66/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 18 јуни 2008 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 9 став 2 и член 81-в став 1 алинеја 3 во делот

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 9 став 1 точка 5 од Законот означен во точка 1 на ова решение.

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 81-в став 1 алинеја 4 од Законот означен во точка 1 на ова решение.

4. Љупчо Тодоровски од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорената одредба од член 9 став 1 точка 5 од Законот, со која како еден од општите услови за вработување на државниот службеник е предвидено да не му е изречена казна забрана на вршење професија, дејност или должност, како и оспорената одредба од ставот 2 на овој член според која исполнувањето на наведениот општ услов се потврдува со акт кој го издава органот надлежен за водење на казнената евиденција, не биле во согласност со Уставот, особено во делот на темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото, уставно гарантираните сигурност и тајност на личните податоци, како и заштита од повреда на личниот интегритет што произлегува од регистрирањето на информации за граѓаните преку обработка на податоците и уставно гарантираното право на работа како едно од основните економски права, бидејќи не била извршена негова конкретизација на јасен и прецизен начин, така што оспорените одредби не можеле да го издржат тестот на „определив закон“ како услов за операционализација на прокламираната темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото. Понатаму, се наведува дека казненоправниот однос се исцрпувал на релацијата казнено дело и изречената санкција (забрана) за сторителот, поради што натамошните последици од осудата за тоа дело кои се состојат во ограничување на правата на граѓаните не биле допуштени. Неприфатливо било општото определување на забраната за вршење професија, дејност или должност, без нејзина конкретизација за прецизно определена професија, дејност или должност, да претставува законска пречка за вработување со статус на државен службеник. Поради тоа произлегувало дека забраната за вработување со статус на државен службеник поради постоење забрана за вршење професија, дејност или должност, без да биде извршено прецизно определување на видот на професијата, дејноста или должноста, претставувало ограничувачки фактор лицето да се вработи со статус на државен службеник, по сила на самиот закон, а не како последица на конкретна казна (забрана) што ја изрекол судот со правосилна одлука, односно органот на управа надлежен за водење прекршочна постапка со правосилна (конечна) одлука.

Оспорената одредба од член 81-в алинеја 3 од Законот не била во согласност со Уставот и ратифику-ваните меѓународни документи во делот кој се однесува на времето на престанок на вработувањето, бидејќи истата предвидува негово настапување со денот на изрекувањето на казната. Тоа значело дека Законот, постапувајќи спротивно на уставно прокламираниот принцип на презумција на невиноста (член 13 став 1 од Уставот), предвидувал настапување на правните последици од казната пред правосилното завршување на казнената постапка. Значењето на овој принцип можело да се утврди и врз околноста што истиот бил стипулиран во базичните меѓународни правни документи за заштита на основните човекови слободи и права (член 11 став 1 од Универзалната декларација за човековите права, член 14 став 2 од Меѓународниот пакт за граѓанските и политичките права и член 6 став 2 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи), кои исто така биле повредени со оспорената одредба.

Со оспорената одредба од член 81-в алинеја 4 од Законот, со која како една од причините за престанување на вработувањето на државниот службеник по сила на закон, ја предвидувала осудата за кривично дело во врска со службената должност или друго кривично дело што го прави недостоен за државен службеник и за вршење на службата во органот од член 3 став 2 на Законот – со денот на врачувањето на правосилната пресуда, се повредувал принципот на легалитет утврден во член 14 став 1 на Уставот, затоа што се овозможувало лицето да трпи последица од сторено дело за недефинирано дело и недефинирана казна и тоа автоматски по сила на закон, а не врз основа на правосилна судска одлука. Освен тоа, станувало збор за непрецизна одредба во делот на законската определба „и друго кривично дело што го прави недостоен за државен службеник и за вршење на служба во органот од член 3 став 2 на овој закон“ како причина за престанокот на вработувањето по сила на закон, бидејќи истата содржела широко поставено дискреционо право на работодавецот, со што таа одредба била во спротивност со една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото, што подразбирало доминација на јасно определени правни норми, без можност за арбитрерност во нивната примена.

Поради тоа што оспорените одредби ги повредувале член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 13 став 1, член 18 ставовите 1 и 2, член 32 ставовите 1 и 2 и член 118 од Уставот во врска со член 11 став 1 од Универзалната декларација за човековите права, член 14 став 2 од Меѓународниот пакт за граѓанските и политичките права и член 6 став 2 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги поништи или укине.

5. Судот на седницата утврди дека според член 9 став 1 точка 5 од Законот за државните службеници, како државен службеник може да се вработи лице на кое не му е изречена казна забрана на вршење професија, дејност или должност. Според став 2 на истиот член, исполнувањето на општиот услов од став 1 точка 5 на овој член се потврдува со акт кој го издава органот надлежен за водење на казнената евиденција.

Согласно член 81-в став 1 алинеја 3 од овој закон, на државниот службеник му престанува вработу-вањето по сила на закон ако му е изречена казна забрана за вршење професија, дејност или должност – со денот на изрекувањето на казната, а согласно алинеја 4 на истиот член, на државниот службеник му престанува вработу-вањето по сила на закон ако биде осуден за кривично дело во врска со службената должност или друго кривично дело кое го прави недостоен за државен службеник и за вршење на службата во органот од член 3 став 2 на овој закон – со денот на врачувањето на правосилната пресуда.

6. Според член 8 став 1 алинеја 1 и 3 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за кривично дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Според член 32 став 1 и 2 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност и секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Со Законот за државните службеници се уредуваат статусот, правата, должностите и одговорностите на државните службеници, како и системот на плати и надоместоци на плати за државните службеници.

Согласно член 2 на овој закон, државните службеници ги вршат работите поврзани со функциите на државата во согласност со Уставот и со закон, професионално, политички неутрално и непристрасно.

Со членот 9 од Законот се утврдени општите услови за вработување на лице како државен службеник, при што, согласно ставот 1 точка 5 од овој член, како еден од општите услови за вработување се утврдува условот на лицето да не му е изречена казна забрана на вршење професија, дејност или должност.

Согласно оспорениот став 2 од членот 9 од Законот за државните службеници, исполнувањето на општиот услов од став 1 точка 5 на овој член се потврдува со акт кој го издава органот надлежен за водење на казнената евиденција. Тоа значи дека доказот дали на лицето – кандидат за вработување како државен службеник, му е изречена казна забрана на вршење професија, дејност или должност се потврдува со акт издаден од првостепениот суд надлежен според местото на раѓање на осудениот, односно на сторителот на прекршокот, како надлежен орган за водење на казнената едвиденција, чие водење е уредено со член 106 од Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005 и 50/2006), односно со член 45 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2006).

Од анализата на оспорената одредба произлегува дека истата е недоволно јасна и прецизна во смисла на тоа дали доставувањето на наведената потврда како доказ за тоа дали на лицето му е изречена казна забрана на вршење професија, дејност или должност претставува обврска на лицето – кандидат за вработување како државен службеник, или пак е обврска на органот за чии потреби се врши вработувањето.

При анализата на оваа одредба, Судот имаше предвид дека, согласно член 106 став 5 од Кривичниот законик, никој нема право да бара од граѓаните да поднесуваат докази за својата осудуваност или неосудуваност. Со одредбите од ставовите 3 и 4 од овој член е пропишан ограничен круг на овластени субјекти на кои можат да им се направат достапни податоците од казнената евиденција. Така, овие податоци можат да му се дадат на судот и на јавното обвинителство во врска со кривичната постапка што се води против порано осудениот и на надлежните органи што учествуваат во постапката за давање амнестија и помилување. Податоците од казнената евиденција можат на образложено барање да им се дадат на државните органи, правни или физички лица ако уште траат определени правни последици од осудата или казни што се состојат во забрани или ако за тоа постои оправдан интерес заснован врз закон.

Податоци од казнената евиденција, според член 45 став 4 од Законот за прекршоците, можат да се дадат по образложено барање од други државни органи, правни или физички лица кои имаат правен интерес ако се уште траат мерките на забрана.

Вака утврдениот начин на постапување со податоците од казнената евиденција, е во функција на заштита од повреда на сигурноста и тајноста на личните податоци и од повреда на личниот интегритет на граѓаните што произлегува од регистрирањето на информации за нив преку обработка на податоците.

Имајќи предвид дека оспорената одредба претставува дел од членот 9 од Законот со кој се утврдуваат општите услови за вработување на државен службеник, од дикцијата на целината на законската одредба, а без јасно утврдување кој има обврска да ја достави наведената потврда, може да се толкува дека бараната потврда, исто како и другите потребни докази за исполнување на општите услови за вработување на државен службеник, ги поднесува лицето – кандидат за вработување.

Во таков случај, барањето доказ од лицето за околноста дали му е изречена казна забрана за вршење професија, дејност или должност, наместо тој факт, по службен пат, да го утврдува органот за чии потреби се врши вработувањето, се сведува на барање потврда за неговата осудуваност или неосудуваност, што несомнено има ефект врз однесувањето на поединецот и што е проблематично како од аспект на заштита на човековото достоинство, така и од аспект на презумпција на невиност на која се надоврзува забраната од лицето да се бара доказ за осудуваност или неосудуваност.

Поради наведеното, Судот оцени дека нејасноста на оспорената одредба значи повреда на начелото на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, поради што оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 9 став 2 од Законот за државните службеници со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

7. Со член 81-в од Законот се утврдуваат случаите кога на државниот службеник му престанува вработувањето по сила на закон. Според став 1 алинеја 3 од овој член, тоа е случај ако му е изречена казна забрана за вршење професија, дејност или должност – со денот на изрекувањето на казната.

Видно од содржината на оваа одредба, произлегува дека изрекувањето казна забрана за вршење професија, дејност или должност претставува еден од основите поради кои на државниот службеник му престанува работниот однос по сила на закон.

При анализа на оваа одредба, произлегува дека не е спорно дека оспорената одредба се однесува на државен службеник кој е веќе вработен во некој од органите од член 3 став 2 од Законот за државните службеници и дека вработувањето му престанува поради изречена казна забрана за вршење професија, дејност или должност. Со наведеното законодавецот јасно го утврдил причинско-последичниот однос на забраната на службеникот да продолжи да биде во работен однос со постоењето на изречена казна за забрана за вршење на професија, дејност или должност поради злоупотребата на својата положба при вршењето на службената должност, на кој начин, според Судот, не се повредува уставното начело на владеењето на правото. Тоа всушност претставува класичен основ за престанок на вработувањето, бидејќи државен службеник на кој му е изречена таква казна повеќе не може да биде гаранција дека успешно ќе ги извршува посебните овластувања кои му се доверени како државен службеник. Престанокот на вработувањето во ваков случај не е правна последица на осуда по сила на законот, туку последица од казната што ја изрекол судот.

Меѓутоа, поврзувањето на престанокот на вработувањето, како последица од изречената казна, со моментот на изрекувањето на казната, основано го поставува прашањето за согласноста на оспорената одредба со уставното начелото на презумција на невиност.

Имено, значењето на принципот на презумпцијата на невиност, меѓу другото, се состои и во тоа обвинетото лице да не може да трпи ниедна правна последица пред правосилноста на судската пресуда, ниту да се смета како виновно, односно осудено.

Имајќи го предвид наведеното, како и содржината на оспорената одредба според која престанокот на вработувањето, како последица од изречената казна, е поврзано со моментот на изрекувањето на казната, наместо со правосилна судска пресуда со која е изречена казната, во суштина значи дека државниот службеник, со оспорената одредба се смета за виновен пред да биде утврдена неговата вина со правосилна судска одлука и трпи соодветна последица поради тоа. Поради тоа, ваквата законска одредба значи повреда на начелото на презумпцијата на невиност, што воедно укажува и на повреда на принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, поради што Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на член 81-в став 1 алинеја 3 во делот: „со денот на изрекувањето на казната“ со член 8 став 1 алинеја 3 и со член 13 став 1 од Уставот.

8. Со член 9 став 1 точка 5 од Законот, како општ услов за вработување на лице како државен службеник, се утврдува условот на лицето да не му е изречена казна забрана на вршење професија, дејност или должност, која законска определба се оспорува со иницијативата.

При анализа на оспорената одредба, Судот утврди дека ваквата одредба ја добила својата сегашна содржина со Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 81/2005), со кој членот 9 став 1 точката 5 е изменета, во смисла на тоа што мерките за безбедност се заменети со казни. Имено, пред оваа измена, според основниот текст на членот 9 став 1 точката 5 од Законот за државните службеници, како општ услов за вработување на лице како државен службеник било пропишано на лицето да не му е изречена мерка за безбедност забрана на вршење професија, дејност или должност. Ваквата одредба од Законот била предмет на оцена од страна на Уставниот суд на Република Македонија, при што, со Решение У. бр. 154/2000, Уставниот суд оценил дека со оспорената одредба од Законот не се повредуваат принципите на презумција на невиност на човекот до правосилна судска одлука и на забраната на казнување за дело кое не било утврдено со закон и за кое не била предвидена казна предвидени во членовите 13 став 1 и 14 став 1 од Уставот, поради што и не го поставил прашањето за нејзината согласност со овие уставни одредби, а во врска со член 32 став 2 и член 54 став 1 од Уставот. Во оваа смисла, Судот утврдил дека и покрај тоа што со оспорената одредба се врши времено ограничување на правата и положбата на граѓаните, во конкретниот случај на правото на вработување како државен службеник на лицата на кои им е изречена мерката на безбедност – забрана на вршење на професија, дејност или должност, сепак ваквото ограничување согласно оваа одредба од Законот настапува како последица која одговара на природата и содржината на самата мерка на безбедност – забрана на вршење на професија, дејност или должност што судот веќе претходно ја изрекол на сторителот на определено кривично дело, а не од било која друга кривична санкција (казна ) и по сила на самиот закон. Имајќи предвид дека, согласно член 66 став 2 од Кривичниот законик траењето на оваа мерка го определува судот, кое не може да биде пократко од една ниту подолго од десет години, сметајќи од денот на правосилноста на одлуката, логично произлегува дека и ограничувањето на правото на вработување на лицата како државни службеници на кои им е изречена оваа мерка на безбедност ќе трае онолку време колку што е определено со одлуката на судот, а не неограничено како што смета подносителот на иницијативата, се разбира доколку во меѓувреме осуденото лице не е рехабилитирано, што значи предвремен престанок на мерките на безбедност и правните последици на осудата и бришење на осудата од казнената евиденција.

Со напред наведените измени на Законот за државните службеници, изречената мерка за безбедност-забрана на вршење на професија, дејност или должност, како посебен услов за тоа едно лице да се вработи како државен службеник, е заменета со изречена казна – забрана на вршење на професија, дејност или должност.

При анализа на оваа оспорена одредба, Судот имаше во вид дека согласно член 33 став 1 точка 5 од Кривичниот законик, забраната за вршење на професија, дејност или должност е една од казните кои може да им се изречат за извршени кривични дела на кривично одговорните сторители. При тоа, во ставот 6 на овој член е утврдено дека казната забрана на вршење на професија, дејност или должност може да се изрече само како споредна казна заедно со казната затвор или со условна осуда со која е утврдена казна затвор. Согласно член 38-б од овој закон, Судот може на сторителот на кој му изрекол казна затвор или условна осуда со која е утврдена казна затвор да му забрани вршење определена професија или дејност, на должности или работи сврзани со располагање, користење, управување и ракување со имот или за чување на тој имот, ако ја злоупотребил својата професија, дејност или должноста заради извршување на кривично дело и ако врз основа на природата на извршеното дело и околностите под кои е сторено може да се очекува дека таквата дејност ќе ја злоупотреби за повторно вршење кривично дело. Судот го определува траењето на забраната, кое не може да биде пократко од една ниту подолго од десет години, сметајќи од денот на правосилноста на одлуката, со тоа што времето поминато во затвор не се засметува во времето на нејзиното траење.

Согласно член 13 точка 5 од Законот за прекршоците, забраната на вршење професија, дејност или должност претставува санкција која може да се изрече за прекршоци на прекршочно одговорни полнолетни сторители. Според член 22 од овој закон, на сторителот на прекршокот може да му се забрани вршење определена професија, дејност или должност или работи сврзани со располагање, користење, управување и ракување со имот или за чување на тој имот, ако ја злоупотребил својата професија, дејност или должноста заради извршување на прекршок и ако врз основа на природата на прекршокот и околностите под кои е сторен може да се очекува дека таквата дејност ќе ја злоупотреби за повторно вршење на прекршок. Траењето на забраната го определува судот, кое не може да биде пократко од една ниту подолго од пет години, сметајќи од денот на правосилноста на одлуката.

Со оглед на тоа што во Кривичниот законик и во Законот за прекршоците е утврдено во кои случаи судот може да ја изрече казната забрана за вршење на професија, дејност или должност, според Судот, и покрај тоа што во Законот за државните службеници нема наведување на конкретните професии, должности и дејности за кои може да се изрече оваа казна, оспорената одредба од Законот е доволно прецизна, јасна и применлива со оглед дека не се работи за општа одредба со која како општ услов е утврдено лицето да не е осудувано, туку конкретно на лицето да не му е изречена казна забрана за вршење на професија, дејност или должност, која се изрекува во точно утврдени услови и околности, со правосилна судска пресуда во која е определено времетраењето на забраната.

Поради наведеното, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека оспорената одредба не можела да го издржи тестот на „определив закон“ како услов за операционализација на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, како и со начелата на презумција на невиност и законитост во пропишувањето и изрекувањето на кривични санкции и дека станувало збор за ограничување на правото на вработување на едно лице како државен службеник по сила на самиот закон, а не како последица од конкретна забрана што ја изрекол судот со правосилна одлука, поради што не го постави прашањето за согласноста на член 9 став 1 точка 5 од Законот за државните службеници со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 13 став 1,член 14 став 1 и член 32 ставовите 1 и 2 од Уставот.

9. Согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Според член 81-в алинеја 4 од Законот, на државниот службеник му престанува вработувањето по сила на закон ако биде осуден за кривично дело во врска со службената должност или друго кривично дело кое го прави недостоен за државен службеник и за вршење на службата во органот од член 3 став (2) на овој закон – со денот на врачувањето на правосилната пресуда.

Наведеното решение од Законот, како дел од содржината на член 81 од
Законот за државните службеници (“Службен весник на Република Македонија” бр.59/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003,17/2004 и 69/2004), било предмет на оцена од страна на Уставниот суд на Република Македонија, при што со Решение У.бр 95/2004, Судот не повел постапка за оценување на уставноста на членот 81 во делот “ако е осуден за кривично дело во врска со службената должност или друго кривично дело кое го прави недостоен за државен службеник и за вршење на службата во органот од член 3 од овој закон, со денот на врачувањето на правосилната пресуда” . Во овој случај, Судот утврдил дека одредбата не е во несогласност со Уставот кога како посебна причина за престанок на работниот однос на државниот службеник ја предвидел конкретната состојба предизвикана од самиот вработен како сторител на кривично дело во врска со службената должност или друго кривично дело кое го прави недостоен за државен службеник и за вршење на службата во органот од членот 3 на овој закон, со денот кога на тоа лице му е врачена правосилната пресуда. Ова поради тоа што со оспорената законска одредба јасно е утврден причинскиот однос на забраната на вработениот да продолжи да биде во работен однос поради постоење на правосилна судска пресуда со која е утврдено дека државниот службеник сторил такво кривично дело со кое ја злоупотребил својата положба при вршењето на службената должност или друго кривично дело кое го прави недостен за државен службеник. Имено, оспорената законска одредба прецизно утврдува дека за престанок на работниот однос на државниот службеник првенствено се поаѓа од постоење на правосилна пресуда на судот со која е осудено лицето кое е во работен однос како државен службеник за кривично дело во врска со службената должност, а не препушта на претпоставки за сторено кривично дело. Судот утврди дека оспорената одредба од членот 81 од Законот за државните службеници регулира одредена состојба како причина за престанок на работниот однос на државниот службеник што е право на законодавецот со закон да пропише извесни критериуми инкорпорирани во оваа професија, заради обезбедување и заштита на професионалното функционирање на органите во кои државните службеници ги вршат надлежностите пропишани со закон.

Со Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 81/2005), членот 81 од Законот е изменет, а Законот е дополнет со нови одредби, така што содржината на претходниот член 81 од Законот, со одредени измени и дополнувања, станува содржина на член 81- в од Законот, со тоа што претходно оценуваната одредба од член 81 од Законот, сега, во иста содржина, станува член 81 – в став 1 алинеја 4 од Законот.

Со оглед дека сега оспорената одредба од Законот е со идентична содржина како претходно оценуваниот член 81 од Законот, при што се оспорува од истите причини како и тогашниот член 81 од Законот, Судот оцени дека нема основи за поинакво одлучување, поради што, и покрај пренумерацијата на членовите, утврди дека се исполнети условите од член 28 став 1 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за отфрлање на иницијативата во овој дел.

10. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

11. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: Лилјана Ингилизова -Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.66/2008
18 јуни 2008 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски