У.бр.216/2005

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Македонија“.

3. Сојузот на синдикатите на Македонија – Секција на жени при ССМ, Скопје; Весна Димитрова од Скопје; Ирена Живковиќ и Зорица Черепналкоска од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на членот 17 став 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата на Сојузот на синдикатите на Македонија – Секција на жени при ССМ, Скопје, се наведува дека не се согласувале со начинот на кој се определувала висината на надоместокот на пла­та во оспорената одредба од Законот за здравствено осигурување. Имено, со одредбата било предвидено основицата за исплаќање на надоместок на плата за време на привремена спреченост за работа во текот на бременост, раѓање или мајчинство, да биде во износ најмногу до две просечни месечни нето плати исплатени во Репуб­ли­ката во претходната година. На тој начин со оспорената одредба се вршело ограничување на износот на надоместокот. Поради тоа работодавците не би биле стимулирани уплаќањето за здравственото осигурување да го вршат за своите вработени на основа на повисок износ од плата. Од овој взаемен однос на права и обврски, Фондот за здравственото осигурување би изгубил многу повеќе финансиски средства отколку што би заштедил со ограничувањето предвидено во оспорената законска одредба.

Воедно, со одредбата се овозможувало да про­должи неповолната состојба на намалување на наталитетот во Република Македонија. Од овие причини со иницијативата се пред­лага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспо­рената одредба од Законот, како несогласна со повеќе одредби од Уставот, и тоа со: членовите 32, 39, 41 и 42.

Во иницијативата на Весна Димитрова од Скопје се наведува дека било неуставно законското решение во оспорената одредба од Законот за здравствено осигурување. Имено осигурениците – жени (кои користат отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство, како и други осигуреници) кои се осигурани на плата повисока од износот на две просечни месечни нето плати исплатени во Републиката во претходната година, се во нерамноп­равна положба во однос на сите други осигуреници кои примаат пониска плата односно до износот на две просечни месечни нето плати исплате во Републиката во претходната година, бидејќи обврс­ките од осигурувањето им се различни. Од ова произлегувало дека оние кои примаат поголеми плати и уредно го плаќаат придонесот за здравствено осигурување на износот од таа плата, ќе примаат надо­мест во износ од 30%, 50% или 70% од основицата на платата за разлика од оние со помали плати, кои ќе достигнат 100%,

Со оспорената законска одредба не се водела хумана популациона политика на државата за зголемување на наталитетот на населението и не се заштитувало мајчинството и децата кои биле ставени во понеповолна положба од социјален и економски аспект.

Од овие причини оспорената законска одредба била во несогласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа со: членот 8 став 1 алинеја 8 и со членовите 41 и 42.

Во иницијативата на Ирена Живковиќ и Зорица Черепналкоска, од Скопје, се наведува дека со оспорената одредба од Законот за здравствено осигурување се укинувале права на мајки­те да добиваат надомест на плата за своето отсуство од работа врз основа на висината на платениот придонес за здравствено осигу­ру­ва­ње и всушност административно по сила на закон им бил опре­делен највисокиот износ на надомест на плата.

Имено, врз основа на Законот постоела обврска за плаќање придонес за здравствено осигурување (според членот 38 од Зако­нот), а како основица се земала платата на работникот на која се пресметувал и се плаќал придонесот за здравствено осигурување. Тоа значело дека единствено мерило за утврдување на висината на надоместокот на плата требало да биде платата што ја прима работникот, а не некои други мерила. Надоместокот на плата требал да ги следи овие правила а не да се ограничува него­виот највисок износ, како што е тоа сторено со оспорената одредба.

Во иницијативата се наведува дека при оценување на уставноста на оспорената законска одредба се наметнувало праша­њето дали може законот да го лимитира правото на надоместокот на плата за породилно отсуство, особено кога станува збор за право што мајката го стекнала врз основа на обврска за плаќање на при­донес процентуално одреден на платата а не на обврска да плаќа придонес што би бил линеарно одреден или што би бил лимитиран со горна граница.

Според иницијативата оспорената одредба од Законот за здравствено осигурување била во несогласност со Уставот, и тоа со членот 8 став 1 алинеја 8, членот 9 став 2, членот 41 став 1 и членот 42 став 1. Имено, ограничувањето предвидено во оспорената одред­ба од Законот за здравствено осигурување било спротивно на уставно определените вредности – хуманизмот и социјалната правда и пра­ве­дноста од кои произлегувало дека правата и обврските од здравственото осигурување би требале да бидат во сразмерен сооднос кој би довел и до еднаквост на граѓаните да ги користат правата соод­ветно на придонесот кој го платиле за тоа во сферата на здравст­веното осигурување. Според наводите во иницијативата принципот на солидарноста значел обврска за плаќање на придонес без оглед дали се ползувале или не здравст­вените услуги, но со овој принцип неможело да се оправда примањето на надомест на плата кој немал битна врска со висината на придонесот на осигурувањето на работникот односно не се остварувало прав­ното начело еднаква вредност на давањата. Воедно, со оспорената одредба не се остварувала уставно загарантираната заштита на мајчинството.

Од овие причини со иницијативите се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба од Законот.

4. Судот на седницата утврди дека во членот 17 став 1 од Законот за здравствено осигурување е предвидено дека висината на надоместокот на пла­та за време на привремена спре­ченост за работа ја определува работодавецот, односно Фондот со општ акт, но најмалку во висина од 70% од основицата за надоместокот на плата.

Според ставот 2 на овој член од Законот, по исклучок од став 1 на овој член висината на надоме­стокот на плата за време на привремената спреченост за работа пре­дизвикана со повреда на работа, професионална болест, за време на давање крв, ткиво или орган, како и за време на отсуство поради бре­меност, раѓање и мајчинство изнесува 100% од основицата на надо­местокот на плата утврдена според член 16 на овој закон.

Со оспорениот став 3 на овој член е предвидено дека висината на надоместокот на плата пресметан врз основа на член 16 на овој закон неможе да биде повисока од износот на две просечни месечни нето плати исплатени во Републиката во претходната година.

5. Уставот на Република Македонија во членот 1 став 1 определил дека Република Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.

Според членот 8 алинеја 8 од Уставот, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е хуманизмот, соци­јалната правда и солидарноста, а според членот 9 став 2 граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Во членот 34 од Уставот е предвидено дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утвр­дени со закон и со колективен договор.

Согласно членот 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита, а граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.

Според членот 1 од Законот за здравствено осигурување, предмет на уредување на овој закон е здравственото осигурување на граѓаните, правата и обврските од здравственото осигурување, како и начинот на спроведување на здравственото осигурување.

Здравственото осигурување на граѓаните со Законот е уредено преку востановување на задолжително и доброволно здрав­ствено осигурување и во тие рамки се уредени правата и обврските на овие два диференцирани облици на здравствено осигурување.

Задолжителното здравствено осигурување се востано-вува, според член 2 од Законот, за сите граѓани на Република Македонија заради обезбедување на здравстени услуги и парични надоместоци врз начелата на сеопфатност, солидарност, еднаквост и ефективно користење на средствата под услови утврдени со овој закон, а добро­волното здравствено осигурување се установува за обезбедување на здравствени услуги кои не се опфатени со задолжителното здравст­вен осигурување.

Во членот 3 од овој закон е определно дека задолжителното здравствено осигурување го спроведува Фондот за здравствено осигурување на Македонија, кој согласно членот 53 се основа за таа цел, дејноста која ја врши е од јавен интерес и врши јавни овластувања утврдени со овој закон. Во делот на одредбите во Законот кои се однесуваат на задолжителното здравствено осигурување, со членот 4 е определено дека осигурени лица, во смисла на овој закон, се осигурениците и членовите на нивното семејство.

Според членот 5, со овој закон задолжително се осигуруваат лицата кои се подробно набројани во одредбата.

Здравственото осигурување како елемент на правото на социјалното осигурување за своја темелна основа ја има определ­бата на Уставот во членот 35 став 1, според која Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност, како и уставната определба дека хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се темелни вредности на уставниот поредок.

Начелото на солидарност во Законот за здравственото осигурување се изразува преку заемниот однос помеѓу самите осигуреници во здравственото осигурување кои независно дали има­ат потреба да ги користат здравствените услуги, тие имаат обврска за континуирано плаќање на придонес за задолжително здравствено осигурување, заради создавање на материјални можности за обез­бе­дување услови и средства за остварување на правата утврдени со Законот, за осигурениците на кои тоа им е потребно.

Солидарноста во здравственото осигурување се протега само помеѓу осигурениците кои ги измируваат законските обврски и членовите на нивните семејства. Во спротивно, здравственото осигурување кое би ги опфаќало трошоците за неосигурени лица и за лицата кои редовно не го плаќаат придонесот, не би можело економски да се одржи бидејќи не би почивало на правни и економски принципи.

Поаѓајќи од уставната определба со закон и колективен договор да се уредат правата на граѓаните од оваа сфера врз основа на уставните начела, со Законот за здравственото осигурување е про­пишан системот на здравственото осигурување како дел од соци­јал­ното осигурување, кој треба да обезбеди функционирање на прима­њата и давањата на здравствените услуги во рамки на здравствената заштита на осигурениците. Заради обезбедување на средства за функционирањето на овој систем, со членот 37 од Законот е предвидено дека средства за задолжителното здравствено осигурување се обезбедуваат од: 1) придонеси од бруто платите и надоместоците на платите на вработените, потоа од пензиите и надоместоците од пензиското и инвалидското осигурување, од приходите на лицата кои самостојно вршат дејност, од средствата за невработените лица и од средствата на другите обврзници на придонес; 2) дополнителен придонес за случај на повреда на работа и професионално заболување; 3) учество на осигурениците; 4) буџетот на Републиката; 5) камата и дивиденда; 6) подароци, легати и 7) други приходи.

Во членот 38 од Законот е предвидено дека осигурениците од член 5 на овој закон плаќаат придонес за задолжителното здравствено осигурување.

Придонесот се пресметува на основица на плата која не може да биде помала од најниската плата по работник, утврдена со колективен договор помножена со просечниот коефициент на сложеност на трудот кај работодавецот (член 40 став 4 од Законот).

Според членот 46 од Законот, стапките на придонесите за задолжителното здравствено осигурување се утврдуваат како единствено стапки кои по предлог на Владата, ги утврдува Собранието на Република Македонија.

Од изнесените уставни и законски норми произлегува дека грижата на Републиката за социјалната сигурност на граѓаните, покрај нормативната функција за начинот на остварување на правото опфаќа и нормирање на системот на обезбедување на материјални и финансиски средства зошто без остварување на оваа компонента правата би биле како декларација без никаква вредност, што ја осмислува државата како социјална држава.

Понатаму, со Законот за здравственото осигурување во регулирањето на системот на функционирање на правата и обврс­ките од здравственото осигурување се уредени и правата на парични надоместоци. Во членот 13 е предвидено правото на надомест на плата за време на привремена спреченост за работа, а во членот 14 е предвидено правото на надомест на плата за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство. Овие права се однесуваат на осигурениците од член 5 став 1 точки 1, 2, 3 и 4 на овој закон.

Осигурениците определени во овие точки на одредбата се: 1) lica vo raboten odnos; 2) lica koi se
избрани или именувани на постојани должности, јавни и други функции, ако за вршењето на таа функција примаат плата; 3) државјани на Република Македонија кои се во работен однос кај странски работодавци или во служба во меѓународни мисии и организации, странски дипломатски и конзуларни преставништва или во лична служба на странски државјани на територија на Република Македонија и 4) лица кои вршат самостојна дејност.

Основицата за утврдување на надоместокот на плата е уредена во одредбите од членот 16 од Законот. Според ставот 1 од овој член, основицата за пресметување на надоместок на плата претставува просечниот месечен износ на исплатената нето плата на која е платен придонесот за задолжителното здравствено осигурување во последните шест месеци пред настанувањето на случајот поради кој се стекнува правото на надоместокот.

Во останатите ставови 2, 3 и 4 од овој член од Законот е предвидено дека ако за осигуреникот не може да се утврди основица за надоместокот според став 1 на овој член, основицата за надоместокот ќе се утврди од платата што ја остварил за деновите поминати на работа во периодот пред настанување на случајот.

За осигурениците од член 5 став 1 точка 4 на овој закон, основица за пресметување на надоместок на плата претставува основицата на која е платен придо­несот за задолжителното здравствено осигурување.

По исклучок од ставовите 1 и 3 на овој член, доколку во последните шест месеца пред настанувањето на случајот поради кој се стекнува правото на надоместок на плата кај работодавачот се зголемува платата само за осигуреникот кој треба да го оствари тоа право, во тој случај основица за пресметување на. надоместоко претставува просечниот месечен износ на исплатената нето плата на кој е платен придонесот за здравствено осигурување во периодот од последните шест месеца пред настанувањето на случајот.

Висината на надоместокот на плата е уредена во одредбите од членот 17 од Законот.

Според ставот 1 на овој член од Законот, висината на надоместокот на плата за време на при­времена спреченост за работа ја определува работодавецот, односно Фондот со општ акт, но нај­малку во висина од 70% од основицата за надоместокот на плата.

Во ставот 2 е предвидено дека по исклучок од став 1 на овој член висината на надо­местокот на плата за време на прив­ремената спреченост за работа предизвикана со повреда на работа, професионална болест, за време на давање крв, ткиво или орган, како и за време на отсуство поради бременост, раѓање и мајчинство изнесува 100% од основицата на надоместокот на плата утврдена според член 16 на овој закон.

Со одредбата од ставот 3 на овој член од Законот, која е оспорена со иницијативите, е предвидено дека висината на надомес­токот на плата пресметан врз основа на членот 16 на овој закон не може да биде повисока од износот на две просечни месечни нето плати исплатени во Републиката во претходната година.

Од анализата на оспорената законска одредба а во кон­текст на целината на Законот, Судот оцени дека таа е дел од одредбите со кои се уредуваат односите на правата и обврските на субјектите во системот на осигурувањето во сферата на здравството, што е право на законодавецот да го уреди со закон согласно со членот 34 од Уставот.

Со оспорената одредба од ставот 3 на членот 17 од Законот за здравственото осигурување, се утврдува највисокиот износ на висината на надоместокот на плата за осигурениците од членот 5 став 1 алинеи 1, 2, 3 и 4 од овој закон, било да се работи за отсуство од работа поради привремена спреченост или за отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство.

Од претходно наведеното произлегува дека со членот 16 од Законот, е определена основицата по која се пресметува надо­местокот на плата. Меѓутоа, по сила на Законот во ставот 1 од членот 17 се интервенира по однос на лимитот на најмалата висина на надоместокот на плата, кога се работи за привремена спреченост за работа. Тоа значи, по сила на закон се утврдува процент како можен најмал износ на надомест на плата од пресметаната основица по членот 16 на Законот, и намера и грижа на законодавецот да обезбеди соци­јална сигурност и на оние осигуреници на кои износот на надоместот на плата би бил препуштен без ограничувања во однос на минимумот да се утврдува од работодавачот односно од Фондот со општ акт.

Понатаму, Судот оцени дека со Законот се овозможува остварување на социјалната сигурност преку обезбедување на надомест на плата во висина од 100% од основицата на надоместокот на плата утврден според членот 16 од овој закон, како за осигурениците поради опре­делената привремена спреченост за работа така и за осигурениците кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство. Имено, правата на надомест на плата се изедначени во овој случај за наведените осигуреници, во кои категоријата на осигуреници кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчин­ство немаат поинакви односно помали права од останатите наведени осигуреници. Еднаквоста во висината на надоместокот на плата е обезбедена со одредбата од ставот 2 на членот 17 од Законот.

Со Законот за работните односи (“Службен весник на Република Македонија” бр.62/2005), во Главата XII “Посебна заштита”, се определени правата од работен однос на заштитата на работниците поради бременост, раѓање и родителство. Отсуството од работа поради бременост, раѓање и родителство е уредено со овој закон, како право од работен однос, а само висината на правото на надоместок за отсуство е предмет на уредување со Законот за здравственото осигурување.

Со оглед на тоа, уредувањето на правото на надоместокот на плата: во однос на основицата за пресметување на надоместокот; во однос на најмалата висина од основицата за надоместок на плата за осигурениците поради привремена спреченост за работа; во однос на утврдување на правото во износ од 100% од основицата за надомест на плата за осигурениците во кои спаѓаат и оние чие отсуство од работа е поради бременост, раѓање и мајчинство; и посебно во однос на определбата за утврдување на највисокиот износ на висината на надоместокот на плата на осигурениците во кои се и оние кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мај­чинство; се прашања кои законодавецот има право да ги уреди со закон на начин на кој тоа е сторено со Законот за здравственото осигурување, а во кој оспорената одредба не може изолирано да се разгледува од останатите одредби од Законот. Ова поради тоа што овој систем на задолжително здрав­ствено осигурување има за цел да постигне баланс на правата и обврските со што треба да се оствари начелото на еднаквост во задолжителното здравствено осигурување од кое произлегува осигурениците да имаат еднаков третман во однос на обврската да платат придонес за задолжителното здравствено осигурување, како и еднакво право кога имаат потреба и под исти услови да користат здравствена заштита без оглед на основот на осигурување, односно на категоријата на осигуреник на која и припаѓаат и без оглед на висината на платениот придонес. Тоа се елементи на системот на задолжителното здравствено осигурување утврден со Законот.

Имено, преку задолжителното здравствено осигурување кое се заснова на плаќање на придонес и финансиска дисциплина на осигурениците се обезбедуваат еднакви права и здравствена заштита на сите осигуреници без оглед на основицата за учество во придонесот.

Оттука, според Судот наполно во контекст на овој законски систем на уредување на задолжителното здравствено осигурување е правната и економска оправданост на законското решение во оспорената одред­ба од Законот со кое се утврдува највисокиот износ на висината на надомест на плата за работниците а во тие рамки и за жените работници кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство. Ова поради тоа што целта на надоместокот на плата е материјално-финансиска заштита на осигурениците за периодот додека отсуствуваат од работа.

Оваа заштита треба да го покрива до определен распон на најнизок и највисок лимит, надоместот за да се обезбеди за сите осигуреници (со пониски или повисоки платени придонеси), основна материјално-финансиска заштита во периодот на отсуство од работа, што е и целта со задолжителното здравствено осигурување, а со тоа да се остварат и уставно нормираните вредности.

Според Судот, целта на оспорената законска одредба во контекст и на останатите одредби од Законот е обезбедување на остварување токму на вредностите утврдени со Уставот, во членот 1, според кој Република Македонија е определена и како социјална држава; во членот 8 став 1 алинеја 8, според која одредба како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е хуманизмот, соци­јалната правда и солидарноста; во членот 32 став 1 кој се однесува на тоа дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбедност за време на привремена невработеност; во членот 34 со кој е определено дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утвр­дени со закон и со колективен договор; во членот 39 дека на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита и граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите; во членот 41 став 2 со кој е определено дека Републиката води хумана популациона политика и членот 42 став 1 според кој Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица.

Според Судот овој систем на вредности определени со Уставот, на чија основа е воспоставено задолжителното здравствено осигурување не треба да се поврзува со она што се посочува во иницијативите, дека во задолжителното здравствено осигурување требало да владее принципот на “еднаква вредност на давањата и примањата” односно во основата на ова здравствено осигурување да владее ново финансиско правило според кое висината на надоместокот на плата, само и исклучиво да зависи од висината на придонесот кој бил исплаќан за здравственото осигурување индивидуално за секој осигуреник и исклучиво во рамки на индивидуалните давања и примања, надвор од колективот на останатите осигуреници. Во тие рамки, во кои посебно се издвојуваат правата на жените и децата односно на вработените чие отсуство од работа е поради бременост, раѓање и мајчинство, со иницијативите всушност се прави обратно, се негираат наведените уставни вредности, бидејќи осигурениците во задолжителното здравствено осигурување ги остваруваат здравствените услуги (во кои спаѓаат и надоместоците на плата) на начин и финансиски систем на осигурување уреден со закон на што упатува членот 34 од Уставот, кој треба да постигне материјално-финансиска заштита на осигурениците, а во тие рамки грижа и за мајчинството, децата и хуманата популациона политика, но на ниво на колективот од осигурениците, а не со исклучиво поединечно рангирање на правата со облигациони-договорни односи во сферата на задолжителното здравствено осигурување.

Од овие причини Судот утврди дека наводите во иницијативите не можат основано да ја доведат во прашање уставноста на оспорената одредба од Законот за здравствено осигурување.

6. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.216/2005
31 мај 2006 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова

Издвоено мислење по предметот У.бр.216/2005