Службен весник на СРМ“ бр.40/1990).
Според член 16 од Уставниот закон: – „Работниците, опремата, инвентарот и другите работи, архивата, документацијата, средствата за работа и средствата на фондовите на судовите на здружениот труд, СИЗ, општествено-политичките организации, другите органи и организации што се укинуваат со овие амандмани или чии функции престануваат, ги преземаат органите во чиј делокруг преминуваат работите на укинатите органи односно организации, а доколку таков орган односно организација не е утврден, преземањето ќе го изврши органот на управата надлежен за работите на општата управа на Републиката – општината“.
Според членот 15 од Законот за органите на управата – „Недвижностите, опремата, инвентарот и другите средства за работа што ги користат органите на управата, се во државна сопственост. Со средствата располага СРМ, освен ако со закон не е поинаку определено.
Со членот 10 од Уставниот закон од 1990 година, воедно бил даден рок за уставно усогласување и на поранешниот Закон за општествените организации и здруженија на граѓани („Службен весник на СРМ“ бр.32/1983), кој во членот 33 став 1 јасно определил дека општествените организации стекнувале и располагале општествени средства. Понатаму, заради преземање на средствата на општествено-политичките организации од страна на надлежните државни органи, Владата на Република Македонија донела Одлука за определување на рокот за преземање на средствата на општествено-политичките организациии што се укинаа („Службен весник на Република Македонија“ бр.41/1992), која Уставниот суд на Република Македонија ја укинал со Одлука У.бр.146/1992 („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/1992). Ова со образложение дека со Уставните амандмани во 1990 година на Уставот на СРМ од 1974 година не се укинати општествено-политичките организации (синдикатот)како што било тоа сторено со судовите на здружениот труд, самоуправните интересни заедници и одделни фондови, туку со амандманите се менувала нивната уставна положба и им престанувале уставно правните функции и положба, со можност тие да се усогласат со новите уставни решенија.
Членот 16 од Уставниот закон за спроведување на Уставните амандмани се однесувал, според Судот, на преземање на оние работници, средства, опрема и друг инвентар на општествено-политичките организации кои всушност служеле за остварување на уставни функции што им престанале а не на сите функции кои ги имале, па оттаму и оспорената Одлука на Владата, можела да се однесува на тој имот за кој престанале функциите, а не на целокупниот имот на овие организации, и прашањето за статусот на имотот на општествено-политичките организации требало да се уреди само со закон во согласност со Уставот. Оттука, овој дел на општествениот капитал продолжил да биде во функција на синдикатот во користење, а неговата трансформација односно приватизација не е уредена со закон.
Во рамки на поранешното уставно уредување кое е елаборирано, и од Законот за општествените организации и здруженија на граѓани од 1983 година, според Судот јасно е дека општествените организации (во кои е и Сојузот на синдикатите на Македонија) стекнувале и располагале средства како „општествени средства“. Тоа стекнување било меѓу другото, и со вршење на стопанска или друга дејност, но средствата биле општествени. Ова значи и недвижностите стекнати во почетокот и во текот на постоењето на општествените организации (доделени од државата, во правен промет на организацијата, со подароци, од членарини итн.) биле „општествена сопственост“.
Разграничувањето на средствата во општествена сопственост кои им припаѓале на правните следбеници на поранешните општествено политички организации (во кои се и синдикатите) и трансформацијата на тие средства во право на сопственост, под услови и постапка утврдени со закон, на што упатил и Уставниот суд на Република Македонија со својата одлука, досега не е сторено во правниот поредок на Република Македонија. Оттука, општествен капитал сеуште постои кај нив но тој не е диференциран од друг капитал. Конкретното определување може да се утврдува во судски постапки како фактичко прашање за одделен имот и средства.
6. Според членот 8 став 1 алинеи 3 и 6 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и правната заштита на сопственоста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според членот 30 ставови 1 и 3 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување и никому не можат да му бидат одземени и ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според членот 61 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.
Законот за образование на возрасните („Службен весник на Република Македонија“ број 7/2008) во членот 1 определил дека со овој закон се уредуваат организирањето, структурата, финансирањето и управувањето на системот на образование на возрасните. Образованието на возрасните е дел од единствениот систем на образованието на Република Македонија.
Согласно одредбите од Законот, образованието на возрасните е дел од системот на образование кој обезбедува формално образование на возрасните (основно, средно и високо образование) или неформално образование на возрасните (процеси на учење за оспособување за работа на возрасните).
Според Законот, образованието на возрасните, согласно со овој закон, можат да го вршат (станува збор за дејноста на субјектите, а не за имотот) јавните и приватните установи за образование на возрасните, (училиште, високообразовна установа или специјализирана установа), институциите за образование на возрасните (правно или физичко лице кое има регистрирано дејност за образование на возрасни), центрите за усовршување, работодавачите (трговско друштво, установа или занаетчија кај кои се изведува практична обука), социјалните партнери (мнозинскиот синдикат и коморите – Стопанска комора на Македонија, Сојузот на коморите на Македонија и Комората на занетчиите на Македонија), здруженија на граѓани или индивидуалните обучувачи кои ги исполнуват условите пропишани со овој закон. Надлежни за образование на возрасните се министерството за образование, министерството за труд, Советот за образование на возрасните, единиците на локалната самоуправа и социјалните партнери. Владата на Република Македонија, со одлука основа Совет за образование на возрасните како советодавно тело кое предлага стратешки прашања кои се однесуваат на политиката на развој на образованието на возрасните, а стручно-административните работи за Советот ги врши Центарот за образование на возрасните.
Во системот на образование на возрасните, според членот 13 од Законот, мнозинскиот синдикат може да ги врши следниве работи:
– доставува предлози за подобрување на условите за практична обука на учесниците кај работодавачите,
– може да основа институции за образование на возрасните согласно со одредбите на овој закон, и
– донесува програми кои се финансираат од средствата на синдикатот.
Со одредбите од Законот понатаму е уредено прашањето на испитите и јавно признатите програми за образование на возрасните.
Според членот 29 од Законот, средствата за финансирање и поттикнување на образованието на возрасните се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија, од буџетите на единиците на локалната самоуправа (јавни средства), од учесниците во образованието на возрасните и од други извори утврдени со закон, а според членот 43 од Законот, инспекцискиот надзор и надзорот над квалитетот на работата на установите, односно институциите за образование на возрасните врши Државниот просветен инспекторат.
Во делот на преодните и завршни одредби од Законот, е утврдено дека установите, односно институциите во кои се реализира образованието на возрасните во рок од една година од денот на влегување во сила на овој закон ќе ја усогласат својата организација, работа, статутите и другите општи акти со одредбите од овој закон.
Со Законот за образование на возрасните се уредуваат односите кои важат по влегувањето во сила на Законот (15 јануари 2008 година).
Преодните и завршните одредби на овој закон (членовите од 45-51) опфаќаат односи кои постоеле пред влегувањето во сила на Законот, и за истите се уредува преодниот режим.
Од анализата на оспорените одредби од членовите 49 и 50 од Законот произлегува дека со нив се уредува преоден режим на односи на постојните работнички универзитети и народни универзитети во Република Македонија. Со оглед на тоа што оспорените членови 49 и 50 став 1 од Законот се однесуваат на постоен имот и основачки права за период пред 15 јануари 2008 година кога Законот е влезен во сила, и со тоа опфаќа неопределен имот и права не само за периодот на социјалистичкото уставно уредување, туку и по 1991 година што упатува на една временска рамка во која можел да биде создаван, односно стекнуван имот од минатото како општествена сопственост, но и имот по 1991 година и донесување на Уставот на Република Македонија на кој постои право на сопственост на новите субјекти во правото, според Судот, со наведените одредби од Законот се доведуваат во прашање темелните вредности на уставниот поредок кои се однесуваат на владеењето на правото и правната заштита на сопственоста (член 8 став 1 алинеи 3 и 6) и гаранцијата на правото на сопственост (член 30). Ова поради тоа што со одредбите од Законот фактички се одзема и третира недиференциран имот во однос на сопственоста, во кој може да има и имот во приватна сопственост, па таквата неопределеност на сопственоста на имотот, која посебно може да се утврдува во судска постапка на странките.
Поаѓајќи од фактот дека Законот е објавен во „Службен весник на Република Македонија„ бр.7 на 15 јануари 2008 година, а во членот 51 предвидел дека овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија„, а ќе се применува од 1 јануари 2008 година, Судот по сопствена оценка утврди дека наведената одредба од Законот во делот: „а ќе се применува од 1 јануари 2008 година„, како и во однос на членот 50 ставови 2 и 3 од Законот кои гласат: „од 1 јануари 2008 година„, се повредува принципот за забрана на поввратното дејство на законските одредби, поради што пред Судот основано се постави прашањето за нивната согласност со член 52 од Уставот.
7. Во однос на целината на одредбите од ставовите 2 и 3 на членот 50 од Законот, пред Судот не се постави прашањето на уставноста бидејќи тие неспорно се однесуваат само за имот и права сопственост на Република Македонија, а не и за право на сопственост на други субјекти и во тој дел одредбите од Законот се јасни и определливи.
Судот, исто така, оцени дека не се настапени услови, согласно членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за донесување на решение за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија врз основа на оспорените одредби од Законот.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.46/2008
12 ноември 2008 година
С к о п ј е
лк/сд
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски