101/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 29 ноември 2006 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на

а) уставноста на член 12 став 4 од Законот за вработување на инвалидни лица („Службен весник на Република Македонија“ бр. бр.44/2000, 16/2004, 62/2005 и 113/2005); и

б) уставноста и законитоста на Правилникот за работно оспособување на инвалидни лица („Службен весник на Република Македонија“ бр. 54/2004).

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 а) од ова решение и уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 б) од ова решение.

Според подносителот на иницијативата со оспорената законска одредба се повредувале темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, затоа што оваа материја можела да се уредува само со закон, а не со подзаконски акт на Агенцијата за вработување, како што тоа било предвидено во оспорената одредба, а врз основа на што е донесен оспорениот правилник.

Оттука, подносителот на иницијативата смета дека оспорената законска одредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеја 2, член 91 алинеи 1 и 5, членот 95 став 3 и членот 96 од Уставот на Република Македонија.

Оспорениот правилник, пoради наведеното, не бил во согласност со член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација, не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Поради наведените причини подносителот на иницијативата предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на член 12 став 4 од Законот за вработување на инвалидни лица и уставноста и законитоста на Правилникот за работно оспособување на инвалидни лица.

3. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 12 став 4 од Законот за вработување на инвалидни лица, работното оспособување може да се врши кај работодавецот и кај друг работодавец според посебни програми под услови и на начин утврдени со акт на Агенцијата.

Судот на седницата, исто така, утврди дека според член 1 од Правилникот за работно оспособување на инвалидни лица, со овој правилник се уредуваат: начинот и условите за работно оспособување на невработено инвалидно лице заради вработување и работно оспособување на вработеното инвалидно лице за практична работа за определени работи согласно потребите на работодовацеот и инвалидното лице; правата и обврските на работодавецот и невработеното односно вработеното инвалидно лице; изборот на невработеното инвалидно лице за работно оспособување; верификација на работната оспособеност на инвалидното лице; евиденцијата за работното оспособување и други прашања од значење за работното оспособување.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 35 став 3 од Уставот, Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот.

Според член 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Законот за вработување на инвалидни лица во членот 1 определил дека предмет на негово уредување се посебните услови за вработување и работење на инвалидните лица: кога самостојно вршат дејност како трговец поединец чиј работодавец има својство на работодавец во државната администрација, единиците на локалната самоуправа, јавните претпријатија, установи, агенции и фондови и други државни институции, како и условите за основање и погодностите за работење на трговското друштво за вработување на инвалидни лица.

Според членот 2 став 1 од овој закон, иnvalidno liцe, vo smisla na ovoj zakon, e lice so oшteten vid, oшteten sluh, so preчki vo glasot, govorot i jazikot, telesno invalidno lice, lice so preчki vo интелектуалниот razvitok и lice so kombinirani preчki koe poradi stepenot na invalidnost ima specifiчni potrebi vo raboteweto. Според ставот 2 од овој член, инвалидно лице се смета и инвалид на трудот со преостаната или намалена работна способност и ако се води во евиденцијата на Агенцијата за вработување на Република Македонија како невработено лице.

Работното оспособување на инвалидните лице е уредено со посебни одредби од Законот. Така според член 12 став 1, работно оспособување, во смисла на овој закон, е оспособување на инвалидното лице за практична работа за определени работи согласно со потребите на работодавецот и инвалидното лице. Според ставот 2 на овој член, невработеното инвалидно лице на работно оспособување заради вработување кај работодавецот го упатува Агенцијата за вработување на Република Македонија. Според ставот 3, вработеното инвалидно лице, кое не е оспособено за вршење на соодветни работи, на работно оспособување го упатува работодавецот. Според оспорениот став 4 на овој член, работното оспособување може да се врши кај работодавецот и кај друг работодавец според посебни програми под услови и на начин утврдени со акт на Агенцијата.

Горенаведената одредба подносителот ја оспорува од аспект на владеењето на правото и поделбата на власта како темелни вредности на уставниот поредок бидејќи оваа материја можела да се уредува само со закон, а не со подзаконски акт. Законитоста на оспорениот Правилник подносителот ја оспорува од аспект на член 56 став 1 и член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Имајќи ги предвид овие наводи, пред Судот се постави прашањето за статусот, односно положбата на Агенцијата за вработување и нејзините надлежности.

Положбата на Агенцијата за вработување, нејзините надлежности, организација и управување се уредени со Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Македонија бр. 37/1997, 25/2000, 101/2000, 50/2001, 25/2003, 37/2004, 4/2005 и 50/2006).
Според член 1 од овој закон, сo ovoj zakon se ureduvaat praшawata za razmena na trudot, pravata i obvrskite na rabotodavcite, nevrabotenite lica i drжavata, vo vrska so vrabotuvaweto i osiguruvaweto vo sluчaj na nevrabotenost i drugi praшawa od znaчewe za vrabotuvaweto.
Според член 3 од Законот, оsnovni zadaчi na razmenata na trudot se: evidentirawe na rabotodavcite i nivnite potrebi od rabotnici; primawa na ponudi za slobodni rabotni mesta od rabotodavcite i identifikuvawe na potrebite na rabotodavcite spored uslovite vo iskaжanite potrebi od rabotnici; evidentirawe na nevrabotenite lica spored nivnite kvalifikacii, znaewa i iskustva; sporeduvawe na potrebite na rabotodavecot so kvalifikacijata, znaeweto i iskustvoto na nevrabotenite lica; obezbeduvawe informacii na rabotodavecot i na nevrabotenite lica za pazarot na trudot; upatuvawe na nevrabotenite lica na obuka, prekvalifikacija ili dokvalifikacija za vrabotuvawe; pomoш na rabotodavcite pri vrabotuvawe na nevraboteni lica so povolni uslovi; obezbeduvawe posebni uslugi za vrabotuvawe na nevrabotenite invalidni lica; profesionalna orientacija na nevrabotenite i drugi lica zaradi izbor na zanimawe ili vrabotuvawe po pat na testirawe i razgovor; sledewe na iskaжanite nerealizirani potrebi od rabotnici kaj rabotodavecot; иstraжuvawe, sledewe i analizirawe na pojavite i dviжewata na pazarot na trudot; obezbeduvawe struчna i geografska mobilnost na rabotnata sila zaradi usoglasuvawe na ponudata i pobaruvaчkata od rabotna sila vo Republika Makedonija i stranstvo; vospostavuvawe i odrжuvawe na dobri odnosi i sorabotka na Zavodot za вrabotuvawe na Republika Makedonija so rabotodavcite i liceto koe donesuva odluki za izbor pri vrabotuvawe i obezbeduvawe prava po osnova na osiguruvawe vo sluчaj na nevrabotenost.
Според член 4 од Законот, сtruчnite, organizaciskite, administrativnite i drugi raboti шto se odnesuvaat na vrabotuvaweto i osiguruvaweto vo sluчaj na nevrabotenost gi vrшi Агенцијата za vrabotuvawe na Republika Makedonija kako javna ustanova. Според член 5 од Законот, дejnosta na Агенцијата e od javen interes.
Согласно член 86 од Законот, Агенцијата e javna ustanova za teritorijata na Republika Makedonija. Агенцијата e pravno lice со седиште во Скопје.
Според член 88 од Законот, оrganizacijata na Агенцијата, organite, nivnata nadleжnost i naчinot na odluчuvawe, kako i drugite praшawa znaчajni za rabotata i raboteweto na Агенцијата pokonkretno se ureduvaat so Statutot na Агенцијата.
Soglasnost na Statutot i na aktite za organizacija i sistematizacija na Агенцијата dava Vladata na Republika Makedonija.
Според член 89 од овој закон, сo Агенцијата upravuva upraven odbor.
Upravniot odbor e sostaven od devet чlena od redot na struчni lica so poznavawe ili iskustvo vo oblasta na vrabotuvaweto, od koi pet pretstavnici imenuva Vladata na Republika Makedonija, a po dva pretstavnika se imenuvaat od organizacijata na rabotodavcite i organizacijata na mnozinskiot sindikat za vreme od чetiri godini, so pravo na povtoren izbor.
Според член 90 од Законот, Upravniot odbor na Агенцијата, меѓу другото, донесува Статут и други акти.
Според член 91, So Agencijata za vrabotuvawe rakovodi direktor.

Direktorot na Agencijata za vrabotuvawe i zamenikot na direktorot gi imenuva i razreшuva Vladata na Republika Makedonija na predlog na ministerot nadleжen za rabotite na trudot.

Za direktor na Agencijata za vrabotuvawe i za zamenik na direktorot moжe da bide imenuvano lice koe ima visoka struчna podgotovka i najmalku pet godini rabotno iskustvo po diplomiraweto.

Mandatot na direktorot i na zamenikot na direktorot trae чetiri godini, so moжnost za povtoren izbor.
Според член 94 од Законот, мinisterstvoto nadleжno za rabotite na trudot, vrшi nadzor nad sproveduvaweto na ovoj zakon. Ministerstvoto nadleжno za rabotite na trudot moжe da zapre od izvrшuvawe opшt akt na Zavodot, ako ne e vo soglasnost so Ustavot i zakon i vo rok od 15 dena ќe pokrene postapka pred Ustavniot sud na Republika Makedonija za ocena na ustavnosta i zakonitosta na istiot.

Според член 95 од Законот, сredstvata za finansirawe na pravata na nevrabotenite lica od osiguruvawe vo sluчaj na nevrabotenost i na dejnosta na Агенцијата se obezbeduvaat od: pridonesot za vrabotuvawe шto go presmetuva i uplatuva rabotodavecot od bruto platata na rabotnikot; Buxetot na Republika Makedonija i drugi izvori.

Од наведените одредби од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност јасно произлегува дека Агенцијата за вработување претставува јавна установа која врши дејност од јавен интерес и која се основа заради обавување на сtruчni, organizaciони, administrativni i drugi raboti шto se odnesuvaat na vrabotuvaweto i osiguruvaweto vo sluчaj na nevrabotenost. Според тоа, Агенцијата за вработување не е орган на државната управа (ниту самостоен орган на државната управа, ниту управна организација) како што смета подносителот на иницијативата, туку јавна установа. Статусот на јавните установи е регулиран со Законот за установите („Службен весник на Република Македонија бр. 32/2005, 120/2005). Согласно овој закон, „установа“ е секоја форма на организирање заради вршење на јавна услуга како дејност која не е подведена под трговските дејности утврдени со закон (нестопанска дејност) и која може со закон да биде утврдена како дејност од јавен интерес. „Јавна установа“ е установа основана со средства во државна сопственост како државна (национална) установа или установа основана од општината или градот Скопје со средства во сопственост на општината, односно градот Скопје како општинска јавна установа, односно јавна установа на градот Скопје. „Јавна услуга“ е дејност која ја вршат установите во областа на образованието, науката, културата, здравството, социјалната заштите, детската заштита, заштитата на лица со интелектуална или телесна попреченост, како и во други дејности кои со закон се утврдени како јавна услуга. „Акти на установата“, се акти со кои на општ начин надлежните органи на установата урредуваат одредени прашања. Согласно член 33 од овој закон, установата е овластена да донесува акти со кои се уредуваат прашања од значење за работата на установата во согласност со закон и со статутот.

Од анализата на одредбите од наведените закони, произлегува дека Агенцијата за вработување како јавна установа работите од сферата на вработувањето ги врши како јавни услуги од јавен интерес. Во надлежност на Агенцијата за вработување спаѓа остварувањето на мошне значајни активности од сферата на размената на трудот (услуги од областа на размената на трудот за работодавците и невработените лица и други лица што бараат работа, давање совети на работодавците за законите и други прописи и нивната примена, обука, преквалификација или доквалификација, професионална ориентација на невработените лица и други лица кои бараат работа, посредување при вработување, евиденција на работодавци и невработени лица, осигурување во случај на невработеност итн.). Заради остварување на овие работи од својата надлежност, со посебен закон – Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност е предвидено Агенцијата, односно нејзиниот Управен одбор да можат да донесуваат акти. Овластувањето на Агенцијата да донесува подзаконски акти конкретно во сферата на вработувањето на инвалидни лица произлегува од одредбите на Законот за вработување на инвалидни лица. Значи, Агенцијата за вработување како јавна установа која врши јавни услуги поврзани со вработувањето, врз основа на наведените посебни закони е овластена оваа материја, вклучително и работното оспособување на инвалидните лица, да ја уредува со закон. Оттука, Законот за вработување на инвалидни лица, според мислењето на Судот, дава доволна законска рамка и основа за донесување на подзаконски акт за натамошна операционализација на законските одредби за вработување на инвалидни лица, така што самото законско овластување за подзаконско уредување на работното оспособување на инвалидните лица не е спорно од гледна точка на принципот на поделбата на власта на што се темелат наводите во иницијативата. Поради наведените причини, Судот утврди дека оспорената одредба од чллен 12 став 4 од Законот за вработување на инвалидни лица не би можела да се стави под сомнение за нејзината согласност со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.

Од анализата на одредбите од наведените закони, исто така, произлегува дека во конкретниот случај Управниот одбор на Агенцијата за вработување има законско овластување со акт да ја уреди материјата за работно оспособување на инвалидни лица, што и го направил со донесување на оспорениот Правилник за работно оспособување на инвалидни лица.

Уставноста и законитоста на Правилникот за работно оспособување на инвалидни лица, подносителот на иницијативата ги оспорува по автоматизам, без конкретно да наведе кои негови одредби се во спротивност со Уставот и со законот. Во отсуство на наводи за конкретни одредби од оспорениот правилник, а имајќи предвид дека, самото овластување на Агенцијата за вработување за регулирање на оваа материја не е во спротивност на Уставот и на законот, целината на оспорениот Правилник Судот не ја стави под сомнение за неговата согласност со одредбите од Уставот и Законот за организација и работа на органите на државната управа од аспект на причините наведени во иницијативата.

Поради наведените причини, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 12 став 4 од Законот за вработување на инвалидни лица со Уставот, односно за согласноста на Правилникот за работно оспособување на инвалидни лица со Уставот и со Законот за организација и работа на органите на државната управа.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова-Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 101/2006
29 ноември 2006
С к о п ј е
тјт

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи