201/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 30 јануари 2008 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за усогласување на постапки за продажба, давање под концесија и долготраен закуп на имот во сопственост на Република Македонија, донесена од Советот на Општина Чучер-Сандево, бр. 07-241/5 од 11.03.2006 година („Службен гласник на Општина Чучер-Сандево“ бр. 1 од 24.03.2006 година).

2. Министерството за локална самоуправа, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе барање за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката означена во точка 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијати­вата, оспорената одлука не била во согласност со одредбите на Законот за сопственост и други стварни права (член 8 став 1, член 10, член 16 ставовите 1,5, 6 и 7) и со Законот за концесии (член 3 став 3, член 6 ставовите 1 и 3), затоа што со ниедна законска одредба не било пропишано како услов, Република Македонија при склучувањето на поединечни договори за продажба, концесија и долготраен закуп на имот во сопственост на Република Македонија, кој се наоѓа на територијата на определена општина, да бара претходна согласност од општината на чие подрачје е лоциран имотот што е предмет на цитираните поединечни договори, како што било пропишано со оспорената одлука.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одлука и истата да ја поништи или укине.

3. Судот на седницата утврди дека Советот на општина Чучер-Сандево, врз основа на член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа и член 23 став 1 точка 44 од Статутот на општина Чучер-Сандево, на 8-та седница одржана на 11 март 2006 година донел Одлука за усогласување на постапки за продажба, давање под концесија и долготраен закуп на имот во сопственост на Република Македонија.

Согласно член 1 на оваа одлука, во постапките на државните органи, другите органи и организации за продажба, давање под концесија и долготраен закуп на земјиште и објекти (земјоделско, градежно, шумско и пасишта) и зградите-станбени згради или станови, деловни згради и деловни простории, административни згради и административни простории, згради и станови за одмор и рекреација и други градежни објекти, како и инсталациите подигнати врз нив или под нив и трајно споени со нив во сопственост на Република Македонија, Општина Чучер-Сандево ќе учествува со давање претходна согласност на договорите што се склучуваат со правни и физички лица, за имотот на територија на Општина Чучер-Сандево.

Согласно член 2 на оваа одлука, согласноста од член 1 на оваа одлука ќе ја дава Советот на Општина Чучер-Сандево.

Според член 3 на истата одлука, во постапките пред Општината Чучер-Сандево ќе се одбие барање за реализација на договорите од член 1 од оваа одлука, доколку не е прибавена претходна согласност од органот од член 2 на оваа одлука.

Согласно член 4 од истата одлука, оваа одлука влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Чучер-Сандево“.

Одлуката е заведена под деловоднички број 07-241/5 од 11.03.2006 година и е објавена во „Службен гласник на Општина Чучер-Сандево“ број 1 од 24.03.2006 година.

4. Според член член 8 став 1 алинеите 3 и 9 од Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост, а согласно став 3 на истиот член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите.

Согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија, кое според членот 61 е носител на законодавната власт на Републиката, донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Според членот 114 ставовите 1 и 2 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа. Единици на локалната самоуправа се општините.

Согласно Амандманот XVI со кој се заменува ставот 5 на членот 114 од Уставот, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Согласно точка 1 на Амандман XVII на Уставот со кој се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа, односно во градот Скопје како посебна единица на локална самоуправа, граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Согласно ставовите 2 и 3 на член 115 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката. Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.

Во Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), во член 22, е утврдена листа на надлежности на општината. Така, се утврдува Член 22 дека општините се надлежни за вршење на следниве работи:

1. Урбанистичко (урбано и рурално) планирање, издавање на одобренија за градење на објекти од локално значење утврдени со Закон, уредување на просторот и уредување на градежното земјиште;
2. Заштита на животната средина и природата, во смисла на преземање на мерки за заштита и спречување од загадување на водата, воздухот, земјиштето, заштита на природата, заштитата од бучава и нејонизирачко зрачење;
3. Локален економски развој, во смисла на планирање на локалниот економски развој, утврдување на развојни и структурни приоритети, водење на локална економска политика, поддршка на развој на мали и средни претпријатија и на претприемништвото на локално ниво и во тој котекст учество во воспоставувањето и развојот на локалната мрежа на институции и агенции и промовирање на партнерство;
4. Комунални дејности, во смисла на снабдување со вода за пиење, испорака на технолошка вода, одведување и пречистување на отпадни води, одведување и третман на атмосферски води, јавно осветлување, одржување на јавна чистота, собирање, транспортирање и постапување со комунален цврст и технолошки отпад, уредување и организирање на јавниот локален превоз на патници, одржување на гробовите, гробиштата и давање погребални услуги, изградба, одржување, реконструкција и заштита на локалните патишта и улици и други инфраструктурни објекти, регулирање на режимот на сообраќајот, изградба и одржување на улична сообраќајна сигнализација, изградба и одржување на јавен простор за паркирање, одстранување на непрописно паркирани возила, одстранување на хаварисани возила од јавните површини, изградба и одржување на пазари, чистење на оџаците, одржување и користење на паркови, зеленило, парк-шуми и рекреативни површини, регулација, одржување и користење на речните корита во урбанизирани делови, определување на имиња на улици, плоштади и други инфраструктурни објекти;
5. Култура, во смисла на институционална и финансиска подршка на културните установи и проекти, негување на фолклорот, обичаите, старите занаети и слични културни вредности, организирање на културни манифестации, поттикнување на разновидни специфични форми на творештво;
6. Спорт и рекреација, во смисла на развој на масовен спорт и рекреативни активности, организирање на спортски приредби и манифестации, одржување и изградба на објекти за спорт, како и поддршка на спортски сојузи;
7. Социјална заштита и заштита на деца, во смисла на финансирање, инвестиции, одржување и сопственост на детски градинки и домови за стари, остварување на социјална грижа за инвалидни лица, деца без родители и родителска грижа со воспитно-социјални проблеми, со посебни потреби, од еднородителски семејства како и деца од улица, лица изложени на социјален ризик, засегнати со злоупотреба на дрога и алкохол, подигање на свеста на населението, домување на лица со социјален ризик, остварување на право и воспитување на деца од предучилишна возраст;
8. Образование, во смисла на основање, финансирање и администрирање на основни и средни училишта во соработка со централната власт, во согласност со закон, како и организирање на превоз и исхрана на ученици и нивно сместување во ученички домови;
9. Здравствена заштита, во смисла на управување со мрежата на јавни здравствени организации и објекти од примарна здравствена заштита во кои општината е застапена во сите одбори на сите здравствени организации во јавна сопственост, здравствено воспитување, унапредување на здравјето, превентивни активности, заштита на здравјето на работниците и заштита при работа, здравствен надзор на животната средина, надзор над заразните болести, помош на пациенти со специјални потреби и други области определени со закон;
10. Спроведување на подготовки и преземање мерки за заштита и спасување на граѓаните и материјални добра од воени разурнувања, природни непогоди и други несреќи и од последици предизвикани од нив;
11. Противпожарна заштита вршена од територијалната противпожарна единица;
12. Надзор над вршењето на работи од надлежност на општината;
13. Други работи определени со закон.

Во член 31 од истиот закон е утврдено дека органи на општината се советот и градоначалникот, а во член 36 став 1 од Законот se uтврдени надлежностите на советот на општината. Така, се утврдува дека сovetot:
1. Go donesuva statutot na opшtinata i drugi propisi;
2. Donesuva buxet na opшtinata i godiшna smetka na opшtinata;
3. Ja utvrduva visinata na sopstvenite izvori na prihodi za
finansirawe na opшtinata, vo ramkite utvrdeni so zakon;
4. Osnova javni slужbi vo ramkite na nadlжnosta na opшtinata i vrшi nadzor nad nivnata rabota;
5. Imenuva чlenovi vo upravnite odbori na javnite sluжbi, koi gi osnova;
6. Usvojuva programi za rabota i finansiski planovi za finansirawe na javnite sluжbi, koi gi osnovala opшtinata;
7. Gi usvojuva izveшtaite za izvrшuvawe na buxetot i godiшnata smetka na opшtinata;
8. Odluчuva za davawe dozvola za vrшewe dejnost od javen interes od lokalno znaчewe, vo soglasnost so zakon;
9. Gi usvojuva izveшtaite za rabotata i godiшnite smetki na javnite sluжbi, koi gi osnovala opшtinata;
10. Odluчuva za naчinot na raspolagawe so sopstvenosta na
opшtinata;
11. Odluчuva za naчinot na vrшewe na finansiska kontrola na
buxetot na opшtinata, vo soglasnost so zakon;
12. Go izbira liceto koe rakovodi so podraчnata edinica na
Ministerstvoto za vnatreшni raboti vo opшtinata, vo soglasnost so zakon;
13. Go razgleduva i usvojuva godiшniot izveшtaj za javnata bezbednost na podraчjeto na opшtinata, koj go dostavuva do ministerot za vnatreшni raboti i narodniot pravobranitel;
14. Moжe da dava preporaki na rakovodnoto lice na podraчnata edinica na Ministerstvoto za vnatreшni raboti od oblasta na javnata bezbednost i bezbednosta vo soobraќajot i
15. Vrшi i drugi raboti utvrdeni so zakon.

Согласно член 2 од Законот за сопственост и други стварни права („Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001), право на сопственост можат да стекнуваат сите домашни и странски физички и правни лица, вклучувајќи ја и државата и единиците на локалната самоуправа, под услови и на начин предвидени со овој и друг закон.

Според член 8 став 1 од овој закон, сопственикот има право својата ствар да ја држи, целосно да ја користи и да располага со неа по своја волја, доколку тоа не е спротивно на закон или на некое право на друго лице.

Според член 10 од истиот закон, правото на сопственост може да се ограничи или да се одземе кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Согласно член 16 став 1 од овој закон, сите прородни богатства, растителниот и животинскиот свет, стварите во општа употреба, градежното земјиште, шумите и земјоделското земјиште, пасиштата и водите, како и стварите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се ствари (добра) од општ интерес за Републиката. Според став 4 од истиот член, ствари во општа употреба се ствари во државна сопственост кои ги користат сите физички и правни лица. За стварите во општа употреба се грижи и со нив управува Република Македонија, ако поинаку не е определено со закон (став 5).Стварите од општ интерес за Републиката уживаат посебна заштита и правата врз нив можат да се ограничуваат согласно со закон (став 6). Согласно ставот 7 на истиот член, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени ствари од општ интерес во државна сопственост можат да се отстапат на користење на физички и правни лица (концесија).

Со Законот за концесии („Службен весник на Република Македонија“ бр. 25/2002 и 24/2003), се уредуваат начинот, постапката и општите услови за издавање концесии сврзани со добрата од општ интерес за Републиката и вршењето на дејности поврзани со овие добра за кои со посебен закон е предвидено добивање концесија (член 1).

Согласно член 6 став 1 на овој закон, во име на Република Македонија концесија дава Владата на Република Македонија (концедент). Согласно став 3 на истиот член, концесија од одделни области може да даваат и општините и градот Скопје, ако е тоа предвидено со посебниот закон. Со статутот на општината, односно градот Скопје се определува органот или друго тело што ќе ги застапува во постапката за доделување концесија, при склучувањето или извршувањето на концесискиот договор (став 4).

Постапката за доделување концесија се уредува во дел втори од Законот. Така, се утврдува дека доделувањето на концесија се врши по пат на јавен конкурс (член 13), дека концедентот донесува одлука за отпочнување на постапка за доделување концесија (член 14), дека постапката ја спроведува комисија за спроведување на постапката за доделување концесија, формирана од страна на концедентот. Постапката завршува со склучување на концесискиот договор (член 29).

Од наведената уставна и законска регулатива произлегува дека сопственоста е право кое се гарантира со Уставот, а условите и начините под кои може да се стекнува правото на сопственост се уредуваат со закон. Во оваа смисла, со Законот за сопственост и други стварни права, меѓу другото, се уредува и содржината и правното дејство на сопственоста. Содржината на правото на сопственост согласно овој закон ја сочинува правото на сопственикот да ја држи, да ја користи и да располага со својата ствар, односно предмет. Одземање или ограничување на сопственоста и на правата кои произлегуваат од неа се можни само во случај кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Вака утврдената содржина на правото на сопственост подеднакво се протега на сите носители на правотото на сопственост, меѓу кои спаѓаат и Републиката и единиците на локалната самоуправа.

Уставот го гарантира правото на граѓаните на локална самоуправа, издигајќи го на ниво на темелна вредност на уставниот поредок. Надлежностите на единиците на локалната самоуправа се утврдени со Уставот и со Законот за локалната самоуправа. Од анализата на овие одредби произлегува дека општината, преку советот на општината, како орган на општината, учествува во одлучувањето за прашања од локално значење, меѓу кои и за начинот на располагање со сопственоста на општината, но нема надлежности да учествува во постапката кога се одлучува за располагање со имотот во сопственост на Републиката, кога тој се наоѓа на територијата на општината. Вакви надлежности за општината не се утврдени ниту во Законот за концесии, со кој се уредува начинот, постапката и општите услови за издавање концесии сврзани со добрата од општ интерес за Републиката.

Оттука, несомнено произлегува дека со оспорената одлука, советот на Општина Чучер-Сандево, спротивно на наведената законска регулатива, утврдил надлежност на советот да дава претходна согласност на договорите што Републиката, како носител на правото на сопственост, ги склучува со правни и физички лица за продажба, давање под концесија и долготраен закуп на земјишта и објекти кои се наоѓаат на територијата на општината Чучер-Сандево. Со тоа, советот на општина Чучер-Сандево ја преземал законодавната функција во оваа област, која согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, претставува надлежност на Собранието на Република Македонија. Исто така, според Судот, пропишувањето на претходната согласност на советот на општината во наведениот случај, како услов за реализирање на договорите што ги склучува Републиката како носител на правото на сопственост на недвижност, претставува ограничување на сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, што е спротивно на член 30 став 3 од Уставот, според кој ограничување на сопственоста и правата кои произлегуваат од неа се можни само во случај кога се работи за јавен интерес утврден со закон, а што во оспорената одлука не е случај.

Тргнувајќи од фактот дека општината нема ниту уставен, ниту законски основ да пропишува нејзино учество во постапките на државните органи, другите органи и организации за продажба, давање под концесија и долготраен закуп на земјишта и објекти во сопственост на Република Македонија, независно што тие се наоѓаат на територијата на општината, ниту постои законско овластување за учество на општински орган во овие постапки, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на оспорената одлука со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 30 став 3, член 51 став 1 и член 115 став 1 од Уставот, како и со член 36 од Законот за локалната самоуправа, член 10 од Законот за сопственост и други стварни права и член 6 став 1 и член 13 од Законот за концесии.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.201/2007
30 јануари 2008 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски