66/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 3 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 8 и 9 мај 2007 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на
– уставноста на член 14 став 3, член 27 став 8 и член 227 ставови 2 и 3 од Законот за хартии од вредност (“Службен весник на Република Македонија“ бр. 95/2005) и
– уставноста и законитоста на Тарифникот за содржината и висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност („Службен весник на Република Македонија бр. 76/2006).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Тарифникот за висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2001, 54/2001, 27/2002, 76/2002 и 6/2005).

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 227 ставови 2 и 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение и на уставноста и законитоста на актот означен во точката 2 од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека со член 227 став 2 и 3 од Законот за хартии од вредност, законодавецот предвидел овластување на Комисијата за хартии од вредност да ја утврдува со тарифник содржината и висината на надоместоците од ставот 1 на член 227 од наведениот закон, без да ги определи критериумите врз основа на кои Комисијата би ја определувала содржината и висината на надоместоците. Поради тоа, подносителот на иницијативата смета дека оваа одредба била спротивна на членот 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 33, член 51, член 68 став 1 алинеја 3 и член 91 алинеја 5 од Уставот на Република Македонија. Ова и од причина што утврдувањето на критериуми и мерила за определување на конкретната содржина и висина на надоместоците претставувало законска материја. Даденото законско овластување на Комисија за хартии од вредност да ја утврдува со свој тарифник содржината и висината на надоместоците без постоење на законска рамка не можело да биде ниту во функција на утврдување и разработка на одделни законски одредби заради нивно извршување и води кон утврдување на права и обврски за граѓаните и правните лица во подзаконски акт, што било спротивно на член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Според подносителот на иницијативата, уредби и други прописи за извршување на законите може да донесува Владата на Република Македонија, а не и Комисијата за хартии од вредност.

Во однос на оспорениот Тарифник, подносителот укажува дека тој бил донесен врз основа на одредби од Законот за хартии од вредност („Службен весник на Република Македонија бр. 63/2000, 103/2000, 34/2001, 4/2002, 37/2002, 31/2003, 85/2003 и 96/2004) кој престанал да важи со донесување на новиот Закон за хартии од вредност. Оспорениот Тарифник според тоа се заснивал врз одредба од закон кој престанaл да важи, односно кој не е повеќе дел од правниот поредок. Поради тоа, подносителот на иницијативата смета дека оспорениот Тарифник во целина може да се доведе под сомнение за неговата согласност со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот. Освен тоа, во член 227 став 1 од Законот за хартии од вредност се предвидени само 12 видови надоместоци, додека пак со оспорениот Тарифник се предвидени 26 надоместоци, дел од кои не произлегувале од оваа законска одредба. Тоа значи дека Комисијата за хартии од вредност вовела нови надоместоци надвор од оние предвидени со законот, што според подносителот на иницијативата, е уште еден доказ дека Комисијата за хартии од вредност ги пречекорила дадените законски овластувања и неосновано се збогатувала на штета на субјектите. Во поглед на висината на надоместоците, подносителот на иницијативата смета дека е енормно висока и нереална. Поради тоа оспорениот Тарифник не бил во согласност со член 181 и член 227 став 1 од Законот за хартии од вредност.

Врз основа на наведеното, подносителот на иницијативата предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на член 227 став 2 и 3 од Законот за хартии од вредност, како и уставноста и законитоста на Тарифникот за висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност.

4. Судот на седницата утврди дека според оспорениот став 2 на член 227 од Законот, Комисијата ја утврдува со тарифник содржината и висината на надоместоците од ставот 1 на овој член. Според оспорениот став 3 на овој член, Владата на Република Македонија дава согласност на тарифникот од ставот 2 на овој член.

Судот на седницата исто така, утврди дека според член 14 став 3, трошоците за разгледување и одобрување на барањето за издавање одобрение паѓаат на товар на издавачот согласно со Тарифникот на Комисијата од членот 227 став 2 на овој закон. Според член 27 став 8 од Законот, трошоците за разгледување и одобрување на барањето за издавање одобрение паѓаат на товар на издавачот согласно со тарифникот од членот 227 став 2 на овој закон.

Во поглед на оспорениот тарифник, Судот на седницата утврди дека тој содржи 5 члена. Според член 1 од тарифникот, со овој тарифник се утврдува висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност и понатаму е дадена листа на надоместоци со утврдена висина. Според членот 2 од тарифникот, надоместоците од член 1 на овој тарифник се уплатуваат еднократно на денарската жиро-сметка на Комисијата за хартии од вредност. Во членот 2-а од тарифникот, е утврден начинот на уплата на надоместокот од член 1 точка 24 од тарифникот. Во членот 3 од тарифникот е утврдено дека со денот на влегувањето во сила на овој тарифник престануваат да важат Одлуката за висината на надоместокот што се уплатува за давање одобрение за издавање на хартии од вредност („Службен весник на РМ бр. 58/1992), Одлуката за висината на одделните надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 13/1998 и 17/2000) и Одлуката за утврдување на надоместок од реализирани берзански трансакции („Службен весник на Република Македонија“ бр. 106/2000). Според член 4 од тарифникот, на овој тарифник согласност дава Владата на Република Македонија. Според членот 5, овој тарифник влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.

Судот на седницата исто така утврди дека по поднесувањето на иницијативата до Судот, на 12 јуни 2006 година Комисијата за хартии од вредност врз основа на оспорениот став 2 на член 227 од Законот за хартии од вредност донела пречистен текст на Тарифник за содржината и висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност („Службен весник на Република Македонија бр. 76/2006). Според член 1 од овој Тарифник, со овој тарифник се утврдува содржината и висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност, по што следува листа на надоместоци во 33 точки. Според членот 2 од Тарифникот, надоместоците од членот 1 на овој тарифник се уплатуваат едникратно на денарската жиро-сметка на Комисијата за хартии од вредност и истите се неповратни. Со членот 3 од овој тарифник е предвидено дека со денот на влегувањето во сила на овој тарифник, престанува да важи Тарифникот за висината на одделните надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2001, 54/2001, 27/2002, 76/2002 и 6/2005), кој е всушност оспорен со иницијативата.

5. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 1 од Законот за хартии од вредност, со овој закон се уредуваат начинот и условите на издавање и тргување со хартии од вредност; начинот и условите за регистрирање на хартиите од вредност, утврдување и порамнување на трговските трансакции и нетрговските преноси со хартии од вредност, како и ограничувањата на правата од сопственоста на хартиите од вредност; начинот и условите за функционирање на пазарот на хартии од вредност и на овластените учесници на пазарот; обврските за обелоденување од страна на акционерските друштва со посебни обврски за известување, членовите на органите на управување, директорите и одделни акционери; забранетите дејствија во врска со работењето со хартии од вредност; статусот и надлежностите на Комисијата; начинот и условите на работење на овластените учесници на пазарот при стечај и ликвидација и други прашања што се од значење за хартиите од вредност.

Со Законот за хартии од вредност е основана Комисијата за хартии од вредност, чиј статус, состав, функии и организација и работење се уредени во Глава VIII од Законот.

Според член 181 од Законот, во областа на пазарот на капитал се основа Комисија за хартии од вредност која претставува самостојно и независно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени со овој закон. Комисијата го регулира и контролира работењето со хартии од вредност на територијата на Република Македонија. Комисијата, во рамките на своите законски надлежности и овластувања, се грижи за законито и ефикасно функционирање на пазарот на хартии од вредност и за заштитата на правата на инвеститорите, со цел за постојано јакнење на довербата на јавноста во институциите на пазарот на хартии од вредност во Република Македонија. Комисијата има својство на правно лице. Седиштето на Комисијата е во Скопје.

Во членот 182 од Законот е уреден составот на Комисијата. Според овој член, Комисијата е составена од пет комисионери (членови) од кои еден е претседател. Мандатот на комисионерите (членовите) е пет години, со можност за реизбор. Претседателот и најмалку двајца комисионери (членови) се професионално ангажирани во Комисијата со полно работно време и не можат да имаат друга функција и да бидат вработени на друго работно место или да добиваат друг надомест освен платата како комисионери (членови) и надоместоци од повремени едукативни и авторски хонорари.

Според член 183 од Законот, претседателот и комисионерите ги избира и разрешува Собранието на Република Македонија, по предлог на Владата на Република Македонија.

Надлежностите на Комисијата се детално утврдени во член 184 од Законот, според кој Комисијата ги врши следниве функции:
а) презема мерки за спроведување на овој закон и на законите кои се во нејзина надлежност;
б) донесува подзаконски акти врз основа на законите кои се во нејзина надлежност;
в) презема мерки за спроведување на подзаконски акти врз основа на законите кои се во нејзина надлежност;
г) врши контрола над целокупната документација на издавачите на хартии од вредност, презема мерки и донесува одлуки за заштита на интересите на лицата кои се сопственици или инвестираат во хартии од вредност и спречува нечесни и незаконски дејствија поврзани со работењето со хартии од вредност;
д) издава дозволи, одобренија и согласности врз основа на овој закон и другите закони во нејзина надлежност;
ѓ) го регулира начинот на тргување со хартии од вредност на берзите;
е) врши следење на работењето на учесниците на пазарот на хартии од вредност;
ж) врши следење и контролирање на функционирањето на пазарот на хартии од вредност;
з) врши контрола на работењето на учесниците на пазарот на хартии од вредност;
ѕ) одредува стандарди на конкуренција меѓу учесниците на пазарот на хартии од вредност, како и овластените друштва за управување со фондови, односно инвестиционите фондови, по пат на контроли или на друг начин;
и) дава согласност за именување на директори на правни лица учесници на пазари на хартии од вредност, вклучувајќи и директори на организационата единица во банката која е надлежна за вршење на услуги со хартии од вредност, како и директори на друштвата за управување со инвестициони фондови од Законот за инвестиционите фондови;
ј) ги одобрува барањата за издавање на хартии од вредност;
к) се грижи за законит, чесен и транспарентен пазар на хартии од вредност;
л) ги одобрува донесувањето и сите измени на актите на депозитарот и берзата;
љ) соработува со други институции во Република Македонија и надвор од неа;
м) донесува програма за работа, финансиски план и годишна сметка и го усвојува годишниот извештај за работењето на Комисијата;
н) врши избор на овластено друштво за ревизија и го усвојува извештајот на ревизијата на Комисијата;
њ) донесува акти, односно правилници за внатрешната организација на Комисијата и
о) врши други работи во врска со работењето со хартии од вредност согласно со овој закон и со други закони во нејзина надлежност.

Согласно член 185 од Законот, Комисијата донесува Статут на кој согласност дава Собранието на Република Македонија. Со Статутот на Комисијата се уредува организацијата, управувањето и раководењето, постапките за донесување акти и нивните изменувања и дополнувања, како и други прашања од надлежност на Комисијата.

Според член 190 став 1, Комисијата донесува правилници, по обезбедување на јавна расправа за предлог на правилници и поднесување на писмени забелешки од заинтересираните лица во период од 30 календарски дена.

Што се однесува до финансирањето на Комисијата, во членот 227став 1, е предвидено дека средствата за работа на Комисијата се обезбедуваат од:
а) надоместоци за одобренија за издавање хартии од вредност;
б) надоместоци за дозволи за работење на сите овластени учесници на пазарот со хартии од вредност, односно брокерски куќи, берзи, депозитари, банки, брокери и инвестициони советници;
в) надоместоци утврдени со Законот за инвестиционите фондови;
г) надоместоци утврдени со Законот за преземање на акционерски друштва;
д) надоместоци за согласност на актите на здруженијата на учесниците на пазарот на хартии од вредност;
ѓ) надоместоци за согласност за именување на директори на учесниците на пазарот на хартии од вредност;
е) надоместоци за реализирани берзански трансакции од кои берзите остваруваат приходи;
ж) надоместоци од приходите на брокерските друштва;
з) надоместоци од приходите на депозитари;
ѕ) надоместоци за вршење теренска контрола кај учесници на пазарот на хартии од вредност;
и) надоместоци за разгледување и проверка на извештаите на акционерски друштва со посебни обврски за известување и
ј) други приходи што Комисијата ги остварува од своето работење.

Во оспорените ставови 2 и 3 на овој член, предвидено е дека Комисијата ја утврдува со тарифник содржината и висината на надоместоците од ставот (1) на овој член и дека Владата на Република Македонија дава согласност на тарифникот.

Од наведените одредби од Законот за хартии од вредност произлегува дека Комисијата за хартии од вредност е основана со Законот, како самостојно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени со овој закон.

Уставот на Република Македонија не содржи одредби кои директно се однесуваат на регулаторните тела, меѓутоа уставната основа за постоењето на регулаторните тела индиректно може да се изведе од одредбите на Амандман XX од Уставот, според кој за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, како и од Амандман XXI, според кој правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон, и од член 50 од Уставот, според кој се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Имајќи предвид дека регулаторните тела вршат јавни овластувања определени со закон, произлегува дека овие уставни одредби се однесуваат и на регулаторните тела, па така со Амандманот XX на регулаторните тела им се дадени овластувања и да изрекуваат санкции, што претставува еден од начините на кој тие ја остваруваат функцијата на контрола заради примена на законите и другите прописи од нивната надлежност.

Комисијата за хартии од вредност е институција чија задача е да го регулира и да врши надзор над финансискиот пазар во Република Македонија и да го поттикнува неговиот развој. Поради тоа таа претставува регулатор на финансискиот пазар. Таа не претставува државен орган, туку самостојна и независна регулаторна институција која има голема одговорност, односно бројни регулаторни, надзорни, развојни и други функции.

Заради нејзината независност и самостојност, Комисијата за хартии од вредност не се финансира од Буџетот на Република Македонија, туку таа самостојно, согласно оспорениот член 227 од Законот, обезбедува средства за нејзината работа.

Подносителот на иницијативата одредбата од членот 227 став 2 и 3 ја оспорува од аспект на член 33 од Уставот, според која секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон, и од аспект на член 68 став 1 алинеја 3 од Уставот, според која Собранието на Република Македонија ги утврдува јавните давачки. Повикувањето на овие уставни одредби според мислењето на Судот е несоодветно, бидејќи во конкретниот случај, надоместоците утврдени во членот 227 од Законот не претставуваат јавни давачки, туку надоместок за услуги и активности кои ги врши Комисијата за хартии од вредност на барање на субјектите.

Оспорената одредба, исто така, според Судот не би можела да се доведе во корелација со одредбата од член 8 став 1 алинеја 4 и член 91 став 1 алинеја 5 од Уставот, бидејќи Комисијата за хартии од вредност не претставува државен орган, односно орган на извршната власт, туку специфичен орган кој врши јавни овластувања, но кој е надвор од државната власт.

Од наводите во иницијативата, според кои Владата можела да донесува уредби и други прописи за извршување на законите произлегува дека подносителот го оспорува самото овластување на Комисијата да ја определува висината на надоместоците со подзаконски акт.

При оценката на овие наводи во иницијативата, според мислењето на Судот треба да се појде од положбата на Комисијата за хартии од вредност како самостојно и регулаторно тело, кое е задолжено за регулирање и контрола на работењето со хартии од вредност на територијата на Република Македонија. Како регулаторно тело на финансискиот пазар, Комисијата за хартии од вредност е надлежна за спроведување на Законот за хартии од вредност, Законот за инвестициони фондови и Законот за преземање на акционерски друштва. Меѓутоа, самостојноста и независноста на Комисијата за хартии од вредност и нејзината регулаторна функција се изразуваат и во овластувањето за донесување на сопствени акти заради примена на законите за чиешто спроведување таа е надлежна, кои што акти имаат задолжителен карактер за сите учесници на пазарот на хартии од вредност.

Оттука, според Судот, не би требало да се проблематизира самото овластување на Комисијата за хартии од вредност, согласно Законот за хартии од вредност, да донесува подзаконски акти заради спроведување на законите од областа на пазарот на хартии од вредност. Во таа смисла за Судот не е спорно ниту овластувањето на Комисијата за хартии од вредност да донесува Тарифник за висината на надоместоците што таа ги наплатува, дотолку повеќе што Комисијата не се финансира од буџетски средства, туку од сопствени извори на приходи, односно од надоместоците утврдени во членот 227 од Законот.

Меѓутоа, одредбите од оспорените ставови 2 и 3 на член 227 од Законот, според Судот се доведуваат под сомнение од аспект на принципот на владеење на правото што како темелна вредност на уставниот поредок е утврден во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Ова поради тоа што во оспорената одредба не се содржани никакви критериуми, ниту пак рамка врз основа на кои би се утврдувала висината на надоместоците. Од формулацијата на членот 227 од Законот, исто така, не е сосема јасно за какви надоместоци станува збор, односно дали станува збор за надоместок на трошоци што ги прави Комисијата при одлучувањето, или пак се работи за надоместок во вид на цена за услугата. Врз основа на анализа на други одредби од Законот, може да се заклучи дека, во однос на некои од надоместоците (надоместок за одобрение за издавање на хартии од вредност), станува збор за трошоци што ги прави Комисијата. Така на пример согласно член 14 став 3 (одобрение за издавање на хартии од вредност по пат на јавна понуда), трошоците за разгледување и одобрување на барањето за издавање одобрение паѓаат на товар на издавачот согласно со Тарифникот на Комисијата од членот 227 став 2 на овој закон. Иста одредба е содржана во член 27 став 8 кој се однесува на давање на одобрение за издавање на хартии од вредност по пат на приватна понуда).

Оттука, според оценката на Судот, даденото законско овластување на Комисијата за хартии од вредност да ја утврдува висината на наведените надоместоци без постоење на законска рамка остава можност за арбитрерност и води кон утврдување на права и обврски на граѓаните и правните лица со подзаконски акт што е спротивно на уставното начело на владеењето на правото. Можноста од арбитрерност на Комисијата при определувањето на висината на надоместоците е дотолку поголема ако се знае дека Комисијата обезбедува средства целосно од сопствени приходи, односно дека таа не се финансира од Буџетот, така што надоместоците утврдени во членот 227 всушност претставуваат извор на приходи од кои се финансира Комисијата, односно од кои таа обезбедува средства за работа.

Поради наведеното пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од член 227 ставови 2 и 3 од Законот за хартии од вредност со одредбата од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Имајќи предвид, исто така, дека на оспорената одредба од член 227 став 2 се упатува во други одредби од Законот, поточно во одредбите од член 14 став 3 и член 27 став 8, Судот оцени по сопствена иницијатива да поведе постапка за оценување на уставноста и на овие одредби од Законот.

6. Во врска со оспорениот со иницијативата Тарифник за висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност (“Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2001, 54/2001, 76/2002 и 6/2005), Судот утврди дека тој престанал да важи со донесувањето на новиот тарифник – Тарифник за содржината и висината на одделни надоместоци што ги наплатува Комисијата за хартии од вредност. Овој тарифник е донесен на 12 јуни 2006 година од страна на Комисијата за хартии од вредност и тој е објавен во Службен весник на Република Македонија бр. 76/2006.

Со оглед на тоа што оспорениот Тарифник не е повеќе дел од правниот поредок, Судот утврди дека постојат процесни пречки за одлучување на судот по однос на овој оспорен акт, односно дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата во овој дел, согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд.

Имајќи предвид дека новиот тарифник е донесен по поднесувањето на иницијативата токму врз основа на оспорената одредба од членот 227 став 2 од Законот, со оглед на изнесените основи за сомневање во уставноста на одредба, Судот оцени по сопствена иницијатива да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на овој тарифник.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова – Ристова, Мирјана Лазарова-Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов, а во однос на член 14 став 3 и член 27 став 8 во кој дел решението го донесе со мнозинство гласови.

У.бр. 66/2006
8 и 9 мај 2007
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи