Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 26 март 2008 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 179 став 2 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членовите 174 и 175 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Стамен Филипов од Скопје и Бранко Радојчиќ адвокат од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 174, 175 и 179 став 2 од Законот за банките.
Според наводите на подносителот на иницијативата Стамен Филипов оспорените членови 174 и 175 не биле во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 50 став 2, член 51 и член 60 од Уставот како и со Амандман 21 на Уставот на Република Македонија. Ова затоа што со Амандман 21 на Уставот на Република Македонија се гарантирало правото на жалба против поединечните правни акти донесени во прв степен, меѓу другото и од организацијата и други органи што вршат јавни овластувања. Имено, смислата на оваа уставна одредба била да обезбеди двостепеност во одлучувањето, со тоа што по жалбата требало да одлучува друг повисок орган од органот што одлучувал во прв степен во што и се состоело деволутивното дејство на жалбата. Според Законот за Народната банка на Република Македонија повисок орган од гувернерот бил Советот на Народната банка и овој совет одлучувал по жалби против решенија на гувернерот (член 64 точка 14), а не надлежниот суд, согласно со одредбите на Законот за управните спорови, како што тоа било предвидено во член 175 од Законот за банките. Според член 14 став 1 од Законот за општата управна постапка против решение донесено во прв степен странката имала право на жалба, а според став 3 на наведениот член против решение донесено во втор степен не била допуштена жалба.
Според член 227 став 3 од наведениот закон, по жалбата против првостепеното решение на правно и друго лице со јавни овластувања, решава орган определен со закон, а согласно став 4 пак, само против решение на Владата на Република Македонија не можело да се изјави жалба.
Имајќи го предвид наведеното подносителот смета дека против решенијата на гувернерот мора да биде дозволена жалба до надлежниот орган на Народната банка на Република Македонија, а тоа е Советот на Народната банка со што се обезбедувало начелото на двостепеност во одлучувањето.
Оспорениот член 179 став 2 од Законот за банки не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 50, член 51 и Амандман 25 ставовите 1 и 2 од Уставот на Република Македонија. Ова затоа што оваа материја системски веќе била уредена со Законот за управни спорови и овој закон требало да го почитува законодавецот кага ја донел оспорената одредба од член 179 став 2.
Со член 11 од Законот за управни спорови било утврдено дека и во управниот спор може да се бара надомест на штета што му е нанесена на тужителот со извршување на актот кој се оспорува, а според член 39 став 3 од истиот закон со пресудата на Управниот суд тужбата се уважува како основана или се одбива како неоснована, при што ако тужбата се уважува како основана судот го поништува управниот акт.
Со оспорената одредба од член 179 став 2 законодавецот предвидел уважување на тужбата, констатирање на незаконитоста на оспорениот акт, но незаконитиот акт не го поништува што значи тој и понатаму останува во сила и не е исклучен од правниот поредок.
Понатаму, според подносителот на иницијативата не било јасно како можело со Законот за банките нормативно да се уредува прашањето за правните последици на актот чија незаконитост е констатирана од страна на Управниот суд кога постапката во таквиот случај децидно била дефинирана во Законот за управните спорови кој исклучиво се однесувал на оваа правна област како специјален закон.
Според наводите на подносителот на иницијативата Бранко Радојчиќ член 174 од Законот за банките не бил во согласност со начелото на владеење на правото утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот како и со Амандман 21 точка 1 став 2 на Уставот на Република Македонија. Ова затоа што препуштањето на законодавецот да ја уреди жалбата со закон, не значи и нејзино целосно елиминирање од управната постапка.
Оттука, според подносителот законодавецот морал да ја предвиди жалбата како правен лек против решенијата на гувернерот на Народната банка на кој начин се обезбедува двостепеност на постапката како основно правило на правните системи во сите цивилизирани земји.
Понатаму, според подносителот на иницијативата со одредбата од член 179 став 2 од Законот за банките со која се забранувало на судот да ги поништува решенијата на гуверрнерот за издавање и одземање на дозвола за основање и работење на банките или воведување на стечај или ликвидација се повредувала самостојноста и независноста на судовите утврдено во Амандман 25 на Уставот на Република Македонија кој била во функција на начелото на поделба на власта како темелна вредност на уставниот поредок.
Со оспорениот член Судот можел да ја оценува само формалната но не и материјалната законитост на кој начин се дерогирал член 39 став 3 од Законот за управните спорови според кој судот го поништува оспорениот акт ако тужбата се уважи.
Воедно подносителот смета дека постои и колизија помеѓу членовите 174 и 179 од Законот за банките со член 3 став 1 алинеја 4 од Законот за судовите.
4. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 174 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007) против решенијата на гувернерот донесени врз основа на овој закион не е дозволена жалба и истите се конечни во управна постапка.
Според оспорениот член 175 од Законот против решенијата на гувернерот донесени врз основа на овој закон може да се поведе управен спор, согласно со одредбите на Законот за управните спорови.
Според Амандман 21 со кој е заменет член 15 од Уставот на Република Македонија се гарантира правото на жалба против одлуките донесени во постапка во прв степен пред суд.
Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други органи што вршат јавни овластувања се уредува со закон.
Според член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитост на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Од наведеното произлегува дека со Амандман 21 со кој е заменет член 15 од Уставот гаранцијата на правото на жалба се однесува само на одлука донесена во прв степен пред суд, а правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што вршат јавни овластувања на определен начин е релативизиран, односно не е веќе уставна гаранција како што тоа беше порано, туку тоа е препуштено да се уреди со закон.
Со оглед на наведеното Судот смета дека наводите во иницијативата дека со оспорениот член 174 од Законот за банки се повредува Амандман 21 од Уставот, се неосновани, поради што не може да се постави прашањето за неговата согласност со Уставот.
Воедно, Судот смета дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 175 од Законот за банките со член 50 став 2 од Уставот.
Имено за разлика од фактот што со Уставот не се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во прв степен пред орган на државната управа, Уставот со членот 50 став 2 од Уставот го гарантира правото на судска заштита на поединечните акти на државната управа, покрај другото и против управен акт против кој нема место за жалба.
Со оглед на тоа што со оспорениот член 175 од Законот за банките се гарантира со Устав предвиденото право на судска заштита против поединечните акти донесени во прв степен против кој не е допуштена жалба, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за неговата согласност со Уставот.
5. Судот исто така утврди дека според оспорениот член 179 став 2 од Законот за банките кога судот ја уважува тужбата не го поништува оспорениот акт, туку само ја констатира неговата незаконитост, а подносителот на тужбата може по судски пат да покрене постапка за надоместок на штета од Народната банка.
Согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот владеењето на правото и поделбата на власта на законодавна, извршна и судска претставуваат едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според Амандман 25 на Уставот, со кој е заменет член 98 од Уставот на Република Македонија, судската валст ја вршат судовите. Судовите се самостојни и независни. Судовите судат врз основа на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот. Забранети се вонредни судови. Видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите како и постапката пред нив се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Од содржината на цитираните уставни одредби јасно произлегува дека видовите, надлежноста, основањето, организацијата, составот на судовите, како и постапката пред судовите се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство.
Според член 22 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2006) во судскиот систем судската власт ја вршат основните судови, апелационите судови, Управниот суд и Врховниот суд на Република Македонија.
Во член 34 од наведениот закон е утврдено надлежноста на Управниот суд како посебен суд заради обезбедување на судска заштита на правото и правните интереси на физичките и правните лица повредени со акт на орган на државната управа и други органи и организации утврдени со закон.
Во член 10 од наведениот закон е предвидено дека постапката пред судот се уредува со закон и се заснова врз начелата на заемност и легитимност, рамноправност на странките, судење во разумен рок, правичност, јавност, контрадикторност, двостепеност, зборност, усност, непосредност, право на одбрана односно застапување, слободна оцена на доказите и економичност.
Според член 10 став 2 од наведениот закон, е предвидено дека со законите за одделните постапки поблиску се уредуваат начелата на постапките, начините на нивното остварување и можното отстапување кај одделни начела.
Во Законот за управните спорови („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006) е утврдена надлежноста на Управниот суд против кои акти може да се води управен спор, составот на судот, постапувањето по тужбата пред Управен суд, видот на одлуките кои ги донесува судот, вонредните правни лекови, задолжителноста на пресудата, посебни одредби кои се однесуваат на постапките кога судот одлучува за барање за заштита на слободите и правата загарантирани со Уставот и преодни и завршни одредби.
Поаѓајќи од наведените уставни одредби, а имајќи ги предвид и одредбите од Законот за судовите законодавецот со Законот за кривичната постапка, Законот за парничната постапка, Законот за вонпарничната постапка, Законот за општа управна постапка како и Законот за управните спорови ги уредил надлежноста, процесните правила и правно пропишаните форми на постапување на субјектие и учесниците во постапката за правата на човекот и граѓанинот и правно заснованите интереси.
Според мислењето на Судот јасно произлегува дека постапките пред судовите се уредуваат со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство, во Законот за банките е уредено прашањето за постапката на судската заштита против решенијата на гувернерот на Народната банка на Република Македонија.
Имајќи ја предвид содржината на член 179 став 2 од Законот, според кој во случај кога Управниот суд ќе ја уважи тужбата, не го поништува оспорениот акт туку само ја констатира неговата незаконитост, а подносителот на тужбата може по судски пат да покрене постапка за надомест на штета, може да се констатира дека оваа надлежност и постапка на Управниот суд се разликува од надлежноста и постапката утврдена за Управниот суд во Законот за управните спорови, според кои во случај кога Судот ја цени законитоста на актот, а ако тужбата се уважува, Судот го поништува оспорениот управен акт. При ваква состојба, имајќи предвид дека со оспорената одредба судот уважувајќи ја тужбата не го поништува управниот акт, туку само ја констатира незаконитоста на актот без можност за враќање во поранешна состојба.
Со оглед на тоа што согласно Амандман 25 на Уставот на Република Македонија, според кој законите со кој се пропишува постапката пред судовите се носи со двотретинско мнозинство, со оспорената одреба се создава можност законодавецот наместо во процесните во материјалните закони да ја утврдува надлежноста и постапката пред судовите, со што се повредува начелото на владеење на правото, правната сигурност и Амандманот 25 на Уставот на Република Македонија.
Поаѓајќи од изнесеното пред Судот се постави прашањето за согласноста на членот 179 став 2 од Законот за банките со одредбите на Уставот.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 и 2 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.228/2007
26 март 2008 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски