241/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 5 март 2008 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 91 став 2, во делот “Владата” од Законот за здравствена заштита (“Службен весник на Република Македонија” бр.38/1991, 46/1993, 55/1995, 10/2004, 84/2005, 111/2005, 65/2006 и 5/2007).

2. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Одлуката за поделба на Јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје, број 19-3888/1 од 26 јуни 2007 година, (“Службен весник на Република Македонија” бр.102/2007), донесена од Владата на Република Македонија.

3. Петре Илиевски, адвокат од Скопје, Стамен Филипов од Скопје, проф. д-р Зоран Караџов и проф. д-р Ѓорѓи Оровчанец од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 91 став 2 во делот „Владата“ од Законот означен во точката 1 од ова решение и за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката означена во точката 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативата на Стамен Филипов, поради тоа што Републиката и граѓаните на Република Македонија биле претставувани од Собранието на Република Македонија, јавна здравствена организација можела да биде основана само од Собранието на Република Македонија, како што и Законот за здравствена заштита предивувал од неговото донесување во 1991 година до измените на овој закон во 2004 година. Со оглед на тоа, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на членот 91 став 2 во делот “Владата”, од Законот за здравствена заштита како несогласен со повеќе одредби од Уставот, и тоа со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 51, членот 61 став 1, членот 88 став 1 и член 93 алинеи 1 и 5.

Во однос на оспорената Одлука донесена од Владата на Република Македонија, во сите поднесени иницијативи се наведува дека како посебен вид на здравствена установа во Законот бил предвиден, покрај другите и “Универзитетски клинички центар”. Со членот 91 од Законот за здравствена заштита до неговата измена во 2004 година било предвидено дека “Здравствена установа можеле да основаат: Републиката, правните и физичките лица а јавна здравствена установа можело да основа Собранието на Република Македонија”.

Во случајов, Собранието на Република Македонија согласно ставот 2 на членот 91 од Законот, донело Одлука за основање на Клинички центар – Скопје (“Службен весник на Република Македонија” бр.20/1996), што значи, Собранието на Република Македонија било основач, на оваа установа.

Со измените и дополнувањата на Законот, во 2004 година, во ставот 2 од членот 91 зборот “Собранието” бил заменет со заборот “Владата”. Меѓутоа, овој закон не содржел преодна одредба според која основачките права на јавните здравствени установи настанати пред неговото влегување во сила ги презема Владата на Република Македонија. Отуството на вакво решение укажувало дека законодавецот не се определил за делегирање и пренос на правата и обврските од основачот (Собранието) кон Владата, за јавните здравствени установи основани пред 2004 година.

Оттука, веќе донесената Одлука во 1996 година за основање на Клиничкиот центар во Скопје, не можела да се укинува надвор од Собранието на Република Македонија, со Одлуката на Владата во 2007 година. Имено, Одлуката на Собранието како претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, не можела да се дерогира со Одлуката на Владата, која е само орган на извршната власт, бидејќи за тоа не постоел законски основ.

Од овие причини во иницијативите се наведува дека оспорената Одлука била во спротивност со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, според кои темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Според членот 34 од Законот за установите (“Службен весник на Република Македонија” број 32/2005 и 120/2005), основачот можел да одлучи установата да се припои кон друга установа, две или повеќе установи да се спојат во една установа или установата да се подели на две или повеќе установи (став 1). Основачот можел да одлучи дел од установата (организациона единица) да се пропои кон друга установа или да се организира како самостојна установа (став 2). Начинот на донесувањето на одлуката од ставовите 1 и 2 на овој член се уредува со закон и статутот на установата (став 3). Статусните измени од ставовите 1 и 2 на овој член се запишуваат во регистрите од членовите 29 и 31 на овој закон (став 4).

Според наводите во иницијативите во случајов не бил донесен закон за начинот на статусната измена на јавната здравствена установа – Клинички центар основана од Собранието на Република Македонија, на што упатувал Законот за установите, а статутот секако би требал да го следи таквиот закон кој досега воопшто не бил донесен. Во отсуство на законска регулатива за промени на Клиничкиот центар, а поради наведеното, оспорената Одлука за поделба на Јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје, не била во согласност и со членот 34 ставови 1 и 2 од Законот за установите.

Воедно, во иницијативата поднесена од проф. д-р Зоран Караџов и проф. д-р Ѓорѓи Оровчанец се бара Судот да донесе решение за запирање на извршување на актите и дејствијата врз основа на оспорената Одлука, до конечното одлучување на Судот.

4. Судот на седницата утврди дека според членот 91 став 1 од Законот за здравствена заштита, здравствена установа можат да основаат: Републиката, правните и физичките лица, а според ставот 2 на овој член од Законот, јавна здравствена установа може да основа Владата на Република Македонија.

Имено, со Законот за изменување и дополнување на Законот за здравствената заштита (“Службен весник на Република Македонија” број 10/2004), во членот 91 став 2 зборот “Собранието” се заменува со зборот “Владата”.

Врз основа на членот 91 став 2 од Законот за здравствена заштита, а во врска со членот 34 ставовите 1 и 2 од Законот за установите, Владата на Република Македонија, донела Одлука за поделба на Јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје број 19-3888/1 од 26 јуни 2007 година (“Службен весник на Република Македонија” бр.102/2007).

Со членот 1 од оваа Одлука, Јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје, се дели на 30 јавни здравствени установи кои се поодделно набројани.

Со членовите 2 – 31 од оваа Одлука, се уредува пооделно дека секој дел од единствената Јавна здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје, како организациона единица институт или клиника за болничките дејности, понатаму продолжува да работи како посебна јавна здравствена установа за секоја болничка дејност, како и дека продолжува во секоја од нив да се изведува образовната дејност и научно-истражувачката дејност. Воедно, се определуваат и лицата вршители на должноста во одделните јавни здравствени установи.

Во членот 32 од оваа Одлука, посебно е уредено дека се организира и продолжува да работи како посебна Јавна установа за заеднички работи, од претходно постојните делови од Јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје, Организациона единица – заеднички служби и делот од Организационата единица – заеднички служби на хируршките клиники кој ја опфаќа централната стерилизација и општотехничките работи.

Според членот 33 од оваа Одлука, уписот во Централниот регистар на Република Македонија на јавните здравствени установи од членот 1 и јавната установа од членот 32 од оваа Одлука, ќе се изврши во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на оваа одлука. Со денот на уписот, тие ги преземаат вработените, просторот, опремата, средствата за работа и објектите во кои организационите единици ги вршат дејностите.

Со членот 34 од оваа Одлука, е определено дека во рок од 3 месеци од денот на уписот во Централниот регистар на Република Македонија, ќе се изврши донесувањето на статутот, изборот на членовите на органот на управувањето и именувањето на директорите на јавните здравствени установи.

Според членот 35 од оваа Одлука, средствата за работа на јавните здравствени установи од членот 1 и јавната установа од членот 32 на оваа одлука, ќе се обезбедуваат од Фондот за здравственото осигурување на Македонија врз основа на склучување на договор, како и од сопствени приходи.

Според членот 36, актите на Јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје, продолжуваат да се применуваат најдоцна до шест месеци од денот на влегувањето во сила на оваа одлука.

Со членот 37 е определено дека јавните здравствени установи ќе склучат договори за уредување на меѓусебните односи со јавната установа од членот 32 на оваа одлука.

Според членот 38 од оваа одлука, со денот на уписот во Централниот регистар на Република Македонија јавната установа од членот 32 од оваа одлука ги презема побарувањата и долговите настанати до денот на уписот на јавните здравствени установи во Централниот регистар на Република Македонија.

Побарувањата и долговите од Јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје настанати по денот на уписот на јавните здравствени установи и јавната установа, ги преземаат јавните здравствени установи, и јавната установа од член 32.

Со членот 39 е определено дека со денот на влегување во сила на оваа одлука престанува да важи Одлуката за основање на Клинички центар – Скопје (“Службен весник на Република Македонија” број 20/1996) која е донесена од Собранието на Република Македонија.

Според членот 40 оваа одлука влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.

Одлуката е објавена во “Службен весник на Република Македонија” бр.102/2007 на 22 август 2007 година и влегла во сила на 23 август 2007 година.

5. Според членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно членот 61 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, а согласно членот 88 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт, а своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Законот за здравствена заштита во периодот од неговото донесување во 1991 година до измените и дополнувањата на овој закон во 2004 година, со членот 91 став 1 предвидел дека здравствена организација можат да основаат Републиката, правните и физичките лица, а во ставот 2 предвидел дека јавна здравствена организација може да основа Собранието на Република Македонија.

Со Законот за изменување и дополнување на Законот за здравствената заштита (“Службен весник на Република Македонија” бр.10/2004), во членот 91 став 2 зборот “Собранието” се заменува со зборот “Владата”.

Со наведената законска измена е допуштено по влегувањето во сила на Законот, 15 март 2004 година, Владата на Република Македонија да основа јавна здравствена установа. Измените и дополнувањата на Законот за здравствена заштита од 2004 година важат за идни односи, меѓутоа не е уреден нов правен или преоден режим за основачот (Собранието) на претходно основана јавна здравствена организација и нема норми во Законот за статусни промени на правниот субјективитет на јавната здравствена установа чиј основач било Собранието.

Воедно, со членот 49 од овој закон, зборовите “здравствена организација” во текстот на Законот се заменуваат со зборовите “здравствена установа”, а клиничкиот центар како вид на здравствена установа согласно членот 95 од Законот, е дополнет како „Универзитетски клинички центар“.

Со Законот за установите (“Службен весник на Република Македонија” бр.32/2005 и 120/2005) кој како lex generalis има супсидиерна примена и се применува доколку со друг закон поинаку не е уредено, во членот 14 став 1 е предвидено дека јавна установа основа Собранието на Република Македонија со закон, односно Владата на Република Македонија со одлука. Меѓутоа, и во овој закон нема регулатива за нов правен режим на веќе основаните јавни установи пред неговото донесување, и Законот важи за идни односи.

Во Законот за здравствена заштита не се содржани одредби со кои се уредува статусна промена на правниот субјективитет на јавната здравствена установа која веќе била основана од Собранието на Република Македонија, туку е дозволено по влегувањето во сила на наведените измени и дополнувања на Законот да се основаат јавни здравствени установи од страна на Владата на Република Македонија.

Со оглед на тоа не е спорно дека со закон не е регулирано прашањето за нови статусни промени на правниот субјективитет на јавна здравствена установа чиј основач било Собранието.

Законодавецот, соодветно на тоа допуштил во правниот поредок да постојат Собранието на Република Македонија и Владата на Република Македонија како основачи на јавни здравствени установи, соодветно дали е тоа пред или по 2004 година.

Од изнесениве уставни и законски одредби, со определбата на законодавецот во членот 91 став 2 од Законот за здравствена заштита, Владата на Република Македонија да биде основач на јавна здравствена установа, не се повредуваат уставните вредности ниту за тоа постојат уставни пречки, туку предметното прашање за основач на јавна здравствена установа со закон е уредено на начин како што законодавецот сметал дека е потребно и целисходно, и важи за односи по влегување во сила на законот.

Со оглед на тоа Судот оцени дека за оспорената одредба од членот 91 став 2 во делот “Владата” од Законот за здравствена заштита не може основано да се постави прашањето за нејзината согласност со Уставот.

6. Врз основа на членот 91 став 2 од Законот за здравствената заштита (“Службен весник на Република Македонија” бр.38/1991, 46/1993 и 55/1995), Собранието на Република Македонија донело Одлука за основање на Клинички центар – Скопје, број 08-1402/1 од 17 април 1996 година (“Службен весник на Република Македонија” бр.20/1996).

Во време на донесување на оваа Одлука, Собранието на Република Македонија било единствено овластено со членот 91 став 2 од Законот за здравствена заштита да биде основач на јавна здравствена установа, и врз основа на овој законски основ и преодната регулатива од одредбите на овој закон, Собранието на Република Македонија со Одлуката од 1996 година станало основач на конкретната јавна здравствена организација – Клинички центар со седиште во Скопје на основата од ООЗТ Клиники.

По влегувањето во сила на Законот за изменување и дополнување на Законот за здравствена заштита во 2004 година е предвидено основач на јавна здравствена установа да биде Владата на Република Македонија, и е даден законски основ во идните односи како основач да биде Владата на Република Македонија.

Меѓутоа, со оспорената Одлука за поделба на јавната здравствена установа Универзитетски клинички центар – Скопје, Владата на Република Македонија се појавува во двојна улога – својство на основач на нови јавни здравствени установи и својство на правен субјект кој укинува постоење на јавна здравствена установа на друг основач (Собранието).

Правниот основ на кој се заснова оспорената Одлука се членот 91 став 2 од Законот за здравствена заштита, кој се однесува на правото Владата да биде основач, и членот 34 ставови 1 и 2 од Законот за установите, кои го уредуваат правото основачот да одлучува установата да се пропои кон друга установа, две или повеќе установи да се спојат во една установа или установата да се подели на две или повеќе установи, како и основачот да може да одлучи дел од установата (организациона единица) да се припои кон друга установа или да се организира како самостојна установа.

Со членот 34 од Законот за установите за идните односи е утврдено тоа право на основачот на установата, а во ставот 3 е определено дека само со закон и статут на установата може да се уреди начинот на донесувањето на одлуката за статусни промени.

Во случајов врз основа на Одлуката од 1996 година Собранието е основач на Клиничкиот центар – Скопје, а со членот 39 од оспорената Одлука Владата утврдила дека со денот на влегување во сила на оваа одлука престанала да важи Одлуката за основање на Клинички центар – Скопје.

Оваа Одлука не се заснива на закон за уредување на статусните промени односно укинување на јавната здравствена установа основана во поранешен период, и Одлуката не е донесена од основачот на установата, односно од Собранието на Република Македонија.

Оттука, според Судот, Владата спротивно на уставно утврдените принципи пристапила кон донесување и ја донела оспорената Одлука, со која го укинала постоењето на статусот на порано основаната јавна здравствена установа на која таа не била оснивач и на нејзината материјална база одлучила да биде основач на нови јавни здравствени установи. Ваквите дејствија Владата ги спровела со подзаконски акт и без законски правен или преоден режим на уредување на односите кои настанале и постоеле од претходниот период. Поради тоа, според Судот Одлуката на Владата на Република Македонија уредува права и односи кои се законска, а не подзаконска материја и е акт на одлучување кој не е донесен од основачот на установата, ниту пак има конкретно овлатување од Собранието како основач на таквата установа.

Според Судот, со оспорената одлука Владата на Република Македонија како носител на извршната власт одлучувала за права и обврски кои се однесуваат на Собранието на Република Македонија а кои се непосредно поврзани со укинувањето на јавната здравствена установа основана од Собранието на Република Македонија, таа ја дерогирала односно отстранила од правниот поредок Одлуката на Собранието на Република Македонија, и со тоа дирекно ги повредила уставните принципи на владеењето на правото и поделбата на власта, со мешање на извршната во законодавната власт спротивно на одредбите од членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот.

Судот, исто така оцени дека не се настапени услови, согласно членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за донесување на решение за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија врз основа на оспорената одлука.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.241/2007
5 март 2008 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски