104/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 14 ноември 2007 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 5 став 4, член 6 ставовите 4 и 5, член 16 ставовите 3 и 4, член 22 ставовите 2 и 3, член 56 став 2 втора реченица и став 4 втора реченица од Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004 и 92/2007).

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 на ова решение.

Според наводите во иницијати­вата, овластувањето утврдено во оспорениот член 5 став 4 од Законот, според кое Владата на Република Македонија, на предлог на министерот за финансии, ја пропишува методологијата за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот кој претставува основа за данок на имот, немало уставна основа, затоа што Законот за даноците на имот не содржел никакви критериуми и мерила за пропишување на методологијата за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот. При таква состојба, произлегувало дека Владата, при пропишувањето на методологијата, ги утврдувала и критериумите и мерилата за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот, што значело навлегување на извршната во законодавната власт, што било спротивно на член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 33, член 51, член 68 став 1 алинеи 2 и 3 и член 91 алинеи 1 и 5 од Уставот на Република Македонија.

Според член 6 ставовите 4 и 5, член 16 ставовите 3 и 4, член 22 ставовите 2 и 3 од Законот, висината на даночните стапки со одлука ја утврдувал советот на општината, советот на општините во градот Скопје и советот на град Скопје, меѓутоа, за да се имплементирале овие законски одредби во Законот за даноците на имот, исто така, не биле утврдени поблиски критериуми и мерила за определувањето на висината на наведените даночни стапки, со што, исто така, се повредувале напред наведените уставни одредби на штета на граѓаните – даночни обврзници. Во наведените законски одредби биле определени само распоните, кои можат да се зголемуваат дури до пет пати, без никакви критериуми и мерила.

Со оспорените одредби на член 56 ставовите 2 и 4 од Законот, според кои висината на надоместокот на службеното лице на општинската администрација за секое излегување во врска со пописот и продажбата и висината на надоместокот на проценувачите и на сведоците во постапката за присилна наплата ги определувал градоначалникот на општината, градоначалникот на општините во градот Скопје, односно градоначалникот на град Скопје, исто така се повредувале напред наведените уставни одредби на штета на даночните обврзници, затоа што висината на наведените трошоци можела да се определува врз основа на закон, а не врз основа на подзаконски акт на градоначалникот на општината.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од Законот за даноците на имот.

3. Судот на седницата утврди дека согласно член 5 став 4 од Законот за даноците, методологијата за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот од ставот 3 на овој член ја пропишува Владата на Република Македонија, на предлог на министерот за финансии.

Согласно член 6 став 4 од овој закон, висината на стапките од ставовите 1 и 3 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, а согласно став 5 од истиот член, висината на стапките од ставовите 1 и 3 на овој член со одлука ја утврдува советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.

Според член 16 став 3 од истиот закон, висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, а според став 4 на истиот член, висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.

Согласно член 22 став 2 од Законот, висината на стапките од ставот 1 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, а според став 3 на истиот член, висината на стапките од ставот 1 на овој член со одлука ја утврдува советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.

Согласно член 56 став 2 од овој закон, покрај трошоците од ставот 1 на овој член, даночниот обврзник ги поднесува и трошоците за секое излегување на службеното лице на општинската администрација, администрацијата на општините во градот Скопје и администрацијата на градот Скопје во врска со пописот и продажбата. Износот на овие трошоци го определува градоначалникот на општината, градоначалникот на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје. Согласно став 4 на истиот член, на проценувачите и на сведоците им следува надоместок од час на товар на даночниот обврзник. Висината на надоместокот го определува градоначалникот на општината, градоначалникот на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на власта на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Согласно член 68 став 1 алинеја 3 од Уставот, Собранието на Република Македонија ги утврдува јавните давачки.

Според член 88 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт, која своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Според член 91 од Уставот, Владата на Република Македонија, покрај другото, ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување, донесува уредби и други прописи за извршување на законите, утврдува начела за внатрешната организација и за работата на министерствата и другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа и врши и други работи утврдени со Уставот и со закон.

Со Законот за даноците на имот се уредува начинот на оданочувањето на следниве видови даноци на имот: данок на имот; данок на наследство и подарок и данок на промет на недвижности.

Во главата 1. Данок на имот (член 3 до член 9 од Законот), се утврдува кој се јавува како даночен обврзник на данок на имот, се утврдува даночната основа, даночните стапки, се определува моментот на настанување на даночната обврска и се утврдуваат даночните ослободувања и олеснувања. Така, според член 3 од Законот, данок на имот се плаќа на недвижен имот, освен за оној имот кој е ослободен од плаќање на данок според овој закон.

Според член 5 од Законот, основа на данок на имот претставува пазарната вредност на недвижниот имот. Дефиницијата на поимот – пазарна вредност на недвижен имот за потребите на овој закон е утврдена во член 2 точка 7 од Законот, така што под овој поим се подразбира вредноста на имотот која може да се постигне во слободниот промет во моментот на настанување на даночната обврска. Пазарната вредност на недвижниот имот, согласно ставот 3 на членот 5 од Законот, се утврдува според Методологијата за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот. Согласно оспорениот став 4 на овој член, Методологијата за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот ја пропишува Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии.

Согласно ставот 2 на членот 5 од Законот, за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот, советот на општината, советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје формираат комисија. Контрола и ревизија на утврдувањето на пазарната вредност од страна на оваа комисија, согласно став 5 на истиот член, врши Министерството за финансии.

Понатаму, во Законот се утврдува дека пазарната вредност на наследениот, односно на подарок примениот имот, претставува основа на данокот на наследство и подарок ( член 13 од Законот). И оваа пазарна вредност се утврдува според Методологијата од член 5 став 4 на овој закон (член 14).

Согласно член 21 од Законот, основа на данокот на промет на недвижности е пазарната вредност на недвижноста во моментот на настанување на обврската и истата се утврдува според Методологијата од членот 5 став 4 на овој закон.

Од анализата на наведените уставни одредби произлегува дека уставно право е на законодавецот, со закон да ги утврдува даноците и другите јавни давачки, при што треба да ги утврди нивните битни елементи (обврзник, основица, стапка, олеснување и ослободување), со што ќе овозможи даночната обврска да биде утврдена јасно и разбирливо за даночниот обврзник.

Во оваа смисла е донесен Законот за даноците на имот, со кој законодавецот како даноци на имот ги определил данокот на имот, данокот на наследство и подарок и данокот на промет на недвижности, како и ги уредил прашањата во врска со начинот на оданочувањето, како што се предметот на оданочувањето, даночната основа, даночните ослободувања, даночните стапки, времето на настанување на даночниот долг, начинот на утврдување и наплатата, регистарот на недвижен и подвижен имот, одлагањето на извршувањето, постапката и начинот за обезбедување на плаќање на даночен долг, односно даночна обврска, присилната наплата и друго.

Како даночна основа за пресметка на даноците на имот, законодавецот ја определил пазарната вредност на недвижноста, односно пазарната вредност на наследениот, односно на подарок примениот имот. Притоа, определил дека пазарната вредност на недвижниот имот ќе се определува според Методологија која, на предлог на министерот за финансии, ќе ја пропише Владата на Република Македонија, а кое овластување се оспорува со оваа иницијатива.

Разгледувајќи ја оспорената законска одредба во контекст на наведените и другите одредби на Законот за даноците на имот, а притоа имајќи ги предвид причините поради кои се оспорува нејзината уставност, Судот оцени дека со неа не се повредува принципот на владеењето на правото и поделба на власта на законодавна, извршна и судска, како што се наведува во иницијативата. Ова од причина што данокот на имот, како јавна давачка, е утврден со закон, а со закон е утврдена и даночната основа – пазарната вредност на недвижноста во моментот на настанување на даночната обврска, како еден од битните елементи при воведување на јавна давачка, од што произлегува дека даночната обврска е утврдена јасно и разбирливо за даночниот обврзник.

При ваква состојба, пропишувањето на методологија за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот од страна на Владата е во функција на операционализација на Законот, односно значи разработување и конкретизација на даночната основа утврдена со член 5 став 1, член 13 и член 21 став 1 од Законот, заради нејзина примена.

Ова особено затоа што од наведените уставни и законски одредби произлегува дека Владата на Република Македонија, во системот на организацијата на државната власт, заснована врз принципот на поделбата на власта, е дефинирана како носител на извршната власт, и како таква таа е самостојна и независна во утврдувањето на политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието, во донесувањето на прописи за извршување на законите и во вршење на другите работи, што ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Оттука, имајќи го предвид значењето на остварувањето на данокот и другите јавни давачки за функционирањето на државата, од една страна, како и местото и улогата на Владата во организацијата на државната власт, од друга страна, според Судот, овластувањето на Владата, да ја пропише методологијата за утврдување на пазарната вредност на недвижниот имот, има своја уставна основа во членовите 33 и 91 од Уставот и не значи навлегување на извршната во законодавната власт.

Поради наведеното, Судот оцени дека наводите во иницијативата дека оспорениот член 5 став 4 од Законот бил споротивен на член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 33, член 51, член 68 став 1 алинеите 2 и 3 и член 91 алините 1 и 5 од Уставот на Република Македонија, се неосновани.

5. Согласно член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот, локалната самоуправа е утврдена како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 114 став 4 и членот 117 став 3 од Уставот, општините односно градот Скопје се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката.

Согласно Амандман XVII на Уставот со кој се заменуваат ставот 1 на членот 115 и ставот 2 на членот 117 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа, односно во градот Скопје како посебна единица на локална самоуправа, граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Во Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), во членот 11 кој се однесува на финансирање на општините, се утврдува дека општината се финансира од сопствени извори на приходи и од други извори на финансирање (став 1). Сопствени извори на приходи на општината се локалните даноци, надоместоци и такси утврдени со закон (став 2). Општината, во рамките определени со закон, ја утврдува висината на стапките на даноците и висината на надоместоците и таксите од ставот 2 на овој член (став 3). Финансирањето на општината се уредува со закон (став 8).

Според член 24 од Законот за градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр. 55/2004), сопствени извори на приходи на градот Скопје и општините во градот Скопје, помеѓу другите, се и локалните даноци (данок на имот, данок на промет на недвижности, данок на наследство и подарок и други локални даноци утврдени со закон).

Со член 4 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004), покрај другите, како сопствени извори на приходи на општината се утврдени локалните даноци утврдени со закон, и тоа: данок на имот, данок на наследство и подарок утврден со закон, данок на промет на недвижности и други локални даноци утврдени со закон.
Стапките на данокот на имот се утврдени со член 6 од Законот за даноците на имот. Тие се утврдени како пропорционални и изнесуваат од 0,10% до 0,20% (став 1). Стапките на данокот на имот можат да се утврдуваат според видот на имотот (став 2). Стапките на данок на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство можат да се зголемат од три до пет пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член (став 3). Согласно оспорените ставови 4 и 5 на овој член, висината на стапките од ставовите 1 и 3 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.

Даночните стапки на наследство и подарок се утврдуваат со член 16 од Законот, како пропорционални и различни во зависност од наследниот ред (став 1). Данокот на наследство и подарок за обврзник од втор наследен ред се пресметува по стапка од 2% до 3%, а за обврзник од трет наследен ред или обврзник кој не е во сродство со оставителот, данокот се пресметува по стапка од 4% до 5% (став 2). Согласно оспорените ставови 3 и 4 на овој член, висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.

Согласно член 22 став 1 од Законот, стапките на данокот на промет на недвижности се пропорционални и изнесуваат од 2% до 4%. Согласно оспорените ставови 2 и 3 на овој член, висината на стапките од ставот 1 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.

Во Третиот дел од Законот, во кој се уредува утврдувањето и наплатата на даноците на имот, се утврдува дека утврдувањето и наплатата на даноците на имот врши општинската администрација, администрацијата на општините во градот Скопје и администрацијата на градот Скопје на подрачјето на општината каде се наоѓа имотот (член 26 став 1).

Тргнувајќи од наведените уставни и законски одредби, како и целокупното нормативно уредување на данокот на имот со Законот за даноците на имот, а имајќи ја предвид содржината на оспорените одредби и причините поради кои истите се оспоруваат, Судот оцени дека тие не може да бидат доведени под сомнение од уставен аспект. Ова од причина што Уставот го гарантира правото на граѓаните на локална самоуправа, издигајќи го на ниво на темелна вредност на уставниот поредок. Во рамките на остварувањето на ова уставно право, граѓаните непосредно и преку претставници (советот на општината) учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, меѓу кои и за прашања на локалното финансирање.

Според наведената законска регулатива, даноците на имот се приходи на општината и нивното утврдување и наплата го врши општинската администрација. Притоа, законодавецот, освен што ги утврдил даноците на имот, ги утврдил и даночните стапки за пресметка на даночната обврска, и тоа како пропорционални, при што го определил распонот на стапките во кој советот на општината е овластен да ја утврди конкретната висина на даночната стапка за секоја општина. Ова особено затоа што во Република Македонија има многу општини кои се различни по површина, по број на жители и по урбана уреденост, поради што е оправдано висината на данокот на имот, во законски утврдени рамки, да ја определува советот на општината, односно советот на градот Скопје со свој пропис, во согласност со специфичностите на секоја од нив. На овој начин законодавецот обезбедил локалната власт да стекне одредена независност од централната власт во финансиска смисла, раководејќи се од принципите на економичност, ефикасност и ефективност, што е во функција на обезбедување на процесот на децентрализација на власта во Република Македонија.

Поради наведеното, Судот оцени дека наводите во иницијативата дека отсуството во Законот на поблиски критериуми и мерила за определување на висината на даночните стапки што ги определува општинската администрација, значело повреда на уставните принципи на штета на граѓаните – даночни обврзници, се неосновани.

6. Членот 56 од Законот се наоѓа во главата која ја уредува присилната наплата на даночниот долг, паричните казни и каматите кои даночниот обврзник не ги платил доброволно во пропишаниот рок. Така, со овој член се утврдува дека трошоците во постапката за присилна наплата паѓаат на товар на даночниот обврзник и тоа 4% од износот на главниот долг и камата при вршење на пописот и 5% од износот на главниот долг и камата при вршење на продажбата. Покрај овие трошоци, даночниот обврзник ги поднесува и трошоците за секое излегување на службеното лице на општинската администрација, администрацијата на општините во градот Скопје и администрацијата на градот Скопје во врска со пописот и продажбата. Износот на овие трошоци го определува градоначалникот на општината, градоначалникот на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје. Другите трошоци (трошоци за чување и превоз на предмети и слично), ги поднесува даночниот обврзник во вистинскиот износ. На проценувачите и на сведоците им следува надоместок од час на товар на даночниот обврзник. Висината на надоместокот го определува градоначалникот на општината, градоначалникот на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје.

Од анализата на наведените законски одредби, како и од целината на Законот, произлегува дека постапката за присилна наплата на даночниот долг во целост е уредена со овој закон, при што постапката за присилна наплата ја спроведува овластено службено лице во општинската администрација, администрацијата на општините во градот Скопје и аминистрацијата на градот Скопје – даночен извршител. Присилната наплата од имотот на даночниот обврзник се состои од попис со процена и продажба на имотот по пат на јавно наддавање. Пописот на имотот обично се врши во присуство на даночниот обврзник, а ако тој не е присутен, пописот се врши во присуство на двајца сведоци. При пописот даночниот извршител врши и процена на имотот, а во случај на потреба, даночниот извршител може да повика и друго лице за проценител. Проценител може да биде повикан и по барање на даночниот обврзник.

Трошоците во постапката за присилна наплата паѓаат на товар на даночниот обврзник, при што законодавецот овие трошоци ги утврдува во одреден процент од износот на главниот долг, во зависност од тоа дали се работи за попис или за продажба.

Законодавецот определил дека даночниот обврзник ги поднесува и трошоците за секое излегување на даночниот извршител во врска со пописот и продажбата, што за подносителот на иницијативата не е спорно, но определил дека износот на овие трошоци го определува соодветниот градоначалник на општината, што за подносителот на иницијативата значело отстапување од системот на поделба на власта, бидејќи износот на овие трошоци можел да се утврди со закон, но не и со подзаконски акт донесен од страна на градоначалникот. Од истите причини, за подносителот на иницијативата е спорно и овластувањето на градоначалникот да ја определува висината на надоместокот кој им следува од час на проценувачите и сведоците ангажирани во постапката за присилно извршување на даночниот долг. Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Ова од причина што трошоците за присилна наплата на данок претставуваат споредни даночни давачки кои подлежат на обврска за плаќање исто како и даноците. Поради тоа, трошоците за присилна наплата се приход на општината и законодавецот ги утврдил во точен износ.

Трошоците, пак, за секое излегување на службеното лице на општинската администрација во врска со пописот и продажбата на имотот, односно трошоците за ангажирање на проценител или сведок, претставуваат стварни трошоци што службените лица на органот, односно проценителот или сведокот по укажана потреба, ги направиле во постапката на реализирање на даночната обврска утврдена со закон (патни трошоци на службените лица, издатоци за сведоци, вештаци, увид, огласи и слично) и сами по себе не претставуваат јавна давачка, поради што, според Судот, утврдувањето на нивната висина од страна на градоначалникот на општината е во функција на операционализација на Законот.

Оттука, Судот оцени дека овластувањата на градоначалникот утврдени со оспорените член 56 став 2 втората реченица и став 4 втората реченица од Законот, не може да се доведат под сомневање од аспект на поделба на власта, како што се наведува во иницијативата, поради што не го постави прашањето за согласноста на овие одредби со Уставот.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.104/2007
14 ноември 2007 година

РЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски