4/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 9 јули 2008 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 50 став 3 во делот на втората реченица, од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005 и 137/2007).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 26 став 7 во делот: „Доколку плановите не се доставуваат во утврдениот рок, органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, ќе и укаже на општината дека е должна постапката за нивно донесување да ја повтори согласно со овој закон“, и ставот 8, член 50 став 3 во делот на првата реченица, ставови 4 до 9 и став 10 во делот: „и урбанистичкиот проект од ставот 4“, и во делот: „а урбанистичкиот проект од ставот 3 на овој член со решение го одобрува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот“; и членот 52 став 5 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Мирослав Грчев од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на оспорените членови и нивни делови од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иниц ијативата, членот 26 став 7 во оспорениот дел и оспорениот став 8 од Законот, не биле во согласност со членот 115 став 2 од Уставот на Република Македонија, според кој општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Устав и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката. Ова поради тоа што со оспорените одредби од Законот се пропишувало дека централната власт ќе ја суспендирала целата процедура на донесувањето на плановите доколку роковите не се исполниле, кои биле пропишани со Законот, а со тоа всушност не се вршел надзор туку се вршело директно мешање на централната власт во надлежностите на локалната самоуправа која имала самостојност во своето работење, утврдена со Уставот.
За членот 50 во однос на оспорените ставови 3 до 9 и ставот 10 во оспорениот дел од Законот, во иницијативата се наведува дека се пропишувало право на министерот кој раководел со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот со управен акт – решение да одобрува урбанистички проект, а тоа значело негово право да одлучува за работи кои се уредувале со детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место, кои всушност претставувале прописи кои можеле да ги донесува законодавното тело – советот на општината и биле оригинерна надлежност на едниците на локалната самоуправа.

Со одобрувањето на урбанистичкиот проект, Владата на Република Македонија преку министерот, презела надлежност да планира простор со „граници на проектниот опфат, граници на градежната парцела, намена на земјиштето, условите за градење на градбите и инфраструктурите….“ што биле основни плански елементи на урбанистичките планови.

Поради тоа, Владата на Република Македонија ја дерогирала уставната определба на локалната самоуправа определена во членот 8 алинеја 4 и во членот 115 од Уставот, од која произлегувало дека урбанистич-кото планирање е надлежност на локалната самоуправа. Имено, со решението на министерот за одобрување на урбанистичкиот проект можело всушност да се уредува материја која се уредувала со урбанистички планови на целата територија на единиците на локалната самоуправа, и со тоа да се заменуваат детални урбанистички планови, урбанистички планови за село и урбанистички планови вон населено место.

Понатаму, за оспорениот член 52 став 5 од Законот, во иницијативата се наведува дека се овозможувало мнозинскиот сосопственик на земјиште да се идентификува како носител на правото на градба односно инвеститор и стекнувал право да гради под услови да ги регулира имотноправните односи до издавање на одобрението за употреба на изградениот објект. Со ова законско решение се дискриминирало правото на сопственост како „незначително“ во однос на друг сопственик кој се фаворизирал, и кој можел без волја на „малцинскиот сопственик“ да гради на градежната парцела до пуштање на објектот во употреба. На овој начин се повредувале членот 8 алинеја 3, членот 9 и членот 30 став 1 од Уставот на Република Македониј а.

4. Судот на седницата утврди дека Законот за просторно и урбанистичко планирање во членот 26 ставови од 1 до 8, предвидел:

„(1) Собранието на Република Македонија го донесува Просторниот план на Републиката.
(2) Собранието на Република Македонија е должно да го донесе Просторниот план на Републиката, во рок од шест месеци од денот на доставувањето од Владата на Република Македонија.
(3) Советот на градот Скопје донесува генерален урбанистички план на градот Скопје.
(4) Советите на општините во градот Скопје донесуваат:
– детален урбанистички план,
– урбанистички план за село и
– урбанистички план вон населено место.
(5) Советите на општините со седиште во град донесуваат:
– генерален урбанистички план,
– детален урбанистички план,
– урбанистички план за село и
– урбанистички план вон населено место.
(6) Советите на општините со седиште во село донесуваат:
– урбанистички план за село и
– урбанистички план вон населено место.
(7) Урбанистичките планови од членот 7 точка 2 алинеи 2, 3 и 4, како предлози на планови се доставуваат во рок од шест месеца од добивањето на мислењето од членот 25 став 1 на овој закон до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот заради добивање на согласност. Урбанистичките планови од членот 7 точка 2 алинеја 1 од овој закон се доставуваат во рок од 12 месеца од добивањето на мислењето од членот 25 став 1 на овој закон до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на про сторот. Доколку плановите не се достават во утврдениот рок, органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, ќе и укаже на општината дека е должна постапката за нивно донесување да ја повтори согласно со овој закон.
(8) Урбанистичките планови за кои Владата на Република Македонија донела одлука за приоритетна изработка на урбанистички планови од членот 16 став 3 на овој закон, се донесуваат по скратена постапка во која урбанистичкиот план се изработува и донесува како предлог на план. На предлогот на планот се врши стручна ревизија согласно со членот 21 став 3 од овој закон и се спроведува стручна расправа согласно со членот 23 од овој закон и јавна презентација и јавна анкета согласно со членот 24 од овој закон. Јавната анкета трае десет работни дена и се организира во рок од седум работни дена од изготвувањето на планската документација. Стручната расправа се одржува во рок од пет дена по извршената стручна ревизија, а извештајот од стручната расправа се изработува во рок од три дена по одржаната стручна расправа. Извештајот од јавната анкета се изработува во рок од пет работни дена по завршувањето на јавната анкета, а по извештајот на комисијата изработувачот на планот постапува во рок од седум работни дена. На предлогот на планот се бара согласност од надлежниот орган од членот 25 став (2) на овој закон, која се издава во рок од пет работни дена од поднесувањето на барањето од страна на доносителот на планот. Предлогот на планот се донесува во рок од десет работни дена од приемот на согласноста“.

Во членот 50 ставови од 3 до 10 од Законот, е предвидено:
„(3) За градби од значење за Републиката утврдени со Законот за градење како градби од прва и втора категорија, за подрачја кои се вон планските опфати на урбанистичките планови од членот 7 точка 2 на овој закон, а се во согласност со Просторниот план на Републиката, се изработува урбанистички проект. Во случаите кога во урбанистичките планови од членот 7 став 2 на овој закон не е оформена градежна парцела за градби како објекти од значење за Републиката од прва и втора категорија, се изработува урбанистички проект кој треба да содржи и Извод од урбанистичкиот план издаден од надлежен орган.
(4) Урбанистички проект се изработува и за градежни парцели кои се наоѓаат во подрачја за производни дејности дефинирани со Генералниот урбанистички план и до кој постои изградена сообраќајна секундарна инфраструктура. Со урбанистичкиот проект се утврдуваат границите на градежната парцела, условите за градење на градбите врз основа на кои се изработува идејниот проект на градбите.
(5) Со урбанистичкиот проект од ставот 3 на овој член, се утврдуваат границите на проектниот опфат, границите на градежната парцела, намената на земјиштето, условите за градење на градбите и инфраструктурите и уредувањето на просторот, врз основа на кои се изработува ахитектонско-урбанистички проект или идејниот проект на градбата. Убанистичкиот проект се изработува врз основа на извод од Просторниот план на Репу бликата.
(6) Во зависност од намената на конкретнот опфат, урбанистичкиот проект од ставовите 3 и 4 на овој член го изработува:
– правно лице со лиценца за изработување на урбанистички планови од членот 18 на овој закон за кое идејните проекти кои се составен дел на урбанистичкиот проект ги изработува проектант со овластување А според Законот за градење или – правно лице регистрирано во трговскиот регистар за дејност проектирање, со вработен проектант со овластување А според Законот за градење, за кое планерскиот дел од урбанистичкиот проект го изработува овластен планер од членот 18 на овој закон.
(7) На урбанистичкиот проект од ставот 3 на овој член задолжително се врши стручна ревизија со која се утврдува усогласеноста на урбанистичкиот проект со планските определби утврдени во просторно-планската документација и усогласеноста со стандардите и нормативите за урбанистичко планирање, за предметната градба пропишани со овој закон, усогласеноста со други закони и со прописите донесени врз основа на други закони, како и квалитетот на планското и проектното решение.
(8) Стручната ревизија на урбанистичкиот проект од ставот 3 на овој член ја врши правно лице кое има лиценца од членот 18 на овој закон и кое е должно да вклучи најмалку еден стручен работник од областа на просторното планирање, еден стручен работник од областа на урбанистичкото планирање – носител на овластување за изработка на урбанистички планови и еден стручен работник од областа суштествена за конкретниот зафат со овластување А. Сите овие лица треба да имаат најмалку пет години работно искуство во наведените области.
(9) Стручната ревизија не може да ја врши изработувачот на урбанистичкиот проект од ставот (3) на овој член кој е предмет на ревизијата. Трошоците за вршење на стручната ревизија паѓаат на товар на градителот.
(10) Архитектонско-урбанистичкиот проект од ставот 1 и урбанистичкиот проект од ставот (4) на овој член со решение го одобрува градоначалникот на општината, а урбанистичкиот проект од ставот 3 на овој член со решение го одобрува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот“.

Според членот 52 став 5 од Законот, доколку органот што го донесува решението за локациски услови утврди дека инвеститорот не е единствен сопственик, односно не е единствен носител на правото на градба на незначителен дел кој зафаќа површина од 10% од вкупната површина на градежната парцела и не зафаќа дел од површината планирана за градење, ќе го издаде решението за локациски услови со обврска инвеститорот да ги регулира имотно-правните работи за целата градежна парцела најдоцна до поднесување на барањето за одобрението за употреба.

5. Согласно членот 8 став 1 алинеја 10 од Уставот на Република Македонија, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.

Во делот на нормите на Уставот кои се однесуваат на ло калната самоуправа со членот 115 став 1 од Уставот кој е изменет со амандман XVII точка 1 од Уставот, е определено дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детска заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според став 2 на овој член од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Според ставот 3 на овој член од Уставот, Републиката со закон може да и одобри вршење на определени работи на општината.

Законот за просторно и урбанистичко планирање во членот 1 определил дека со овој закон се уредуваат условите и начинот на системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите и содржината на плановите, изработувањето и постапката за донесување на плановите, спроведувањето на плановите и следењето на реализацијата на плановите, надзорот и други прашања од областа на просторно то и урбанистичкото планирање.

Со членот 7 од овој закон е определено дека во зависност од просторот кој е предмет на планирањето се донесуваат следниве планови:

1. Просторен план на Република Македонија и
2. Урбанистички планови:
– генерален урбанистички план,
– детален урбанистички план,
– урбанистички план за село и
– урбанистички план вон населено место.

Во III дел од Законот, кој се однесува на „Спроведување на планови“, во членот 50 се содржани одредби кои се однесуваат на „урбанистички проект“.

Поаѓајќи од тоа дека во одредбите од членот 8 став 1 алинеја 10 и членот 115 од Уставот на Република Македонија, постои уставен основ државата и единиците на локалната самоуправа да учествуваат во сферата на просторното и урбанистичкото планирање, на што и се заснова концептот на одредбите од Законот за просторното и урбанистичкото планирање, произлегува дека од наводите во иницијативата според кои локалната самоуправа исклучиво имала уставен основ за самостојно вршење на работите од областа на урбанизмот, не може од тој аспект основано да се постави прашањето на уставноста и на оспорените одредби од членот 50 од Законот.

Меѓутоа, со членот 5 алинеја 5 од Законот, дефинирано е дека „урбанистички проект е проект за урбанис-тичка разработка на простор за градби до ниво на идеен проект, кои се вон планските опфати на урбанистичките планови од членот 7 точка 2 на овој закон, а се во согласност со Просторниот план на Републиката“.

Понатаму, со членот 50 ставови 3 и 4 од Законот е уредено во кои случаи се изработува урбанистички проект, а со ставовите 6-10 се уредени прашања за лицата овластени да ги изработуваат урбанистичките проекти и законското овластување на министерот со решение да го одобрува урбанистичкиот проект.

Соодветно на дефинирањето во член от 5 од Законот, урбанистичкиот проект со одредбата од членот 50 став 3 од овој закон е предвиден да се изработува за подрачја вон планските опфати на урбанистичките планови од членот 7 точка 2 на овој закон.

Меѓутоа, ставот 3 на членот 50 од Законот, продолжува дека „Во случаите кога во урбанистичките планови од членот 7 став 2 (нема став 2 има точка 2) на овој закон не е оформена градежна парцела за градби како објекти од значење за Републиката од прва и втора категорија, се изработува урбанистички проект кој треба да содржи и Извод од урбанистички план издаден од надлежен орган“.

Оттука, според Судот, тоа не значи употреба на институтот „Урбанистички проект“ вон планските опфати на урбанистичките планови, туку внатре во рамки на овие планови можност да се оформуваат градежни парцели со планирањето преку урбанистички проекти, а не со видовите на урбанистичките планови, системски утврдени со Законот, во постапка и фази на донесување кои Законот ги пропишал за нив.

Во овој дел ставот 3 на членот 50 од Законот не го следи концептот на Законот кој го дефинира урбанистичкиот проект како разработка на простор за градби вон планските опфати на урбанистичките планови, туку го сведува на ниво на „вид на план“, кој како таков се издвојува од другите и по начинот на донесување и одобрување. Со одредбата од ставот 5 од овој член од Законот, е предвидено дека „со урбанистичкиот проект од ставот 3 на овој член, се утврдуваат границите на проектниот опфат, границите на градежната парцела, намената на земјиштето, условите за градење на градбите и инфраструктурите и уредувањето на просторот, врз основа на кои се изработува архитектонско-урбанистички проект или идејниот проект на градбата. Урбанистичкиот проект се изработува врз основа на извод од Просторниот план на Републиката“.

Поаѓајќи од тоа дека со одредбата од ставот 3 на членот 50 во делот кој се однесува на урбанистичкиот проект вон планските опфати на урбанистичките планови од членот 7 точка 2, и со одредбата од ставот 4 од Законот кој, исто така, се однесува на подрачја вон урбанистичките планови, а се дефинирани со Генерален урбанистички план за производни дејности, им е потребна разработка на урбанистичките проекти во смисла на ставот 5 од овој член на Законот, Судот оцени дека тие одредби се во целина и меѓусебно го уредуваат институтот „урбанистички проект“ предвиден со Законот, за што не може основано да се постави прашањето на уставноста. Додека ставот 3 од членот 50 од Законот, во делот од втората реченица уредува со урбанистички проект да се планира просторот внатре во рамки на урбанистичките планови од членот 7 точка 2 од Законот и со тоа се овозможува и покрај тоа што со урбанистичките планови е испланиран просторот, тој во секое време да може да се планира со нови содржини дополнително преку урбанистички проект, кој ќе го поднесе барателот претходно одобрен со решение од министерот.

Оттука, според Судот, уставноста на наведениот дел од ставот 3 на членот 50 од Законот, се доведува под сомнение како несогласен со уставнот о начело на владеењето на правото од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, имајќи предвид дека правната сигурност се доведува во прашање од аспект на обезбедување на систем на планирање на просторот каде видовите, начинот и постапката на планирањето не можат да се заменуваат со паралелни законски решенија надвор од тој систем на начин како што е тоа сторено со цитираниот дел од ставот 3 на членот 50 од Законот.

Со останатите одредби кои се оспорени од членот 50 од Законот, е разработен институтот урбанистички проект за кој во целина нема уставна пречка да постои како урбанистичка разработка на просторот за градба вон планските опфати на урбанистичките планови, а се во согласност со Просторниот план на Републиката и поради тоа Судот оцени дека за нив неможе да се постави прашањето за согласноста со Уставот.

6. Во делот на одредбите од Законот кои се однесуваат на „постапката за изработување и донесување на планови“, е уредено прашањето на донесувањето на годишни програми од страна на Владата на Република Македонија за изработување и финансирање и програма за приоритетна изработка на урбанистички планови на предлог на органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот (централната власт) и на предлог на единиците на локалната самоуправа и градот Скопје. Годишните програми Владата на Република Македонија ги донесува по претходно мислење на единиците на локалната самоуправа.

Изработката на плановите според програмите за Просторниот план на Република Македонија, урбанистичките планови и за урбанистичките проекти, како планови од значење на Републиката, се финансираат од Буџетот на Република Македонија. Приоритетната изработка на урбанистичките планови и урбанистички проекти за остварување на инвестиции од значење на Републиката (според програмата за приоритетна изработка на планови) се финансира од Буџетот на Република Македонија, буџетите на општините и градот Скопје и од донации од заинтересирани лица. Програмите на Владата на Република Македонија се објавуваат во „Службен весник на Република Македонија“.

Со Законот се определени видовите на плановите и годишните програми кои ги донесува Владата на Република Македонија за динамиката и приоритетот на нивната изработка и начин на финансирање. При тоа, значајно е да се напомене дека во програмите за планирање на изработка на плановите се вклучени и урбанистичките проекти.

Со членот 26 од Законот е уредено дека Собранието на Република Македонија го донесува Просторниот план на Република Македонија, а советите на општините односно градот Скопје ги донесуваат урбанистичките планови како што е тоа посебно уредено со одредбите од овој член од Законот.

Во уредувањето на постапката за донесување на урбанистичките планови во ставот 7 од овој член на Законот, е определено дека предлозите на плановите во определени рокови се доставуваат на мислење до надлежниот орган на управата, а со оспорениот дел од оваа одредба е уредено дека доколку плановите не се доста-ват во утврдениот рок, органот на државната у права надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, ќе и укаже на општината дека е должна постапката за нивно донесување да ја повтори согласно со овој закон.

Со оваа законска определба и со ставот 8 од овој член од Законот, кои се оспорени со иницијативата, се уредуваат условите и начинот на планирањето на просторот што е предмет на уредување на Законот.

Притоа, законодавецот условите и начинот на планирањето на просторот ги пропишал како сфера на надлежности поделена помеѓу државата и единиците на локалната самоуправа која во основа припаѓа на двете страни и со тоа со Законот се уважува уставната норма од Aмандманот XVII на Уставот според кој граѓаните во единиците на локалната самоуправа учествуваат во одлучувањето и за прашања од урбанизмот, но се заштитува и државниот интерес од членот 8 став 1 алинеја 10 од Уставот, преку пропишување на односот и учеството на државата во сферата на системот на просторното и урбанистичкото планирање.

Во овој контекст, право на законодавецот е да ги пропише правата и обврските во поделените надлежности.

Со оглед на наведеното, за членот 26 од Законот во ставот 7 во оспорениот дел и за ставот 8, Судот оцени дека не може да се постави прашањето на уставноста од аспект на наводите во иницијативата.

Законот за просторно и урбанистичко планирање, во III дел кој се однесува на „спроведување на планот“, покрај одредбите за урбанистички проект, со членот 52 го уредил и донесувањето на „решение за локациски услови“.

Според членот 5 ста в 1 алинеја 19 од Законот, решението за локациски услови е дефинирано како управен акт со кој се уредуваат условите под кои може да се гради градба на една градежна парцела.

Со членот 52 од Законот се уредени прашањата кои се однесуваат за органот надлежен за донесувањето на решението за локациски услови, доказите кои треба да бидат приложени кон барањето на инвеститорот односно градителот за добивање решение за локациски услови, елементите кои треба да ги содржи решението, техничките и графичките податоци за условите за градење утврдени со планот, доставување на решението на градителот и урбанистичкиот инспектор и други прашања.

Со оспорениот став 5 од овој член од Законот, е уредена посебна можност органот да му издаде решение за локациски услови на инвеститорот со обврска тој да ги регулира имотноправните работи на делот од градежната парцела во која тој целосно не е единствен сопственик и носител на правото на градба, а кој е незначителен дел на други лица што зафаќа површина од 10% од вкупната површина на градежната парцела и не зафаќа од површината за градење, и под услов таа обврска да ја реализира најдоцна до поднесување на барање за одобрението за употреба.

Според членот 78 став 1 од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005), надлежниот орган ќе издаде одобрение за употреба за градбата во рок од 15 дена од денот на извршениот технички прием, ако комисијата која го извршила техничкиот прием на записник констатира дека градбата може да се даде во употреба.

Судот оцени дека во случајов и покрај издаденото решение за локациски услови и изградбата на објектот на градежната парцела, каде дел од дворното место во површина не повеќе од 10% од вкупната градежна парцела евентуално остане имотноправно неразрешен со други сопственици, не може да се издаде одобрение за употреба и тоа одобрение органот ќе го издаде по разрешување на имотноправните односи. Тоа значи дека во динамиката на реализирањето на гадежните локации согласно урбанистичките планови е понудено законско решение кое има права и обврски, но не на штета на носителите на правото на сопственост на недвижности. Имено, инвеститорот е условен за да го добие одобрението за употреба на градбата, да ги третира сопственичките интереси на делот од градежната парцела (кој не е повеќе од 10%) и да ги реши меѓусебните имотно-правни односи, поради што не е основана иницијативата во овој дел кога истакнува дека биле загрозени правата на малцинските сопственици, туку обратно, со оваа одредба всушност доаѓа до израз правото на сопственост во својата суштина, кое е уставно гарантирано со членот 30 од Уставот. Друго е прашањето кое се однесува за целината на една градежна парцела и приоритетот на нејзината реализација согласно урбанистички план, и ова не е предмет од аспект на оспорената законска одредба и воопшто на Законот за просторно и урбанистичко планирање, кој се занимава со планирање на просторот, а не со правата за градење на замјиштето.

Од наведената анализа, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на членот 52 став 5 од Законот со Уставот.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова – Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.4/2008
9 јули 2008
Скопје
лк/сд

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски