11/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 24 мај 2006 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на

а) уставноста на членот 28 став 2 од Законот за земјоделско земјиште (“Службен весник на Република Македонија” бр.25/1998, 18/1999 и 2/2004), и

б) уставноста и законитоста на Одлуката за давање на земјоделско земјиште во сопственост на државата на плодоуживање на одредени категории социјално необезбедени лица и определување видот и висината на помошта (“Службен весник на Република Македонија” бр.111/2005), донесена од Владата на Република Македонија.

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на актите означени во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата законското овластување во членот 28 став 2 од Законот за земјоделско земјиште, според кое Владата на Република Македонија со подзаконски акт ги определувала категориите на социјално необезбедените лица, условите, критериумите и рокот на плодоуживање, немало уставна основа. Ова поради тоа што Владата врз основа на наведеното законско овластување можела со свој акт да регулира и пропишува права и обврски кои исклучиво се уредувале со закон, а не со подзаконски акт. Покрај тоа, овластувањето во оспорената одредба од Законот не било во функција на извршување на одредби од закон, туку значело Владата да пропишува законска материја. Со оглед на тоа што со оспорената одредба од Законот за земјоделско земјиште се овозможувало извршната власт да уредува прашања кои се во надлежност на законодавната власт оспорената законска одредба била во несогласност со Уставот, а донесената Одлука на Владата на Република Македонија, за давање на земјоделско земјиште во сопственост на државата на плодоуживање на одредени категории социјално необезбедени лица и за определување на видот и висината на помошта, била во несогласност со Устав и закон.

Во иницијативата е наведено дека оспорената одредба од Законот била во несогласност со членот 8 став 1 алинеја 3 и 4, членот 34, членот 51, членот 68 став 1 алинеја 2 и членот 91 алинеја 1 од Уставот. Во однос на оспорената Одлука, со иницијативата се наведува дека таа била во несогласност со наведените уставни норми, како и со членот 28 став 2 од Законот за земјоделско земјиште и членот 36 став 3 од Законот за Владата на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека Законот за земјоделско земјиште, во членот 28 став 1 предвидел дека во полза на одредени категории на социјално необезбедени лица (земјоделци без сопствена земја, стечајни работници, лица чиј работен однос престанал по основа на технолошки вишок, невработени лица, пријавени во Завод за вработување и корисници на социјална помош), Владата на Република Македонија може да даде земјоделско земјиште во државна сопственост на плодоуживање како вид на лична службеност.

Според ставот 2 на овој член од Законот, Владата на Република Македонија ги определува категориите на социјално необезбедени лица, условите, критериумите и рокот на плодоуживањето.

Судот, исто така утврди дека Одлуката за давање на земјоделско земјиште во сопственост на државата на плодоуживање на одредени категории социјално необезбедени лица и определување видот и висината на помошта, донесена од Владата на Република Македонија, во членот 1 утврдува дека со оваа одлука се определуваат категориите на социјално необезбедни лица, условите, критериумите и роковите за давање на земјоделско земјиште во сопственост на државата, на плодоуживање, како и видот и висината на помошта.

Во членот 2 од Одлуката е определено дека земјоделското земјиште во сопственост на државата се дава на плодоуживање во корист на домаќинството и едно лице од домаќинството, иден финансиски и правен носител подносител на барањето кое е: – корисник на социјална помош способен за работа, а социјално необезбеден, согласно Законот за социјална заштита; – невработени, евидентирани како невработени над 1 година во Агенцијата за вработување; – лица на кои им престанало правото на паричен надомест во рок од една година од престанувањето на правото на паричен надомест; – невработено лице – корисник на паричен надомест согласно Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност; – лице чиј работен однос престанал со технолошки вишок или со стечај; – социјално необезбеден земјоделец.

Со останатите одредби од Одлуката е уредено прашањето кое и колкаво земјоделско земјиште во сопственост на државата може да се дава на плодоуживање, кое го обезбедува Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство, давањето на плодоуживање со објавување на јавен повик за заинтересирани лица и формирање на комисија за спроведување на постапката по јавниот повик, процедурални прашања за поднесување на барање по јавниот повик. Потоа се уредени приоритетите на лицата во однос на добивањето на земјиштето на плодоуживање, донесување на одлука на комисијата за доделување на земјоделското земјиште на плодоуживање и правото на жалба против таа одлука до Комисијата за решавање во управна постапка во втор степен од областа на земјоделството, шумарството, водостопанството и ветеринарството при Владата на Република Македонија, склучување на договор помеѓу министерот и барателот на правото на плодоуживање, органите до кои се доставува договорот, времетраењето на договорот кој не може да биде покус од 3 години ниту подолг од 5 години со можност за уште едно продолжување за истиот период, потоа постапката за записничко воведување во владение на земјиштето, право на еднократна парична помош во износ од 24.000,00 денари на плодоуживателот од средствата на Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство преку Програмата за поттикнување на развојот на земјоделството, исплаќање на еднократна парична помош во определена висина за оние домаќинства кои до денот на склучувањето на договорот примале социјална помош или во определена висина на оној кој користел паричен надоместок по основ на невработеност и овие средства се исплаќаат од Министерството за труд и социјална политика. Потоа е уредено дека спроведувањето на оваа одлука е во рамките на работењето на Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство и уредени се други прашања во врска со давањето на државното земјоделско земјиште на плодоуживање.

4. Според членот 8 став 1 алинеја 6 и 7 од Уставот на Република Македонија, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото.

Со членот 30 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и заедницата. Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Според членот 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со законите.

Согласно членот 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони, а според членот 91 алинеја 1 и 5 Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршување на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.

Во делот на Уставот кој се однесува на основите на економските односи, во членот 55 е определено дека се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото и еднаквоста на субјектите на пазарот, при што државата е должна да презема мерки против монополското однесување на пазарот.

Според членот 56 од Уставот, сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес на Републиката и уживаат посебна заштита.

Законот за сопственост и други стварни права (“Службен весник на Република Македонија” бр.18/2001), во членот 5 утврдил дека правото на сопственост и другите стварни права се остваруваат врз основа на слободна диспозиција со нужни ограничувања предвидени во Уставот и законите.

Со одредбата од членот 16 на овој закон е определено дека сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, стварите во општа употреба, градежното земјиште, шумите и земјоделското земјиште, пасиштата и водите, како и стварите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се ствари (добра) од општ интерес за Републиката. Според ставот 2, стварите кои врз основа на Уставот или со посебни закони се прогласени за ствари од општ интерес за Републиката можат да бидат предмет на правото на сопственост на државата односно на физички и правни лица.

Во делот на одредбите од овој закон, кој се однесува на личните службености, со членот 210 е утврдено дека правото на плодоуживање е лична службеност која му дава овластување на нејзиниот носител (плодоуживателот) без надоместок целосно да се служи со некоја ствар (послужна ствар) во согласност со нејзината намена, чувајќи ја нејзината суштина.

Според членот 213 став 2 од овој закон, правото на плодоуживање врз неподвижна ствар се стекнува со склучување на договор.

Сопственикот на послужната ствар мора да го трпи плодоуживањето, а своето право на сопственост може да го врши ако со тоа не го повредува правото на плодоуживателот.

Законот за земјоделско земјиште во членот 1 определил дека со овој закон се уредува користењето, располагањето и заштитата на земјоделското земјиште.

Согласно членот 2 од овој закон, земјоделското земјиште како добро од општ интерес за Републиката, ужива посебна заштита и се користи под услови и на начин утврдени со овој закон.

Според членот 5, правото на сопственост врз земјоделското земјиште, создава права и обврски и служи за доброто на сопственикот и на државата.

Со одредбите од Законот за земјоделско земјиште посебно е уреден правниот режим на земјоделското земјиште, според кој тоа може да биде во сопственост на државата и во сопственост на физички и правни лица, а во тие рамки е уредено располагањето со земјиштето под услови и на начин утврдени со законот.

Според членот 15 од овој закон, земјоделското земјиште во државна сопственост може да се даде на користење со концесија, под закуп и плодоуживање, додека согласно членот 29, земјоделското земјиште кое е во сопственост на физички и правни лица може да се дава во закуп (долгорочен и краткорочен) под услови утврдени со овој и друг закон освен ако договорните страни поинаку не се договорат.

Со одредбата од ставот 1 од членот 28 од овој закон е определено дека во полза на одредени категории на социјално необезбедени лица (земјоделци без сопствена земја, стечајни работници, лица чиј работен однос престанал по основа на технолошки вишок, невработени лица, пријавени во Завод за вработување и корисници на социјална помош), Владата на Република Македонија може да даде земјоделско земјиште во државна сопственост на плодоуживање како вид на лична службеност.

Со оспорената одредба од ставот 2 на овој член од Законот е дадено овластување Владата на Република Македонија да ги определи категориите на социјално необезбедените лица, условите, критериумите и рокот на плодоуживањето.

Од изнесениве одредби произлегува дека со закон (а не со друг пропис или акт) е утврдено правото за давање на земјоделското земјиште во државна сопственост на плодоуживање во полза на одредени категории на социјално необезбедени лица.

Според Судот со ваквата законска определба се регулира одреден начин на располагање на државата со земјоделското земјиште кое е во нејзина сопственост. Имено, со одредбите од членот 28 од Законот за земјоделско земјиште, се определува законски основ за давање на земјоделско земјиште во државна сопственост на плодоуживање, а со тоа ова земјиште како добро од општ интерес за Републиката кое ужива посебна заштита, се овозможува во случајов да служи посебно за потребите на онаа категорија на лица кои се социјално необезбедни, што ја изразува грижата на државата за социјалниот статус на граѓаните, покрај правото на државата да располага со земјиштето на друг начин и за други потреби и намени во Републиката. Од друга страна, со одредбите од членот 28 од наведениот закон и посебно во оспорената одредба од ставот 2 на овој член, се дава и овластување на Владата на Република Македонија за операционализација и извршување на законското право за плодоуживање на земјиштето во државна сопственост. Имено, со оспорената одредба е дадено овластување Владата на Република Македонија да ги определи категориите на социјално необезбедени лица, условите, критериумите и рокот на плодоуживање. Тоа претставува законско овластување Владата да донесе подзаконски акт со кој ќе ги уреди овие прашања во функција на извршување на одредбите од Законот.

Со оглед на тоа, според Судот со оспорената одредба од ставот 2 на членот 28 од Законот за земјоделско земјиште не се дава овластување на Владата на Република Македонија со подзаконски акт да утврдуват права и обврски кои единствено можат со закон да се утврдуваат на што се однесуваат наводите во иницијативата со кои одредбата се оспорува како неуставна, туку овластувањето се однесува Владата со подзаконски акт да ги определи категориите на социјално необезбедени лица на кои ќе се дава земјиштето на плодоуживање и условите за користење на земјиштето, со цел да се операционализира законското право на плодоуживање на земјоделското земјиште кое произлегува од правото на сопственост на државата и се однесува само за она земјоделско земјиште кое е во сопственост на државата.

Оттука, Судот оцени дека за оспорената законска одредба од ставот 2 на членот 28 од Законот, не може основано да се постави прашањето за согласност со Уставот од причините наведени во иницијативата.

Во однос на оспорената Одлука на Владата на Република Македонија, пред Судот најнапред се постави прашањето дали таа по својата форма и содржина претставува пропис за чија уставност и законитост е надлежен да одлучува Уставниот суд, согласно членот 110 од Уставот. При одговорот на ова прашање се имаше предвид членот 35 од Законот за Владата на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.59/2000, 12/2003, 55/2005 и 37/2006) во кој е утврдено дека за извршување на законите, освен уредби со законска сила и уредби, Владата донесува и одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.

Според Судот од содржината на оспорената Одлука и видот на прашањата кои се уредуваат со неа, произлегува дека таа содржи општи рамки на услови и категории кои се однесуваат на начинот на спроведувањето на правото на плодоуживање на земјоделско земјиште во државна сопственост утврдено со Законот за земјоделско земјите, и се однесува општо за сите лица кои ги исполнуваат тие услови. Оттука, во случајов оспорената Одлука е пропис во уставно судска надлежност согласно членот 110 од Уставот.

Од анализата на оспорената Одлука од аспект на наводите во иницијативата, Судот оцени дека неможе основано да се постави прашањето за нејзина согласност со Устав и закон. Ова поради тоа што Одлуката е донесена од Владата на Република Македонија врз основа на овластувањето во одредбата од ставот 2 на членот 28 од Законот за земјоделско земјиште, која не е во спротивност со уставните норми и законската одредба за донесување на оспорената Одлука има уставен основ.

Со оглед на тоа што оспорената Одлука има законска определба за нејзино донесување од страна на орган на извршната власт, таа уредува прашања кои се во согласност со Уставот и со закон бидејќи произлегуваат од правото на државата на располагање со земјиште кое е во нејзина сопственост, па оттука Судот утврди дека во случајов не може да се доведе под сомнение уставноста и законитоста на оспорената Одлука, од причините поради кои се оспорува со иницијативата.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.11/2006
24 мај 2006 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова