245/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 27 февруари 2008 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 89 од Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Македонија„ бр.61/2004 и 92/2007).

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Репу-блика Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот 89 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата оспорениот член 89 од Законот не бил во согласност со членовите 115 став 2 и 117 став 4 од Уставот, затоа што на општините и на градот Скопје противуставно им се одземала самостојноста во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот, Законот за локалната самоуправа и со други закони. Имено, ниту во членовите 38 до 46 од Законот за организација и работа на органите на државната управа ни во членовите 69 до 72 од Законот за локалната самоуправа, како закони донесени со двотретинско мнози-нство од вкупниот број пратеници, не било предвидено дека со друг закон можат да се предвидат-пропишат одредби како сега оспорените. При ова морало да се има предвид и членот 24 став 1 од Законот за општата управна постапка, според кој „ниеден орган не може да преземе определена работа од надлежност на друг орган“. Подносителот на иницијативата смета дека со оспорениот член 89 од Законот се повре-дувале членот 8 став 1 алинеи 3 и 9, членот 51, членот 115 став 2 и членот 117 став 4 од Уставот на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека, според содржината на оспорениот член 89 од Законот за даноците на имот, доколку и покрај укажувањата и преземените мерки и активности, органите на општината, органите на општините во градот Скопје и органите на градот Скопје не го обезбедат извршувањето на работите кои со овој закон се утврдени како нивна надлежност и за чие извршување е одговорна општината, општините во градот Скопје и градот Скопје, по сила на закон им се одзема соодветната надлежност (став 1). Вршењето на одземените работи од ставот 1 на овој член го презема Министерството за финансии-Управа за јавни приходи најмногу до една година од денот на нивното преземање (став 2). Министерството за финансии-Управа за јавни приходи вршењето на работите од надлежност на општината, на општините во градот Скопје и на градот Скопје од ставот 2 на овој член, ги врши во нивно име и за нивна сметка (став 3). За преземањето на работите од ставот 1 на овој член се известува Министерството за локална самоуправа (став 4).

4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 9 од Уставот на Репу-блика Македонија владеењето на правото и локалната самоуправа се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандманот XVII на Уставот, во единиците на лока-лната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учеству-ваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното фина-нсирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон (точка 1). Во градот Скопје граѓаните непо-средно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за праша-ња од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образо-ванието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон (точка 2).

Според членот 115 став 2 од Уставот, општината е само-стојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката, а според ствот 3 од истиот член од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.

Според членот 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002), со овој закон се уредуваат: надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот- сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа.

Според членот 2 точка 6 од Законот, “Надлежност на општината” е збир на работи од јавен интерес од локално значење кои општината, во согласност со закон, има право да ги врши на своето подрачје и е одговорна за нивното извршување.

Според членот 3 став 1 од Законот, единици на локалната самоуправа се општините а според членот 4 став 1 од Законот, градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа во која се остваруваат заедничките потреби и интереси на граѓаните што прои-злегуваат од карактерот на Градот Скопје, како главен град на Репу-блика Македонија.

Членот 11 од Законот го уредува финансирањето на општи-ните, кое меѓу другото се остварува, од локалните даноци, надо-местоци и такси утврдени со закон, како сопствени извори на приходи на општината (став 2). Притоа, општината, во рамките определени со закон, ја утврдува висината на стапките на даноците и висината на надоместоците и таксите од ставот 2 на овој член (став 3). Изворите на приходите на општината треба да обезбедат соодветно извршување на нејзините надлежности утврдени со закон (став 7), а според ставот 8, финансирањето на општината се уредува со закон.

Во членот 21 од Законот се утврдени надлежностите на општините. Општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење (став 1). Со законот со кој се утврдуваат други надлежности на општината се определуваат и изворите на финансирање за вршење на тие надле-жности (став 2). Надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон (став 3).

Листа на надлежности на општините е утврдена во членот 22 од Законот.

Во Главата IX од Законот со наслов Надзор над работата на органите на општината се определени видовите и начините на вршење на надзорот.

Според членот 69 од Законот, надзорот над работата на органите на општината во вршењето на нејзините надлежности го опфаќа надзорот над законитоста и контрола и ревизија врз матери-јалното и финансиското работење (став 1). Согласно ставот 2 на овој член од Законот, надзорот над работата на органите на општината над вршењето на делегирани работи од надлежност на органите на државната управа го опфаќа надзорот над законитоста и надзорот над ефикасноста (став 2). Во случаите утврдени со закон, се врши и претходен надзор кој опфаќа претходна согласност на прописите на општината (став 3). Начинот и постапката на вршењето на надзорот над работата на органите на општината се утврдени со закон (став 4), а според ставот 5, органите на општината се должни да соработуваат со органите за вршење на надзор.

Според членот 70 став 1 од Законот, надзорот над законитоста на прописите на општината го врши министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа, а според ставот 2 на истиот член, надзор над законитоста на работата на органите на општината вршат органите на државната управа. Контрола на материјалното и финансиското работење на општината врши Министерството за финансии (став 3).

Според членот 26 од Законот за даноците на имот, утврду-вање и наплата на даноците на имот од членот 1 на овој закон врши општинската администрација, администрацијата на општините во градот Скопје и администрацијата на градот Скопје на подрачјето на општината каде што се наоѓа имотот (став 1). Ако имотот се наоѓа на подрачјето на две или повеќе општини, данокот го утврдува општи-нската администрација за вредноста на имотот што се наоѓа на подрачјето на односната општина (став 2). За наследениот, односно подарениот движен имот, данокот го утврдува општинската админи-страција и администрацијата на градот Скопје каде што е живеали-штето на даночниот обврзник (став 3). Решение за утврдениот данок од ставовите 1, 2 и 3 на овој член донесува градоначалникот на општина-та, градоначалникот на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје (став 4).

Според членот 27 од Законот, данокот на имот се утврдува врз основа на податоците од даночната пријава, деловните книги на обврзниците и другите податоци со кои располага општинската админи-страција, администрацијата на општините во градот Скопје и адми-нистрацијата на градот Скопје, а според членот 28 од Законот, содржи-ната на даночната пријава од членот 27 на овој закон ја пропишува министерот за финансии.

Согласно членовите 30, 33 и 36 од Законот, градона-чалникот на општината, градоначалникот на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје донесуваат решение за висината на данокот на имот, данокот на наследство и подарок и данокот на промет на недвижности.

Делот V од Законот со наслов „Надзор“ ја уредува проблематиката по однос на надзорот на спроведувањето на Законот.

Според членот 86 од Законот, надзор над спроведувањето на овој закон врши Министерството за финансии-Управа за јавни приходи.

Според членот 88 од Законот, при вршењето на надзорот над работата на органите на општината, органите на општините во градот Скопје и на органите на градот Скопје, Министерството за финансии-Управа за јавни приходи ги врши следниве работи:

– ја следи законитоста на работата на органите на општи-ната, органите на општините во градот Скопје и на органите на градот Скопје и презема мерки и активности и поднесува иницијативи за оства-рување на нивните надлежности утврдени со овој закон;
– им укажува на органите на општината, органите на општините во градот Скопје и на органите на градот Скопје на пречекорувањата на нивните надлежности утврдени со овој закон и друг пропис и им предлага соодветни мерки за надминување на ваквата состојба;
– дава препораки за доследно спроведување на надлежностите на органите на општината, органите на општините во градот Скопје и на органите на градот Скопје во рамките на овој закон на нивно барање;
– го следи навременото донесување на прописите на општината, на прописите на општините во градот Скопје и на прописите на градот Скопје;
– поднесува иницијативи и предлози до општината, до општините во градот Скопје и до градот Скопје доколку констатира неспроведување на овој закон како резултат (последица) на судир на надлежности меѓу органите на општината, органите на општините во градот Скопје и органите на градот Скопје;
– го следи остварувањето на јавноста во работата на органите на општината, органите на општините во градот Скопје и на органите на градот Скопје, во остварувањето на надлежностите утврдени со овој закон, а особено од аспект на редовно, навремено, вистинито и потполно известување на граѓаните и
– навремено ги известува органите на општината, органите на општините во градот Скопје и органите на градот Скопје за констатираните состојби во нивната работа и за преземените мерки при вршење на надзорот.

Од наведените уставни одредби произлегува дека Уставот, покрај тоа што ја гарантира самостојноста на општините и градот Скопје, предвидува дека Републиката врши надзор над законитоста на нивната работа. Понатаму, од содржината на одредбите од Законот за локалната самоуправа произлегува дека надлежностите на општината во принцип се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон. Оттаму, самиот Закон за локалната самоуправа предвидел исклучок во смисла на тоа дека со посебен закон може да се предвиди одземање на надлежно-стите на општината.

Имајќи го предвид наведениот исклучок законодавецот со оспорената член 89 од Законот за даноците на имот предвидел одземање на вршењето на работите од органите на општината, органите на општините во градот Скопје и органите на градот Скопје во случај кога и покрај укажувањата и преземените мерки согласно членот 88 од Законот не го обезбедат извршувањето на работите кои со овој закон се утврдени како нивна надлежност и за чие извршување е одговорна општината, општините во градот Скопје и градот Скопје.

Имено, според членот 88 од Законот, пред да се пристапи кон одземање на вршењето на работите, Министерството за финансии -Управа за јавни приходи укажува на пречекорувањето на надле-жностите и предлага мерки во таа насока, дава препораки за целосно спроведување на надлежностите и друго, од каде произлегува дека до одземање на вршење на работите според оспорениот член 89 од Законот не доаѓа пред да се преземат соодветни, со закон предвидени укажувања и мерки. Откако преземените укажувања и мерки нема да го дадат очекуваниот резултат врз основа на оспорениот член 89 од Законот се одзема соодветната надлежност, но ова не е трајно одзе-мање на надлежноста туку времено, за период најмогу до една година, според ставот 2 на оспорениот член 89 од Законот.

Со оглед на тоа што ваквото одземање на вршењето на овие работи е во рамките на надзорот над законитоста на работата на единиците на локалната самоуправа, произлегува дека неговата цел е токму заштита, односно обезбедување на законитоста при оствару-вањето на работите од областа на утврдувањето, прибирањето и наплатата на даноците за кои е надлежна општината, односно градот Скопје. Оттаму, Министерството за финансии-Управа за јавни приходи ја презема грижата за вршењето на работите од областа на утврду-вање, прибирање и наплата на даноците кои се од битно значење за животот и работата на граѓаните на територијата на единицата на локалната самоуправа, општините на градот Скопје и градот Скопје кога истите не ги извршуваат овие надлежности. Сето ова со цел да се обезбеди непречено остварување на надлежностите утврдени во Законот за локалната самоуправа, Законот за даноците на имот и да се реализира уставно утврдената позиција на единиците на локалната самоуправа од Амандманот XVII на Уставот.

Според тоа, со преземањето на грижата за вршење на работите од областа на утврдување, прибирањето и наплатата на даноците на имот надлежниот орган на државната управа не ја повре-дува самостојноста на единиците на локалната самоуправа од причини што надлежното министерство таа грижа ја презема само во исклучи-телни случаи (кога единиците на локалната самоуправа и покрај укажувањата на органот кој врши надзор нема да го обезбедат извршувањето на работите од нива надлежност) и тој режим е од времен карактер, односно трае најмногу до една година од преземањето.

Оттука според Судот, иако е неспорно дека самостојноста на единиците на локалната самоуправа е гарантирана со Уставот, ваквата гаранција би ја изгубила целосно својата содржина доколку општините не го обезбедуваат извршувањето на своите изворни надлежности, со што се доведува во прашање остварувањето на другите уставни гаранции за правата на граѓаните. Интервенцијата на органите на државната управа, преку одземање на вршењето на надлежностите на општината во такви околности е сосема оправдана заради обезбедување на правата на граѓаните и уставно загаранти-раните темелни вредности, меѓу кои се и владеењето на правото и локалната самоуправа.

Од овие причини Судот оцени дека со оспорената одредба од Законот за даноците на имот не се повредува уставниот принцип за самостојност на општините и дека од овие причини не може да се постави прашањето за нејзината согласност со членот 8 став 1 алинеи 3 и 9, членот 51 и Амандманот XVII на Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседа­те­лот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.245/2007
27 февруари 2008 година
С к о п ј е
мл

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски