7/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 1 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 2 мај 2007 година, донесе

1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за воведување гилотина на прописите („Службен весник на Република Македонија“ бр.129/2006), донесена од Владата на Република Македонија, под број 19-5977/1 од 28 ноември 2006 година.

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение.

Имено, Според подносителот на иницијативата оспорената одлука немала уставна и законска основа за нејзино донесување и постоење, односно имплеметирање, затоа што со неа не се извршувал ниту еден закон или пропис на Собранието на Република Македонија. Со оспорената одлука Владата на Република Македонија изворно и неовластено со Устав и закон воведувала гилотина на прописите, што не било допуштено од уставно-правен аспект, особено што и терминот „гилотина“ бил несоодветен и груб за употреба во ова време.

Исто така, подносителот на иницијативата смета дека противуставно и незаконски со членовите 3, 4, 5 и 6 од Одлуката се воведувале нови институции-служби, органи и работни тела со што непотребно се оптоварувала и по скапувала и самата владина администрација. Притоа, со оспорената одлука се негирала, односно се одземала веќе претходно, со закон, утврдената надлежност на Секретаријатот за законодавство од членот 40 од Законот за Владата на Република Македонија. Дека оспорената одлука била непотребна од уставно-прaвен аспект зборувал и членот 30 став 2 од наведениот закон, според кој Владата на Република Македонија имала право и должност да укине или поништи пропис или друг акт на министерствата, органите на државната управа и управните организации кои не се во согласност со Уставот, закон или друг пропис на Собранието, односно пропис на Владата.

Освен тоа, според подносителот на иницијативата, оспорената одлука била донесена на 28 ноември 2006 година, а објавена на 11 декември 2006 година во „Службен весник на Република Македонија“ бр.129/2006 и со членот 16 од истата се предвидувало таа да влезе во сила со денот на донесувањето, наместо со објавувањето во наведеното службено гласило, со што постоело и повратно дејство во најзината примена, што не било во согласност со член 52 став 1, 2 и 4 од Уставот. Ова од причина што влегувањето на законите и другите прописи секогаш морало да претходи на нивното објавување.

Врз основа на наведеното, подносителот на иницијативата смета дека оспорената одлука ги повредува член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51, член 52 став 1, 2 и 4, член 68 став 1 алинеја 2, член 88, член 89 став 6 и член 91 алинеја 1, 5 и 14 од Уставот на Република Македонија, како и член 2, член 4, член 5, член 8, член 9, член 30 став 2 и 3, член 35, член 36 став 3 и член 40 став 1 и 2 од Законот за Владата на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека врз основа на член 36 став 3 од Законот за Владата на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија, бр.59/2000, 12/2003, 55/2005 и 37/2006), Владата на Репуб- лика Македонија на седницата одржана на 28 ноември 2006 година донела Одлука за воведување гилотина на прописите.

Главата I од Одлуката е со наслов: „Општи одредби“ и содржи два члена.

Во член 1 од Одлуката е определено дека со оваа одлука се воведува гилотината на прописи како институционален механизам за преиспитување на решенијата во прописите заради нивно поедноставување.

Целта на донесување на Одлуката, според содржината на членот 2 став 1 е да се минимизираат формалностите и административните пречки, кои наметнуваат несуштински обврски за правните и физичките лица. Притоа, под формалност и административна пречка, во смисла на оваа одлука, се подразбира обврската за правното или физичкото лице да обезбеди уверенија, пријави, решенија, одобренија, овластувања, согласности, сертификати, дозволи, барања, изјави и други обрасци (став 2).

Главата II од Одлуката е со наслов: „Институционална поддршка“.

Според член 3 од Одлуката, постапката за воведување на гилотината на прописите ја спроведуваат: Координативниот комитет за имплементација на проектот гилотина на прописи (во натамошниот текст: Координативен комитет); Секторот за економски систем, тековни и развојни по литики во рамките на Генералниот секретаријат при Владата на Република Македонија; Комисијата за регулаторни реформи и работните групи во министерствата, во другите органи на државната управа и во други органи и институции.

Според член 4 од Одлуката, како орган што го следи спроведувањето на гилотината на прописите е определен Координативниот комитет, со кој раководи заменикот на претседателот на Владата на Република Македонија за економски прашања, (координатор на процесот). Во Координативниот комитет членуваат министерот за финансии, министерот за економија, министерот за правда, министерот за труд и социјална политика, министерот за транспорт и врски, министерот за здравство, министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство, министерот за внатрешни работи, министерот за животна средина и просторно планирање, министерот за образо-вание и наука, министерот за култура, министерот за локална самоуправа, министерот за надворешни работи и секретарот на Секретаријатот за законодавство. Координативниот комитет ги разгледува предлозите од Комисијата за регулаторни реформи и Д предлага на Владата на Република Македонија, мерки за поедноставување на решенијата во прописите. Координативниот комитет се состанува по претходен предлог од страна на Комисијата за регулаторни реформи.

Според член 5 од Одлуката, Комисијата за регулаторни реформи е составена од државни секретари /раководители на сектор во министерствата, еден претставник од Секретаријатот за законодавство и четири претставници од Секторот за економски систем, тековни и развојни политики во рамките на Генералниот секретаријат при Владата на Република Македонија. Претседател на Комисијата за регулаторни реформи е раководителот на Секторот за економски систем, тековни и развојни политики. Во понатамошниот текст на овој член од Одлуката е определено кои задачи ги врши Комисијата за регулаторни реформи, како и тоа дека истата се состанува најмалку два пати месечно. Исто така, предвидено е дека членовите на оваа комисија се истовремено раководители на работна група во рамките на институцијата, од која потекнуваат.

Според член 6 став 1 од Одлуката, работните групи за иницирање на предлози за измена или престанување на важноста на прописите се формираат во министерствата, другите органи на државната управа и во Секретаријатот за законодавство. Понатаму, во став 2 од овој член се разработува начинот на кој работните групи обезбедуваат стручна поддршка, а според став 3 работни групи може да се формираат и во други органи и институции на предлог на заменикот на претседателот на Владата на Република Македонија за економски прашања.

Главата III од Одлуката е со наслов„ Постапка за спроведување гилотина на прописите“ и во одредбите што следат се разработени предвидените три фази на оваа постапка.

Првата фаза од постапката започнува со содржината на членот 7 од Одлуката, во кој е предвидено дека работните групи имаат задача да изготват листа на сите прописи во надлежност на министерствата и органите во нивниот состав (став 1). Работните групи во самост ојните органи на државната управа ја имаат истата задача од став 1 на овој член (став 2).

Според став 3 од истиот член на Одлуката, листата на прописи ги содржи следните елементи: реден број; целосен назив на прописот; година на објавување и број на „Службен весник на Република Македонија“ (доколку е објавен); правен основ на кој се темели прописот (назив на законот, број на „Службен весник на Република Македонија“ и број на членот); името на институцијата или органот кој е надлежен за негово подготвување и донесување; одговор дали постојат упатства, обрасци и слично како составен дел на прописот; одговор дали прописот наметнува обврска за плаќање паричен надомест; одговор дали прописот е објавен на интернет стра-ницата на институцијата или органот; и одговор дали се однесува на: а) физичките лица и/или б) правните лица.

Листата на прописи се доставува до Секторот за економски систем, тековни и развојни политики на пропишан Образец бр.1, составен дел на оваа одлука, во писмена и електронска форма, потпишана од министерот, односно функционерот кој раководи со органот, најдоцна до 22 декември 2006 година (став 4).

Членот 8 од Одлуката определува дека работните групи имаат задача да го преиспитуваат секој пропис, кој се однесува на правните и физичките лица, а е во надлежност на министерството, во друг орган на државната управа или други органи и институции (став 1). Најдоцна до 10 февруари 2007 година работните групи изготвуваат образложение-оценка за оправданоста на секој поединечен пропис, со пополнув ање на посебен Образец бр. 2, кој е составен дел од оваа Одлука (став 2).

Врз основа на дефинираните критериуми во Образецот бр. 2, работните групи изготвуваат препорака, дали: прописот го задоволува критериумот на оправданост, треба да се менува или може да му престане важноста (став 3). Образецот бр.2 во писмена и електронска форма, потпишан од министерот, односно функционерот кој раководи со органот се доставува до Секторот за економски систем, тековни и развојни политики, најдоцна до 10 февруари 2007 година (став 4).

Втората фаза од постапката започнува со содржината на членот 9 од Одлуката во кој е предвидено дека по спроведеното непосредно преиспитување на препораките доставени од работните групи, Комисијата за регулаторни реформи, најдоцна до 15 април 2007 година, изготвува мислење за измена, престанување на важноста или неменување на неговата содржина.

Понатаму, според член 10 од Одлуката, во постапката за спроведување на гилотината на прописи на транспарентен начин се вклучуваат и претставници на бизнис заедницата, невладиниот сектор и други заинтересирани субјекти.

Според член 11 од Одлуката, комисијата за регулаторни реформи за остварување на своите задачи, по потреба, ангажира домашни или странски експерти од областа на правото или економијата.

Според член 12 од Одлуката, врз основа на иницијативите и предлозите на работните групи, комисијата за регулаторни реформи, најдоцна до 31 мај 2007 година, подготвува информација за поедноставување на решенијата во прописите и истата ја дост авува до Координативниот комитет.

Третата фаза од постапката го содржи членот 13 од Одлуката, во кој е предвидено дека, врз основа на предлозите од координативниот комитет, најдоцна до 30 септември 2007 година, се воспоставува Единствена електронска евиденција на прописи, која се објавува на интернет страницата на Владата на Република Македонија.

Во Главата IV од Одлуката се содржани завршните одредби.

Според содржината на членот 14 од Одлуката, најдоцна до 11 декември 2006 година, министрите (функционерите кои раководат со органите односно организациите) и Секретаријатот за законодавство го доставуваат составот на работните групи, од редот на државни секретари/раководители на сектори, со именуван раководител на работната група, до заменик на претседателот на Владата на Република Македонија за економски прашања (став 1). Најдоцна до 15 декември 2006 година, Владата на Република Македонија ги именува членовите на Координативниот комитет, Комисијата за регулаторни реформи и на работните групи (став 2).

Според членот 15 од Одлуката, за прописите, кои нема да бидат вклучени во Единствената електронска евиденција на прописи, ќе се предложи до надлежните органи и институции да се поведе постапка за престанување на нивната важност.

Во членот 16 од Одлуката е определено истата да влезе во сила со денот на донесувањето и да се објави во “Службен весник на Република Македонија”.

4. Според член 91 алинеја 1 од Уставот на Република Македонија, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршување на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување.

Според членот 110 алинеја 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно членот 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Согласно член 36 став 3 од Законот за Владата на Република Македонија, со одлука Владата одлучува за одделни прашања и мерки за извршување на законите; основа стручни и други служби за своите потреби и заеднички служби за потребите на Владата и на министерствата и другите органи на државната управа.

Тргнувајќи од содржината на член 91 алинеја 1 од Уставот, како и од содржината на цитираната законска одредба, произлегува дека Владата на Република Македонија има уставно и законско овластување преку одредени институционални механизам, кои можат да бидат и сосема нови, да презема мерки што се во функција на извршување на законите, во кои секако спаѓа и преиспитувањето на решенијата во прописите заради нивно поедноставување во извршувањето.

Притоа, тргнувајќи од целта за донесување на оспорената одлука, како и од нејзината содржина, произлегува дека во овој случај не станува збор за пропис што може да биде предмет на уставносудска оцена, а поради следново:

Имено, според член 2 од Одлуката, целта на донесување на одлуката е да се преземат конкретни активности заради минимизирање на формалностите и административните пречки кои им наметнуваат на правните и физичките лица несуштински обврски во случаите кога имаат потреба од: уверенија, пријави, решенија, одобренија, овластувања, согласности, сертификати, дозволи, барања, изјави и други обрасци.

За таа цел Владата на Република Македонија, со оспорената одлука организира процедура во која конкретно определени органи и тела преземаат и вршат конкретни дејствија и задачи во планирани фази, според дефинирани временски интервали.

Во почетната, прва фаза од оваа процедура, според член 7 од Одлуката, се изготвува листа на сите прописи во надлежност на министерствата и органите во нивниот состав, која листа содржи децидно определени елементите. Потоа, според член 8 од Одлуката се врши преиспитување на секој пропис, кој се однесува на правните и физичките лица, а е во надлежност на министерството, во друг орган на државната управа или други органи и институции, се изготвува образложение-оценка за оправданоста на секој поединечен пропис преку однапред дефинирани критериуми и се изготвува препорака во насока дали прописот го задоволува критериумот на оправданост, дали треба да се менува или може да му престане важноста.

Следува втората фаза на процедурата, во која според член 9 и 12 од Одлуката, се изготвува мислење за измена, престанување на важноста или неменување на содржината на евидентираните прописи по што се подготвува информација за поедноставување на решенијата во про писите и истата се доставува до Координативниот комитет, односно се врши непосредно преиспитување на препораките.

Во третата фаза, последна фаза, Координативниот комитет, врз основа на прибраните информации за поедноставување на решенијата во прописите, Д предлага на Владата на РМ да воспостави Единствена електронска евиденција на прописи, според член 13 од Одлуката.

По однос на прописите што нема да бидат вклучени во Единствената електронска евиденција на прописи, планирано е да се предложи до надлежните органи и институции поведување постапка за престанување на нивната важност, според член 15 од Одлуката.

Имајќи ја предвид изнесената содржина на оспорената одлука, произлегува дека истата нема карактер на пропис подобен за уставно-судска оцена од причина што со неа едноставно се спроведува евиденција на сите прописи врз основа на која во натамошниот период ќе се иницира постапка за измена на прописите или одстранување од правниот поредок на оние прописи што не го задоволуваат критериумот на поедноставен, побрз пристап на граѓаните и физичките лица до остварување на нивните гарантирани права со Уставот и законите.

Исто така, треба да се има педвид дека оспорената одлука има свој правен ефект само по однос на органите и телата задолжени за спроведување на т.н. регулаторна гилотина, но само во таа мера што тие имаат обврска непосредно да ги спроведат мерките определени од Владата на Република Македонија со цел полесно, поедноставно извршување на законите и другите прописи, што впрочем е и нивна основн а функција.

Притоа, колкав ќе биде опфатот на прописите што ќе го задоволат критериумот на опрадваност, наспроти оние за кои ќе се оцени дека треба да претрпат промени или да бидат одстранети од правниот поредок, на каков начин ќе се реализира менувањето или поништувањето ќе може да се утврди по спроведувањето на целокупниот планиран процес од оспорената Одлука.

Конечно за да одреден акт има својство на нормативен акт, според наше мислење не е доволно само да го носи називот вообичаен за нормативните акти и да биде донесен од орган, носител на државната власт, туку тој акт треба да содржи и други елементи како што е содржината на актот од која произлегува регулирање на односи за неопределен број на субјекти во правото, што не е случај со оспорената одлука.

Покрај наведеното, Судот ги имаше предвид и местото и улогата на Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт (член 88 став 1 од Уставот), која, меѓу другото, ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи и е одговорна за нивното извршување. Исто така, таа е главен предлагач на законите и прописите што ги донесува Собранието на Република Македонија, ја насочува работата на министерствата и другите органи на управата (член 91 од Уставот), пришто органите на државната управа за својата работа се одговорни на Владата на Република Македонија. Оттаму, сосема е разбирлива улогата на Владата на Република Македонија за донесување и преземање подготвителни програмски активности и методолошки интерни постапки и мерки во врска со нејзината и работата на органите на државната управа, пришто таквите интерни акти и дејствија, според Судот немаат карактер на пропис подобен за уставносудско оценување.

Со оглед на тоа што оспорената одлука, по својата правна природа не е пропис во смисла на член 110 алинеја 1 и 2 од Уставот, Судот, согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот, оцени дека не е надлежен да одлучува за нејзината уставност и законитост.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6 . Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова–Ристова, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.7/2007
2 мај 2007 година
С к о п ј е
мл

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи