47/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 16 јануари 2008 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 7 став 2 во делот „2“ и „9“ од Законот за енергетика (“Службен весник на Република Македонија” бр.63/2006 и 36/2007).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 7 став 2 во деловите „ Дејностите на пренос на електрична енергија и пренос на природен гас“, „од членот 6 точки“, „5, 6“ и „и 10 на овој закон, ги вршат јавни претпријатија, односно акционерски друштва основани од Владата на Република Македонија како единствен акционер, односно акционерски друштва во доминантна сопственост на државата основани од Владата на Република Македонија“ од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. „МАКПЕТРОЛ“ АД Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со оспорената одредба со која е предвидено дејноста пренос на природен гас и управување со системот за пренос на природен гас да може да ја вршат само јавни претпријатија, односно акционерски друштва основани од Владата на Република Македонија како единствен акционер, односно акционерски друштва во доминантна сопственост на државата основани од Владата на Република Македонија, се повредувале темелните уставни вредности: владеење на правото, начелото на законитоста, правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото. Имено, со оспорената одредба директно се прекршувал членот 9 став 2 од Уставот на Република Македонија со кој е определена еднаквост пред Уставот и законите и членот 55 ставовите 1 и 2 од Уставот на Република Македонија со кој се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.

Според подносителот на иницијативата, Република Македонија, како власт империум, можела да стекне монополска положба на пазарот кога е во прашање организирањето и вршењето на стопански дејности од јавен интерес преку создавање на јавни претпријатија врз кои по дефиниција не влијаат пазарните законитости, а во овој случај, државата обезбедувала монополска положба на трговските друштва основани од неа, не водејќи сметка дека трговските друштва, без разлика на сопственичката структура, се еднакви на пазарот и не можат на било кој начин да бидат изземени од дејствувањето на пазарните законитости, односно дека кога Република Македонија дејствува како претприемач (трговец), во се има еднаква положба на пазарот како и останатите трговци. Република Македонија го резервирала за себе вршењето на оваа дејност, со што, како империум, ја исклучила можноста други субјекти да основаат трговски друштва за вршење на дејноста пренос на природен гас и управување со системот за пренос на природен гас. Притоа, законодавецот не водел сметка дека слободата на пазарот и претприемништвото можеле да се ограничат и тоа со закон единствено заради одбрана на Републиката, зачувување на природата, животната средина или здравјето на луѓето, како што е утврдено со член 55 став 3 од Уставот на Република Македонија. Со оспорената одредба се нарушувал основниот принцип на уставноста и законитоста, еднаквоста на субјектите пред Уставот и законот, еднаквата правна положба на пазарот, како и слободата на пазарот и претприемништвото.

Оспорената одредба била во колизија и со целите на Законот за енергетика прокламирани во член 2 став 1 точка 2 и 4, односно создавање на ефикасен и конкурентен енергетски сектор како и поттикнување на конкуренцијата на енергетските пазари.

Поради наведеното, се бара од Уставниот суд да ја укине оспорената одредба, со цел за потврдување на начелото на владеење на правото и на уставноста и законитоста.
4. Судот на седницата утврди дека согласно член 7 став 2 од Законот за енергетика, дејностите на пренос на електрична енергија и пренос на природен гас од членот 6 точки 2, 5, 6, 9 и 10 на овој закон, ги вршат јавни претпријатија, односно акционерски друштва основани од Владата на Република Македонија како единствен акционер, односно акционерски друштва во доминантна сопственост на државата основани од Владата на Република Македонија.

5. Согласно член 8 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 55 од Уставот, се гаранитира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презма мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Во рамките на уставното овластување на Собранието да донесува закони, донесен е Законот за енергетика, со кој се уредуваат целите на енергетската политика и начинот на нејзина реализација, енергетските дејности и начинот на регулирањето на енергетските дејности, изградбата на енергетските објекти, функционирањето на Регулаторната комисија за енергетика, пазарот на електрична енергија, пазарот на природен гас, пазарот на сурова нафта и нафтени деривати и пазарот на топлинска, односно геотермална енергија, условите за остварување на енергетската ефикасност и промоцијата на користењето на обновливите извори на енергија и други прашања од значење за енергетиката (член 1).
Согласно член 2 од Законот, целта на овој закон е да обезбеди сигурно, квалитетно и ефикасно снабдување со енергија на потрошувачите и да се создаде финансиски одржлив сектор, негов развој, поттикнување на конкуренцијата на енергетските пазари, зголемување на енергетската ефикасност и заштита на животната средина од негативните влијанија при вршењето на одделни дејности од областа на енергетиката.
Дејностите од областа на енергетиката се утврдени со член 3 од Законот, а согласно членот 4 од овој закон, дејностите од членот 3 можат да ги вршат домашни и странски правни лица врз основа на лиценца издадена од страна на Регулаторната комисија за енергетика под услови и на начин определени со овој закон, за секоја од дејностите од членот 3, освен ако поинаку не е уредено со овој закон.
Согласно членот 5 на истиот закон, дејностите од членот 3 можат да се вршат ако објектите, уредите и постројките за вршење на тие дејности ги исполнуваат пропишаните стандарди, технички нормативи и нормите на квалитет и со нивната работа да не се загрозуваат луѓето, материјалните добра, животната средина и природата.
Со ставот 1 на членот 6 од Законот се утврдуваат дејностите од областа на енергетиката чие вршење се смета за јавна услуга, и тоа:

1) производство на електрична енергија за тарифни потрошувачи;
2) пренос на електрична енергија;
3) дистрибуција на електрична енергија;
4) управување со системот за дистрибуција на електрична енергија;
5) управување со електроенергетскиот систем;
6) организирање и управување со пазарот на електрична енергија;
7) снабдување со електрична енергија на тарифни потрошувачи на големо;
8) снабдување со електрична енергија на тарифни потрошувачи на мало;
9) пренос на природен гас;
10) управување со системот за пренос на природен гас;
11) дистрибуција на природен гас;
12) управување со системот за дистрибуција на природен гас;
13) снабдување со природен гас на тарифни потрошувачи приклучени на системот за пренос на природен гас;
14) снабдување со природен гас на тарифни потрошувачи приклучени на системот за дистрибуција на природен гас;
15) производство на топлинска енергија;
16) производство на геотермална енергија;
17) дистрибуција на топлинска енергија;
18) дистрибуција на геотермална енергија;
19) снабдување со топлинска енергија и
20) снабдување со геотермална енергија.

Според ставот 2 на истиот член, јавниот интерес во вршењето на дејностите од ставот 1 на овој член се обезбедува од страна на вршителот на дејноста преку исполнување на обврската за обзезбедување јавна услуга на начин и постапка определени со лиценцата за вршење на соодветната енергетска дејност, а во согласност со условите утврдени со закон или друг пропис.

Според член 7 од овој закон, дејностите од членот 6 на овој закон можат да ги вршат трговски друштва или јавни претпријатија основани во согласност со закон. Според оспорениот став 2 на овој член, дејностите на пренос на електрична енергија и пренос на природен гас од член 6 точки 2, 5, 6, 9 и 10 на овој закон, ги вршат јавни претпријатија, односно акционерски друштва основани од Владата на Република Македонија како единствен акционер, односно акционерски друштва во доминантна сопственост на државата основани од Владата на Република Македонија.

Со член 8 од Законот се определува значењето на одделните изрази употребени во овој закон. Така, се определува дека под „пренос на електрична енергија“ во смисла на овој закон, се подразбира пренос на електрична енергија со висок напон и високонапонски далноводи сопственост на вршителот на дејност пренос на електрична енергија, од точката на прием на производителите на електрична енергија или интерконектираните преносни системи на соседните држави, до точката на прием на вршителот на дејноста дистрибуција на електрична енергија, директните потрошувачи или интерконектираните преносни системи на соседните држави (точка 24).

Под „пренос на природен гас“ во смисла на овој закон се подразбира транспорт на природниот гас низ високопритисен гасовод од влезот во Република Македонија или од интерконекција со транзитен високопритисен гасовод на територијата на Република Македонија, преку главните примопредавателни станици до мернорегулационите станици на директните потрошувачи и до мернорегулационите станици на системите за дистрибуција, вклучувајќи ги и мернорегулационите станици (точка 44).

Енергетската политика која, согласно член 9 од Законот, има за цел остварување на целите на овој закон, се утврдува со Стратегија за развој на енергетиката, која согласно член 10 од Законот, ја донесува Владата на Република Македонија и со програми за реализација на Стратегијата за развој на енергетиката, кои ги донесува Владата на Република Македонија, (член 11) односно советот на општината (член 13).

Според член 70 став 1 од Законот, кој се наоѓа во Главата VI Пазар на електрична енергија, вршителот на дејност пренос на електрична енергија е должен да ја одржува, надградува и проширува преносната мрежа и истата да ја поврзе со производителите и директните потрошувачи на електрична енергија, дистрибутивниот систем, како и со преносните системи на соседните земји, во согласност со мрежните правила за пренос, соодветните оперативни прирачници и во согласност со правилата и прописите донесни, односно одобрени од Регулаторната конмисија за енергетика.

Согласно членот 85 став 1 од овој закон, кој се наоѓа во Главата VII Пазар на природен гас, вршителот на дејност пренос на природен гас е должен да го одржува, надградува и проширува преносниот систем за природен гас и да го поврзува со преносните системи за природен гас на соседните држави, во согласност со мрежните правила за пренос на природен гас и соодветните оперативни прирачници усогласени со правилата и прописите утврдени од Регулаторната комисија за енергетика.

Од наведената уставна и законска регулатива произлегува дека законодавецот, при уредувањето на областа на енергетиката, преносот на електрична енергија и преносот на природен гас, како и управувањето со електроенергетскиот систем, организирањето и управувањето со пазарот на електрична енергија и управувањето со системот за пренос на природен гас, ги определил како дејности од областа на енергетиката кои се од јавен интерес и за кои државата го задржува правото да ги уредува, контролира и раководи. Во оваа смисла, законодавецот се определил дека наведените дејности од јавен интерес ќе ги вршат јавни претпријатија, односно акционерски друштва основани од Владата на Република Македонија како единствен акционер, односно акционерски друштва во доминантна сопственост на државата основани од Владата на Република Македонија.
Во однос на прашањето за тоа дали вршењето на дејностите пренос на електрична енергија и управување со електроенергетскиот систем, односно дејностите пренос на природен гас и управување со системот за пренос на природен гас, претставуваат дејности кои од технички и правен аспект можат и треба да се вршат од исто правно лице или тоа можат да го вршат повеќе правни лица, според Судот, од формулацијата на оспорениот член 7 став 2 од Законот, произлегува дека законодавецот не ограничил дека овие дејности (пренос и управување со системот за пренос) единствено можат да се вршат од исто правно лице, ниту пак определил дека задолжително мора да се вршат од повеќе правни лица. Единственото ограничување што го определува законодавецот во оваа смисла, е дека правното лице кое ќе врши една од наведените дејности, задолжително мора да биде јавно претпријатие, односно акционерско друштво основано од Владата на Република Македонија како единствен акционер, односно акционерско друштво во доминантна сопственост на државата основано од Владата. Притоа, треба да се има предвид дека согласно член 6 став 2 од Законот, јавниот интерес во вршењето на наведените дејности, исто како и другите дејности кои се определени како дејности од јавен интерес, се обезбедува од страна на правното лице кое ја врши дејноста преку исполнување на обврската за обезбедување на јавна услуга на начин и постапка определени со лиценцата за вршење на соодветната енергетска дејност, во согласност со условите утврдени со закон или друг пропис. Тоа значи дека и правните лица определени во член 7 став 2 од Законот, за вршење на наведените енергетски дејности, исто така треба да имаат лиценца за вршење на енергетската дејност, која согласно член 37 од Законот, ја издава Регулаторната комисија за енергетика. Согласно став 4 на овој член, на исто лице може да му се издадат лиценци за вршење на повеќе енергетски дејности само под услови определени со овој закон. По Одлуката на Уставниот суд на Република Македонија У.бр. 201/2006 („Службен весник на Република Македонија“ број 123/2007), повеќе лиценци можат да бидат издавани и за вршење на дејностите пренос на електрична енергија, управување со електроенергетскиот систем, пренос на природен гас и управување со системот за пренос на природен гас.
Од наведената законска регулатива произлегува дека не постојат ниту правни ниту технички пречки наведените дејности да ги вршат посебни правни лица, доколку истите ги вршат согласно издадената лиценца за енергетска дејност.
Имајќи го предвид наведеното, во одговор на спорното прашање покренато со иницијативата, пред Судот се постави прашањето дали вршењето на дејностите пренос на електрична енергија и пренос на природен гас, утврдени со Законот за енергетика, подразбираat учество на пазарот на енергија.

Имено, услугите од јавен интерес кои ги пружаат вршителите на наведените дејности подразбираат приклучување и користење на преносни мрежи за одделните видови енергија (електрична енергија или природен гас), кои мрежи во својство на ресурси за давање на услугата се физички ограничени, технолошки интегрирани во соодветни преносни системи за одделни видови енергија, заеднички и деливи помеѓу учесниците на пазарите на енергија. Меѓутоа, фактот што постојните преносни мрежи во Република Македонија се наследени од претходниот општествен систем во кој државата била сопственик на истите, што се чини дека е еден од факторите за решенијата во Законот, според Судот, не треба да се толкува во смисла на тоа дека и во денешни услови, кога постои конкуренција во енергетските пазари, кога е востановен режим на дозволи и концесии, преку детално и прецизно уредување на сите услови за вршење на дејност од јавен интерес во сферата на енергетиката, треба и понатаму да остане истиот режим на сопственост над преносните системи, како единствено оправдан и можен. Имено, според Судот, дејностите пренос на електрична енергија и природен гас, како што се дефинирани во Законот, даваат можност, покрај правни лица основани од државата, да бидат вршени и од други правни лица, доколку ги исполнат пропишаните услови со Законот, со што ќе се овозможи функционирање на слободен пазар и конкуренција во сферата на енергетиката, без негативни консеквенци по квалитетот на пружената услуга или по корисниците на овие услуги.

Поради тоа, пред Судот основано се постави прашањето дали определбата искажана во оспорениот член 7 став 2 од Законот за тоа дека само правни лица основани од државата, односно во доминантна сопственост на државата, можат да ги вршат дејностите на пренос на електрична енергија и пренос на природен гас, претставува монопол на државата врз дејности кои се остваруваат на енергетскиот пазар, спротивно на определбата за слобода на пазарот и претприемништвото утврдена во член 55 од Уставот.

6. Во однос пак на дејностите управување со енергетскиот систем, организирање и управување со пазарот на електрична енергија и управување со системот за пренос на природен гас, кои законодавецот, со оспорената одредба, ги задржал под контрола на државата, Судот оцени дека наведеното законско решение не може да се доведе под сомнение во однос на неговата согласност со член 55 од Уставот, како што се наведува во иницијативата.

Ова од причина што вршителите на овие дејности, согласно надлежностите утврдени со Законот за енергетика, го овозможуваат функционирањето на пазарот на електрична енергија и пазарот на природен гас, а самите не учествуваат во паричниот промет на тие пазари, од каде произлегува дека овие правни лица не се јавуваат како трговци или претприемачи на овие пазари, поради што тие се изземени од правилата на конкуренција во енергетскиот сектор. Поради тоа, според Судот, законодавецот, во функција на обезбедување еднакви права на сите учесници на пазарот на енергија во однос на користењето на соодветната мрежа и обезбедување услови за транспарентност, објективност и недискриминација, основано оценил дека е целисходно, во дадените услови, само јавни претпријатија основани од Владата или трговски друштва основани од Владата, во доминантна сопственост на државата, да можат да ги даваат ваквите услуги. Ова особено што според специфичниот карактер на производот (енергија, природен гас), станува збор за производ од посебно значење за одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина и здравјето на луѓето, поради што наведената одредба од Законот го одразува посебниот интерес на државата да ја контролира наведената сфера од областа на енергетиката. Со други зборови, со ваквата одредба, законодавецот всушност го определил начинот на остварување на јавниот интерес, со што не се повредуваат владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Притоа, за одбележување е дека, вршењето на другите дејности од јавен интерес од областа на енергетиката, како што се дистрибуција на електричната енергија, управувањето со системот за дистрибуција на електрична енергија, снабдувањето со електрична енергија на тарифни потрошувачи на големо, снабдувањето со електрична енергија на тарифни потрошувачи на мало, дистрибуција на природен гас, управување со системот за дистрибуција на природен гас, снабдување со природен гас на тарифните потрошувачи приклучени на дистрибутивната мрежа, дистрибуција на топлинска, односно геотермална енергија и снабдување со топлинска, односно геотермална енергија, законодавецот оценил дека треба да се остваруваат во рамките на правен режим кој ќе го одржува балансот на енергетската политика во услови на слобода на пазарот и претприемништвото, поради што се определил истите да ги вршат трговски друштва или јавни претпријатија основани во согласност со закон, врз основа на издадена лиценца за вршење енергетска дејност од страна на Регулаторната комисија за енергетика.

Поради наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 7 став 2 во деловите „Дејностите на пренос на електрична енергија и пренос на природен гас“, „од членот 6 точки“, „5, 6“ и „и 10 на овој закон, ги вршат јавни претпријатија, односно акционерски друштва основани од Владата на Република Македонија како единствен акционер, односно акционерски друштва во доминантна сопственост на државата основани од Владата на Република Македонија“ од Законот за енергетика со член 55 од Уставот.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.47/2007
16 јануари 2008 година

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски