244/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 19 март 2008 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 128 ставовите 3, 4 и 5 од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005).

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точка 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијати­вата, оспорените ставови на член 128 од Законот за градење не биле во согласност со член 115 став 2 и член 117 став 4 од Уставот, затоа што на општините и на градот Скопје противуставно им се одземала самостојноста во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот, Законот за локалната самоуправа и со други закони. Имено, ниту во членовите 38 до 46 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, ни во членовите 69 до 72 од Законот за локалната самоуорава, како закони донесени со двотретинско мнозинство од вкупниот број пратеници, не било предвидено дека со друг закон можат да се предвидат-пропишат одредби како сега оспорените. При ова морало да се има предвид и членот 24 став 1 од Законот за општата управна постапка, според кој „ниеден орган не може да преземе определена работа од надлежност на друг орган“.

Поради наведеното, со оспорените законски одредби се повредувале членот 8 став 1 алинеите 3 и 9, членот 51, членот 115 став 2 и членот 117 став 4 од Уставот, поради што се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на нивната уставност.

3. Судот на седницата утврди дека според член 128 став 3 од Законот за градење, доколку и покрај укажувањата и преземените мерки и активности органите на општината, односно органите на општините во градот Скопје не го обезбедат извршувањето на работите од ставот (1) на овој член, се одзема или ограничува вршењето на соодветната надлежност.

Согласно став 4 на овој член, вршењето на одземените работи го презема органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот, но најмногу до една година од денот на нивното преземање.

Според став 5 на истиот член, органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот одземените работи од надлежност на општината, ги врши во име и за сметка на општината и за тоа ќе ги извести органите на општината, односно органите на општините во градот Скопје, органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на локалната самоуправа и органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на финансиите.

4. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 9 од Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандманот XVII на Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон (точка 1 со која се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот). Во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон (точка 2 со која се заменува ставот 2 на членот 117 од Уставот).

Според членот 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката, а според ствот 3 од истиот член од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.

Според членот 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002), со овој закон се уредуваат: надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот – сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа.

Според членот 2 точка 6 од Законот, “Надлежност на општината” е збир на работи од јавен интерес од локално значење кои општината, во согласност со закон, има право да ги врши на своето подрачје и е одговорна за нивното извршување.

Според членот 3 став 1 од Законот, единици на локалната самоуправа се општините, а според членот 4 став 1 од Законот, градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа во која се остваруваат заедничките потреби и интереси на граѓаните што произлегуваат од карактерот на Градот Скопје, како главен град на Република Македонија.

Во членот 21, со кој се утврдени надлежностите на општините, се утврдува дека општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење (став 1). Со законот со кој се утврдуваат други надлежности на општината се определуваат и изворите на финансирање за вршење на тие надлежности (став 2). Надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон (став 3).

Листата на надлежности на општината е утврдена во членот 22 од Законот. Во оваа смисла, во ставот 1 точка 1 од овој член се утврдува дека општините се надлежни за вршење на работите на урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.

Во Глава IX од Законот под наслов „Надзор над работата на органите на општината“, определени се видовите и начините на вршење на надзорот.

Според членот 69 од Законот, надзорот над работата на органите на општината во вршењето на нејзините надлежности го опфаќа надзорот над законитоста и контрола и ревизија врз материјалното и финансиското работење (став 1). Согласно ставот 2 на овој член, надзорот над работата на органите на општината над вршењето на делегирани работи од надлежност на органите на државната управа го опфаќа надзорот над законитоста и надзорот над ефикасноста (став 2). Во случаите утврдени со закон, се врши и претходен надзор кој опфаќа претходна согласност на прописите на општината (став 3). Според ставот 4 на овој член, начинот и постапката на вршењето на надзорот над работата на органите на општината се утврдени со закон, а според ставот 5, органите на општината се должни да соработуваат со органите за вршење на надзор.

Според членот 70 став 1 од Законот, надзорот над законитоста на прописите на општината врши министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа, а според ставот 2 на истиот член, надзор над законитоста на работата на органите на општината вршат органите на државната управа. Контрола на материјалното и финанси-ското работење на општината врши Министерството за финансии (став 3).

Од наведените уставни одредби произлегува дека Уставот, покрај тоа што ја гарантира самостојноста на општините и градот Скопје, предвидува дека Републиката врши надзор над законитоста на нивната работа. Понатаму, од содржината на одредбите од Законот за локалната самоуправа, произлегува дека надлежностите на општината во принцип се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон. Оттаму, самиот Закон за локалната самоуправа предвидел исклучок во смисла на тоа дека со посебен закон може да се предвиди одземање на надлежностите на општината.

Со Законот за градење се уредуваат градењето, основните барања на градбата, правата и обврските на учесниците во изградбата, проектната документација, градилиштето, употребата, одржувањето, здружување во комора и други прашања од значење за градењето.

Со член 50 од овој закон се утврдува категоризација на градбите како градби од прва, втора, трета, четврта и петта категорија.

Согласно член 51 од истиот закон, одобрение за градење на градбите од прва и втора категорија (градби од значење за Републиката) издава органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот, а за градење на градбите од трета, четврта и петта категорија (градби од локално значење) одобрение издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините на градот Скопје.

Делот X од Законот со наслов „Надзор“ ја уредува проблематиката по однос на надзорот на спроведувањето на Законот.

Според членот 127 од Законот, надзор над законитоста на работата на органите на општината односно органите на општините во градот Скопје врши органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот, за работи од нивна надлежност кои се однесуваат на изведување на градба од трета, четврта и петта категорија од членот 50 на овој закон. При вршењето на надзорот над законитоста на работите на органите на општините, овој орган на државна управа, согласно член 128 став 1 на овој закон, врши работи кои се состојат во следење на законитоста на работата на органите на општината, укажува на пречекорување на нивните надлежности утврдени со овој закон, предлага мерки за нивно надминување, укажува на определени материјални и процедурални недостатоци во работата на органите на општината, дава препораки и врши други работи утврдени во овој став. За преземените мерки и активности од ставот 1 на овој член, органот на државната управа ги информира органите на општината, односно органите на општините во градот Скопје (став 2).

Со оспорените ставови 3, 4 и 5 од членот 128 од Законот за градење, законодавецот предвидел одземање или ограничување на вршењето на соодветните надлежности на органите на општината, односно на органите на општините во градот Скопје, доколку и покрај укажувањата и преземените мерки и активности, истите не го обезбедат вршењето на работите од ставот 1 на овој член. Вршењето на одземените работи го презема органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредување на просторот, но најмногу до една година од денот на нивното преземање. Органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредување на просторот одземените работи од надлежност на општината ги врши во име и за сметка на општината и за тоа ќе ги извести органите на општината, односно органите на општините во градот Скопје, органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на локалната самоуправа и органот на државната управа надлежен за работите од областа на финансиите.

Со оглед на тоа што ваквото одземање на вршењето на овие работи е во рамките на надзорот над законитоста на работата на единиците на локалната самоуправа што го врши Републиката, според Судот, неговата цел е токму заштита, односно обезбедување на законитоста при остварувањето на работите од областа на градењето за кои е надлежна општината, односно општините во градот Скопје. Оттаму, органот на државната управа належен за работите од областа на уредувањето на просторот ја презема грижата за вршењето на работите од областа на градењето на градби од локално значење, кога единицата на локалната самоуправа не ги извршува овие надлежности. Сето ова е со цел да се обезбеди непречено остварување на надлежностите утврдени во Законот за локалната самоуправа и Законот за градење и да се реализира уставно утврдената позиција на единиците на локалната самоуправа од Амандманот XVII на Уставот.

Според тоа, со преземањето на грижата за вршење на работите од областа на градењето на градби од трета, четврта и петта категорија, односно на градби од локално значење, надлежниот орган на државната управа не ја повредува самостојноста на единиците на локалната самоуправа, од причини што таа грижа ја презема само во исклучителни случаи (кога единиците на локалната самоуправа и покрај укажувањата на органот кој врши надзор нема да го обезбедат извршувањето на работите од нивна надлежност) и тој режим е од времен карактер, односно трае до една година од преземањето.

Оттука, иако е неспорно дека самостојноста на единиците на локалната самоуправа е гарантирана со Уставот, Судот оцени дека ваквата гаранција би ја изгубила целосно својата содржина доколку општините не го обезбедуваат извршувањето на своите изворни надлежности, со што се доведува во прашање остварувањето на другите уставни гаранции за остварување на правата на граѓаните. Интервенцијата на органите на државната управа, преку одземање на вршењето на надлежностите на општината во такви околности е сосема оправдана заради обезбедување на правата на граѓаните и уставно загарантираните темелни вредности, меѓу кои се и владеењето на правото и локалната самоуправа.

Од овие причини Судот оцени дека со оспорените одредби од Законот за градење не се повредува уставниот принцип за самостојност на општините и дека од овие причини не може да се постави прашањето за нивната согласност со членот 8 став 1 алинеите 3 и 9, членот 51 и Амандманот XVII на Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.244/2007
19 март 2008 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски